Мудрый Юрист

К вопросу о теоретических и практических основах национальной государственности в российском государстве

Ивайловский Д.А., кандидат юридических наук, председатель избирательной комиссии Республики Бурятия.

Неотъемлемой частью человеческого общества с древнейших времен являются стихийные или осознанные поиски этнической самоорганизации, которые получили различные отражения в сочинениях мыслителей Античности, Средневековья, Нового времени. В них получили отражение как эпоха буржуазных революций и наполеоновских войн в Европе, в XVI - начале XIX вв., и борьба за раздел и передел колоний в первой четверти XX в., и национально-освободительное движение после Второй мировой войны, так и новое звучание национального самоопределения в связи с распадом колониальной системы, обострением национального вопроса в некоторых демократических странах во второй половине XX в. <1>.

<1> Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М: Юрид. дом "Юстицинформ", 2003. С. 9 - 10.

В своем большинстве этническая самоорганизация проявляет себя, как отражение социальных интересов этноса в обществе и чаще всего через его статус, где, по мнению многих ученых, доминирующим являлся политический или территориальный статус. В этой связи политический статус выступает в роли формы национальной государственности этноса (республика - союзная или автономная, автономная область или автономный округ), а национальная государственность этноса представляет форму выражения его политического правового статуса.

Важной стороной политического статуса этноса относят его представительство в различных структурах власти. Низкое представительство могло восприниматься как дискриминация, а в определенных обстоятельствах являться источником политических требований. Серьезное значение имеет и территория, которую занимал этнос, именно она определяла его социальную, а нередко экономическую значимость и зачастую представляла собой источник многочисленных конфликтных ситуаций, символ и престиж этноса <2>.

<2> Этнополитология: Учебное пособие-хрестоматия / Сост. и авт. В.А. Тураев. М.: Ладомир, 2001. С. 14 - 15.

На состояние национальной государственности определенное влияние оказывает и этнополитическая ситуация, как совокупность политических, этнических, экономических и других обстоятельств, влияющих на состояние межнациональных отношений в стране или регионе.

Основные подходы к изучению этнополитической ситуации, в их числе этнотерриториальный, этноэкономический, инфраструктурный, этнодемографический, этносоциальный, этноязыковый, этноличностный, этноисторический, этноправовой, политический, по мнению В.А. Тураева, сложились в конце 80-х годов <3>.

<3> См. подробнее: Этнополитология. Указ соч. С. 20 - 23.

Понятие национальной государственности как института автономии в Российской империи чаще всего сводилось к его восприятию за рубежом. В словаре юридических и государственных наук указывалось, что автономии - это "право самостоятельного законодательства. Автономной провинцией, колонией и т.п. называется часть государства, имеющая местный парламент, или, вообще, какую-либо местную организацию законодательной власти..." <4>.

<4> Цитируется по: Кутафин О.Е. Российская автономия. М.: ТК Велби, изд-во "Проспект", 2006. С. 5.

Вместе с тем многие исследователи признавали существование автономий в России, какие бы формы они ни принимали. Однако они не могли их связывать с конкретными регионами, правовой статус которых постоянно изменялся (Украина, Грузия, Финляндия и др.) <5>. Было также немало национальных регионов, которые отличались особенностями управления или правового статуса (Прибалтика, Бессарабия, оренбургские казахи, Туркестан, инородцы) и создавали впечатление, что они находятся на пути к автономии <6>.

<5> См. подробнее: Там же. С. 42 - 76.
<6> См. подробнее: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 76 - 80.

Рост политической активности в стране, включая национальные окраины России, существенно повысил интерес исследователей к вопросам автономии, особенно в плане ее будущего устройства. Главным и основным фактором проявления интереса ученых в исследованиях состояло в том, что автономию и федерацию они рассматривали как установление децентрализации государственной власти с обеспечением единства Российской империи и как способ решения национального вопроса. Через определение понятия "автономия" сравнивали национальную и территориальную автономию; раскрывали содержание провинциальной и государственной автономии <7>.

