Мудрый Юрист

Вправе ли субъект Российской Федерации и муниципальное образование создать автономную некоммерческую организацию?

Емелькина Н.А., кандидат юридических наук, начальник отдела по надзору за соблюдением федерального и регионального законодательства прокуратуры Республики Мордовия.

Первая часть ГК РФ, как известно, не содержит исчерпывающего перечня видов некоммерческих организаций, а п. 3 ст. 50 ГК РФ указывает, что они могут создаваться и в других формах, предусмотренных законом. Таким законодательным актом является Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемый по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку, поскольку иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Иное установлено в п. п. 3, 4, 5 ст. 1 Закона N 7-ФЗ: он не распространяется на потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан; часть его статей - на религиозные организации; его действие не распространяется на органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также на государственные и муниципальные учреждения, если иное не установлено федеральным законом (норма введена Федеральным законом от 10.01.2006 N 18-ФЗ). Иное установлено только в ст. 7.1 Закона N 7-ФЗ относительно права учреждения Российской Федерацией государственной корпорации. Означает ли это положение то, что органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления не вправе учреждать некоммерческие организации, если только другое будет специально указано в этом Федеральном законе?

Исходя из положений ст. ст. 6, 7, 9, 11 Закона N 7-ФЗ учредительство органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления исключается в общественных и религиозных организациях (объединениях), общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации, частных учреждениях, объединениях юридических лиц (ассоциаций и союзов), поскольку их учредителями могут быть сугубо граждане или коммерческие организации.

Неопределенность учредительства указанных органов существует в фондах, некоммерческих партнерствах, автономных некоммерческих организациях (ст. ст. 7, 8, 10 Закона N 7-ФЗ).

Некоммерческие организации могут создаваться и в других помимо перечисленных в п. 3 ст. 2 Закона N 7-ФЗ формах, предусмотренных федеральными законами. Однако Закон, допустим, о государственных и муниципальных АНО, отсутствует.

Исходя из анализа вышеуказанных норм вытекает вывод об отсутствии на сегодняшний день правовых оснований для создания органами государственной власти АНО, поскольку Федеральный закон о некоммерческих организациях не предусматривает такого права и не принят специальный закон о таком виде некоммерческой организации.

Представительные органы муниципальных образований в силу п. 1 ст. 69 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" наделены правом принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме АНО и фондов. Вместе с тем в этой же статье Закона указано, что некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами. Как было отмечено выше ГК РФ, а также федеральные законы не регламентируют деятельность созданных органами местного самоуправлении АНО. Таким образом, на наш взгляд норма п. 1 ст. 69 Федерального закона N 131-ФЗ является декларативной, деятельность таких АНО в законодательстве не регламентирована.

Несмотря, на наш взгляд, на отсутствие законных оснований для создания АНО, субъекты Федерации и муниципальные образования активно их создают.

АНО так же, как фонд и учреждение, не имеет членства, что означает, что круг учредителей АНО, по мнению ряда авторов, формируется при ее учреждении и в дальнейшем не может быть ни расширен, ни сокращен <1>. Однако в судах рассматривались споры, свидетельствующие, например, о выходе одного из учредителей АНО из состава учредителей.

<1> Новак Д.В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3; см.: Могилевский С. Автономная некоммерческая организация: правовые аспекты // Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2006. N 10. С. 22.

Судами признавались решения органов государственной власти субъектов Федерации о создании АНО недействительными, тем самым отрицая их право на создание АНО, толкуя действовавший до 03.11.2006 п. 1 ст. 31 Закона N 7-ФЗ так, что органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе создавать только государственные и муниципальные учреждения, а другим некоммерческим организациям лишь оказывать экономическую поддержку.

Арбитражным судом по заявлению прокурора признано недействительным постановление губернатора Костромской области, которым находящееся в собственности области здание в качестве учредительного взноса передано в собственность АНО "Национальный балет "Кострома" <2>. Основанием для этого явились положения п. 1 ст. 31 Закона N 7-ФЗ, в силу которого органы государственной власти и местного самоуправления некоммерческим организациям вправе только оказывать поддержку в виде предоставления тех или иных льгот, а создавать они вправе только государственные и муниципальные учреждения, закреплять за ними имущество на праве оперативного управления. Суд также исходил из того, что на момент принятия оспариваемого ненормативного акта законодательство не предусматривало такой формы экономической поддержки, как передача в собственность некоммерческой организации недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Федерации <3>. По этим соображениям суд признал постановление не соответствующим законодательству и нарушающим права и законные интересы субъекта Российской Федерации.

<2> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26.07.2007 N А31-10063/2005-22.
<3> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 04.10.2006 N А31-10063/2005-22.

Довод прокурора о том, что оспариваемым решением нарушен также Федеральный закон о приватизации, судом опровергнут, поскольку его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений (подп. 8 п. 2 ст. 3 Закона). Отчуждение указанного в настоящем пункте государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Федеральным законом от 03.11.2006 N 175-ФЗ абз. 1 п. 1 ст. 31 Закона N 7-ФЗ отменен, однако и после этого суды занимают вышеприведенную позицию - содержание п. 1 этой статьи толкуют аналогичным образом. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Мордовия от 28.10.2008 признано недействительным распоряжение Правительства Республики Мордовия от 25.10.2007 N 1048-р о создании АНО "Гарантийный фонд кредитного обеспечения Республики Мордовия" и внесении в качестве учредительного взноса из республиканского бюджета 20 млн. рублей. Суд опроверг доводы Правительства о том, что Закон N 7-ФЗ не содержит запрета на создание органами государственной власти АНО положениями ст. 1 Закона, согласно которому действие закона не распространяется на органы государственной власти, и ст. 31 Закона об оказании ими некоммерческим организациям лишь экономической поддержки <4>. После вступления в силу решения суда Правительство вместо АНО для целей кредитного обеспечения создало автономное учреждение.