<7> См. подробнее: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 6 - 41.

Таким образом, российские правоведы провели теоретические исследования фактического состояния российской государственности с учетом наличия инкорпорированных, присоединенных территорий к Российской империи, которые отличались особенностями управления или правового статуса, территорий, которые не утратили свою автономию, и наличия территорий, имевших изначально автономию и утратившие ее.

Совершенно иную цель преследовали в планах будущего переустройства России социал-демократы во главе с В.И. Лениным и И.В. Сталиным, а именно взятие государственной власти в России с использованием национальной политики, через объявление гарантий народам России права на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства <8>.

<8> Ленин В.И. Тезисы по национальному вопросу (с. 213 - 221) (июнь 1913 г.) // Ленин В.И. О государстве и праве. Т 1. М: Госиздат юрид. лит, 1958. С. 213 - 214, 216; Ленин В.И. О праве наций на самоопределение (из статьи февр.- май 1914 г.) // Там же. С. 239 - 240, 243 - 244, 250, 252; Ленин В.И. Итоги дискуссии о самоопределении (июль 1916 г.) // Ленин В.И. ПСС 5-е изд. Т. 30. М.: Политиздат, 1980. С. 42; Сталин И.В. Об отмене национальных ограничений (март 1917 г.) // Сталин И.В. Соч. Т. 3. М.: ОГИЗ полит. лит, 1946. С. 19; Сталин И.В. Против федерализма (март 1917 г.) // Там же. С. 27.

Историческая социальная реальность показала торжество целевых установок российских социал-демократов. Большевики приступили к строительству первого в мире советского государства, период лозунгов, пропаганды и агитации с использованием исторических особенностей национального вопроса был завершен, они стали одними из главных объектов в решении практических задач государственного устройства России, определяемых Конституциями Советского государства.

Конституцией РСФСР 1918 г. сущностной основой Российского государства была обозначена Федерация республик, определена форма Федерации России как федеративного государства с автономными образованиями. Конституция РСФСР 1925 г., отражая конституционные основы Союзного советского государства, устанавливала две формы автономии - автономную республику и автономную область, где автономная республика являлась высшей формой автономии, высшей формой национальной государственности этносов в России. Утверждение конституций автономных республик и установление границ АССР, предписывая издание обязательных на их территориях законодательных актов, не регламентируя пределов автономий в их самостоятельности, независимости в области законодательства и управления Конституция РСФСР 1925 г. предоставила это право Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК Советов.

Таким образом, государственное устройство, характер структуры высших органов государственной власти автономной республики изначально было предопределено правовыми нормами Конституций СССР и Конституций РСФСР, с центральной ролью Конституции СССР.

Центральная роль Конституции СССР определялась, во-первых, в установлении прерогативы высших органов государственной власти и управления Союза ССР: по утверждению образования новых автономных республик и автономных республик в составе союзных республик;

по установлению представительства от каждой автономной республики, автономной области в Совете Национальностей Верховного Совета СССР.

Во-вторых, наделение правом утверждения Конституций автономных республик, - Верховным Советом союзной республики, а также определением границы их территорий (Конституция СССР 1936 г., Конституцией РСФСР 1937 г.); как исключительное ведение Верховного Совета автономной республики (Конституция СССР 1977 г.).

В-третьих, правовые нормы Конституции СССР устанавливали, а правовые нормы Конституции РСФСР закрепляли контуры, особенности государственного устройства, компетенцию и полномочия автономной республики, характер правоотношений между ними.

Установление полномочий и компетенции автономных республик, по терминологии В.Н. Дурденевского <9>, в своей основе находилось в зависимости от соотносительности трех правопорядков: союзный; союзной республики; автономной республики. Советское общество как система через конституции задавала параметры и направления деятельности союзному государству, союзным республикам, а через них автономным республикам для исполнения задач и функций, адресованных советским обществом в реализации социального назначения государства - "национальное".

<9> Дурденевский В.Н. Автономная республика в системе Союза ССР // Сборник трудов Иркутского государственного ун-та. Факультет права и местного хозяйства. Правое отделение. Т. 16. Вып. 1. Иркутск, 1929. С. 79 - 81.

По проектам конституций автономных республик 1924 - 1926 гг., представленных в комиссию Президиума ВЦИК для их подготовки к утверждению Всероссийским съездом Советов, Б.Л. Железнов писал: "Возникли серьезные разногласия по ряду вопросов, связанных с государственно-правовой квалификацией и некоторыми полномочиями автономных республик. Особенно дискутировался вопрос о том, является ли АССР государством. В конечном счете комиссия ВЦИК решила отложить рассмотрение конституций АССР до установления общих начал для выработки проектов конституций" <10>. В этой связи Положения о государственном устройстве автономных республик, утвержденные ВЦИК еще в 1923 г., действовали вплоть до принятия Конституции РСФСР 1937 г.

<10> Цит. по: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 198.

В начале 90-х годов в силу разных объективных и субъективных причин в социально-экономической и политической обстановке в СССР, когда стали популярными идеи независимой государственности, оставаясь субъектами РСФСР, автономные республики объявили себя субъектами Союза ССР. С восстановлением высшего органа государственной власти России - Съезда народных депутатов в июне 1990 г. было принято решение о расширении прав автономных республик и определено новое официальное наименование этих республик "республики в составе РСФСР". В республиках усилились сепаратистские настроения, которые привели к игнорированию многими регионами законов Российской Федерации. Произошел распад СССР.

Во второй половине 1990 г. - начале 1991 г. из 31 автономии решение о преобразовании своего статуса приняли 25; 15 автономных республик приняли декларации о своем государственном суверенитете; из 15 автономных областей и округов восемь приняли решение о преобразовании в автономные республики, а два - автономные области <11>.

<11> Архипова Т.Г. Государственность современной России: Учебное пособие. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2003. С. 23.

Конституция РСФСР 1978 г. несмотря на внесение кардинальных изменений: включение в Конституцию Федеративного договора (от 31 марта 1992 г.) как ее составной части; переименование РСФСР; наделяя правом, определяя функции, программу деятельности Российского государства, содержала взаимоисключающие понятия - изменение конституционно-правового статуса республик, их разделение и объединение могли быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с последующим утверждением Съезда народных депутатов Российской Федерации; республика в составе Российской Федерации есть государство, обладающее на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации.

На общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. была принята новая Конституция Российской Федерации. Конституция содержала перечень равноправных субъектов в составе Российской Федерации, обозначила две формы автономии - автономная область и автономный округ.

Конституция устанавливала, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации действуют положения Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем следует отметить, что заключение договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий на практике явилось выражением процессов суверенизации и сепаратизма в России <12>.

<12> См. подробнее: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 289 - 294, 296 - 298.

Процессы суверенизации в своей основе вызвали неоднозначную оценку многих представителей научной общественности России <13>. В официальной правовой оценке Конституционного Суда Российской Федерации были выражены правовые позиции, касающиеся суверенитета Российской федерации, ее конституционной, а не договорной природы, верховенства федерального права и федерального законодательного разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации; была разъяснена неконституционность закрепления субъектами Федерации отдельных прав, основанных на суверенитете, в частности права приостанавливать акты федеральных органов, выступать самостоятельным участником международных отношений и внешнеэкономических связей, закреплять право собственности субъектов Федерации на природные ресурсы и др. <14>.

<13> См. подробнее: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 298 - 319.
<14> Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "О проверке конституционности отдельных положений Конституции Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 21 июня; Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 N 92-О "О признании утратившими силу и не подлежащими применению отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // Российская газета. 2000. 25 июня.

В информации об исполнении своих решений Конституционным судом было обращено внимание государственных органов и должностных лиц на обеспечение конституционной законности в стране <15>.

<15> Решение Конституционного Суда РФ "Об информации об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации" от 21 апреля 2009 г. Режим доступа: http://ksrf.ru/News/publishingImages/210520091.jpg.