<4> Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Мордовия от 28.10.2008 N 33-1480/63.

Статья 10 Закона N 7-ФЗ не предполагает наличия в АНО уставного капитала или уставного фонда <5>. Имущество, переданное АНО ее учредителем, является собственностью АНО. Учредитель АНО не сохраняет прав на имущество, переданное им в собственность этой организации. Основой создания АНО является добровольный имущественный взнос. Учредители, сохраняя право надзора за деятельностью АНО в порядке, предусмотренном учредительными документами, утрачивают права на имущество, переданное ими в собственность этой организации.

<5> Определение ВАС РФ от 03.09.2007 N 10035/07; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.07.2007 N Ф04-4360/2007(35851-А70-13).

По указанным выше основаниям арбитражный суд опроверг доводы прокурора о том, что в АНО "Медицинский информационно-аналитический центр Тюменской области" имеется 100% доля участия Тюменской области как правопреемника государственного учреждения здравоохранения особого типа Тюменской области "Медицинский информационно-аналитический центр" по всем обязательствам в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые третьими лицами, а также источником формирования ее имущества является имущество Тюменской области <6>.

<6> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 07.06.2007 N Ф04-3718/2007(35089-А70-11).

Общероссийская общественная организация "Российская оборонная спортивно-техническая организация - РОСТО (ДОСААФ) оспаривала в арбитражном суде право собственности созданной и переданной АНО "Гостиница "Царицынская" здания гостиницы. Суд, отказывая в требованиях общественной организации, указал, что право собственности АНО на здание в силу ст. 10 Закона N 7-ФЗ возникло при ее создании <7>.

<7> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.12.2007 N 16189/07.

Создание АНО в силу ст. 10 Закона N 7-ФЗ происходит на добровольной основе - добровольных имущественных взносах, в связи с чем арбитражный суд признал, что взыскание сумм неуплаченных платежей для оказания ее финансовой поддержки с учредителя в судебном порядке исключается. В иске АНО "СК "Торпедо" к учредителю ОАО "Скопинский автоагрегатный завод" о взыскании долга в виду неисполнения взятых на себя в силу учредительного договора обязательств по оказанию финансовой поддержки путем перечисления ежемесячно денежных средств, а также выхода из состава учредителей, судом отказано <8>.

<8> Постановление ФАС Центрального округа от 15.02.2006 N А54-2509/2005-С16.

Арбитражным судом признано недействительным Постановление Волгоградской областной Думы "О плане работы Контрольно-счетной палаты Волгоградской области на 2008 год" в части, предусматривающей проверку финансово-хозяйственной деятельности АНО "Волжская телевизионная радиовещательная компания "Ахтуба-ТВ" за 2007 год. Этим актом Контрольно-счетная палата области наделялась полномочиями по проверке АНО не только в части, связанной с получением, перечислением или использованием им средств областного бюджета, но и всей финансово-хозяйственной деятельности за 2007 год. Контрольные полномочия Контрольно-счетной палаты могут распространяться на проверку деятельности АНО в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими только средств областного бюджета <9>.

<9> Постановление ФАС Поволжского округа от 13.10.2008 N 12-2214/08.

Федеральный закон, регламентирующий вопросы отчуждения государственного имущества некоммерческим организациям, не принят. Согласно ст. 217 ГК РФ находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество может быть передано его собственником в собственность юридических лиц в порядке, предусмотренном Законом о приватизации. Вместе с тем действие Закона о приватизации не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений (подп. 8 п. 2 ст. 3 Закона). Отчуждение указанного в этом пункте государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Пользуясь неурегулированностью федеральным законодательством вопросов передачи государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, органы государственной власти и местного самоуправления их активно создают в последние годы в основном в форме АНО.

На наш взгляд, невдумчивое создание органами государственной власти и местного самоуправления АНО грозит разбазариванием государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств - они лишаются права собственности на переданное при создании АНО имущество и бюджетные средства и не приобретают каких-либо управленческих прав на них. Данная форма некоммерческой организации устраивает недобросовестных должностных лиц прежде всего тем, что АНО приобретает право собственности на переданное ей имущество. Таким образом, передача государственного и муниципального имущества в АНО - это такое же отчуждение, но не по правилам приватизации: без проведения торгов, без планирования отчуждения.

Надзор за деятельностью АНО со стороны ее учредителей в порядке, предусмотренном ее учредительными документами, не включает управление ее имуществом. Даже услугами АНО ее учредители вправе пользоваться только на равных условиях с другими лицами (п. 4 ст. 10 Закона N 7-ФЗ). Общеполезный характер деятельности АНО исключает преимущества учредителей по отношению к ней. Поэтому, создавая АНО, учредители обязаны строго придерживаться наличия общественной нужды в оказании АНО предполагаемых социальных услуг. Обозначенные пробелы в регулировании вопросов создания АНО, надеемся, будут восполнены в Федеральном законе "О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях".