Мудрый Юрист

О возможности строительства водохранилища в целях обеспечения водоснабжения нпз

Королев Д., советник отдела земельных отношений Департамента недвижимости Минэкономразвития России.

1. Анализ законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения, связанные с созданием и использованием водохранилищ

Следует отметить, что в российском законодательстве до настоящего времени не разработан единый нормативный документ, регулирующий вопросы проектирования и строительства водохранилищ. Требования к порядку создания и использования водохранилища установлены Водным, Лесным, Земельным кодексами Российской Федерации, Федеральными законами ("О безопасности гидротехнических сооружений", "Об охране окружающей среды", иными федеральными законами), Постановлениями Правительства Российской Федерации ("Об утверждении Положения о разработке, согласовании и утверждении правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ"), иными ведомственными правовыми актами, правовыми актами СССР и СНиПами.

Анализ указанных правовых актов позволяет сделать вывод, что единообразный подход к вопросу создания водохранилища отсутствует. Более того, зачастую положения различных правовых актов вступают в противоречия друг с другом, а многочисленные акты СССР могут применяться лишь постольку, поскольку они не противоречат российскому законодательству (в широком понимании этого термина). В каждом конкретном случае создания водохранилища организационные и правовые вопросы решаются различными способами. В частности, неурегулированными являются следующие вопросы:

Вместе с тем исходя из анализа имеющихся законодательных и подзаконных актов, а также общедоступных сведений о реализации различных проектов по созданию водохранилищ (необходимо отметить, что все они касаются создания водохранилищ для целей гидроэлектроэнергетики) представляется возможным выработать определенные рекомендации по последовательности действий по созданию водохранилища.

2. Рекомендации по возможным вариантам строительства водохранилища

С учетом имеющейся законодательной базы можно определить следующие алгоритмы по созданию водохранилища.

1 вариант.

1-й шаг - подготовка предпроектной документации. На стадии подготовки предпроектной документации необходимо определить основные параметры водохранилища. На базе гидрологических и водохозяйственных расчетов с учетом планируемого водопользования необходимо определить:

В составе материалов по выбору площадки для строительства должен быть также представлен водохозяйственный расчет режимов работы водохранилища с учетом обеспечения санитарных расходов (попусков) в нижнем бьефе, а также прогноз качества воды в водохранилище с учетом влияния на него различных элементов затапливаемой территории: остаточной растительности, почвогрунтов, торфяников, заболоченных территорий и т.д.

Необходимо отметить, что в соответствии с п. 2.8 Санитарных правил проектирования, строительства и эксплуатации водохранилищ, утвержденных Минздравом СССР 1 июля 1985 г. за N 3907-85, материалы по выбору площадок для строительства водохранилищ, предпроектный документ (ТЭО) подлежат согласованию с органами государственного санитарного надзора (Роспотребнадзор).

2-й шаг - принятие решения о создании водохранилища. В зависимости от предполагаемых характеристик водохранилища и его общественной значимости, в том числе с учетом возможного иного его использования (обеспечение питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения, мелиоративные системы и т.п.), решение о создании водохранилища может быть принято как субъектом Российской Федерации, на территории которого предполагается строительство водохранилища, так и на федеральном уровне. На федеральном уровне соответствующее решение может быть принято путем включения объекта в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд на соответствующий год, финансируемых за счет бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и объекты капитального строительства юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, включаемые в федеральную адресную инвестиционную программу, утверждаемый распоряжением Правительства Российской Федерации.

3-й шаг - приобретение прав на земельный участок, необходимый для строительства водохранилища.

Порядок приобретения прав на земельный участок во многом зависит от выбора точки зрения на понимание водохранилища и гидротехнического сооружения:

1) как единого объекта - в таком случае можно говорить о создании единого объекта капитального строительства (такое допущение как единого объекта представляется возможным с учетом комплекса возводимых при создании водохранилища сооружений (плотины, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ и т.п.));

2) как отдельных (обособленных) объектов - в таком случае можно говорить о создании гидротехнических сооружений (объекты капитального строительства) и собственно водохранилища (в таком случае в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации объектом капитального строительства не является).

Выбор одной из указанных точек зрения имеет значение как на стадии получения земельных участков, так и на стадии согласования проектной документации, о чем будет сказано далее. Вместе с тем в обоих вариантах возможна (и, безусловно, является предпочтительной) схема предоставления земельного участка в заявительном порядке (без проведения торгов).

Предоставление земельных участков. В случае выбора первой точки зрения предоставление земельного участка осуществляется в порядке, установленном ст. 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации, с предварительным согласованием места размещения объекта.

Предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

  1. выбор земельного участка - осуществляется органом местного самоуправления;
  2. принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт выбора, - осуществляется органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченным распоряжаться земельным участком;
  3. проведение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета;
  4. принятие решения о предоставлении земельного участка.

В случае выбора второй точки зрения предоставление земельного участка для строительства гидротехнического сооружения (плотины и т.п.) осуществляется в порядке, установленном ст. 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации, с предварительным согласованием места размещения объекта, а земельного участка ложа водохранилища (земельных участков, подлежащих затоплению) - в порядке, установленном ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации (предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством).

Следует отметить, что независимо от выбранной точки зрения земельные участки предоставляются исключительно в пределах береговой линии водного объекта, на базе которого планируется создание водохранилища. Земельный участок, занятый самим водным объектом, в том числе для строительства плотины, не предоставляется, поскольку в соответствии со ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации на землях, покрытых поверхностными водами, образование земельных участков не осуществляется.

В случае осуществления строительства лесных участков необходимо отметить, что в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 21, ст. 44 Лесного кодекса Российской Федерации допускается использование лесов для целей строительства водохранилищ. Предоставление лесных участков осуществляется исключительно в аренду (или постоянное (бессрочное) пользование - для лиц, указанных в ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации) без проведения аукциона (ч. 3 ст. 74 Лесного кодекса Российской Федерации). При этом принятие соответствующего решения о предоставлении находится в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением лесничеств и лесопарков, расположенных на территории Московской области (ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации, распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2007 г. N 520-р). На территории Московской области распоряжение лесными участками осуществляет Рослесхоз (Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства").

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд в целях создания водохранилища в соответствии с п. 1 ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации допускается для земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, в случаях, связанных со строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Анализ положений п. 1 ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями пп. 3 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации и ч. 2 ст. 60 Водного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что резервирование земель в целях строительства водохранилища допускается также и в случаях, когда земельные участки находятся в частной собственности либо находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены на соответствующих правах третьим лицам.

Необходимо отметить, что в соответствии с п. 3 Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 561, решение о резервировании земель должно быть принято в соответствии со следующими документами:

а) документы территориального планирования. При наличии документации по планировке территории решение о резервировании земель принимается в соответствии с такой документацией;

б) решения об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

в) государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, утвержденные в установленном порядке.

Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 10, 14, 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусматривается отображение ни существующих, ни планируемых границ водных объектов. Соответствующие положения о возможности разработки схемы территориального планирования Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов утратили силу в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации".

Государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр также не содержат никаких сведений относительно водных объектов.

В связи с этим резервирование земель для строительства водохранилища возможно исключительно в случае наличия утвержденных границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. При этом данное утверждение имеет практический смысл только при допущении, что водохранилище и гидротехническое сооружение являются единым объектом капитального строительства. В противном случае имеет место законодательный пробел, поскольку резервирование земель исключительно для ложа водохранилища (земель, подлежащих затоплению) допускается в принципе, но не может быть осуществлено в силу отсутствия и невозможности разработки одного из документов - оснований принятия решения о резервировании.

Изъятие земельных участков. В случае если необходимые для создания водохранилища земельные участки находятся в частной собственности либо находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены на соответствующих правах третьим лицам, то в соответствии с ч. 2 ст. 60 Водного кодекса Российской Федерации допускается изъятие земельных участков в целях строительства гидротехнических сооружений водохранилища, а также земельных участков, расположенных в границах зоны затопления в порядке, установленном ст. 279 - 283 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 55 Земельного кодекса Российской Федерации.

4-й шаг - разработка и согласование проектной документации по строительству водохранилища.

Принимая во внимание требования Градостроительного кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, СНиПов и иных актов, проектная документация строительства водохранилища должна содержать:

  1. в соответствии с требованиями непосредственно Градостроительного кодекса Российской Федерации:
  1. в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений":
  1. в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды":
  1. в соответствии с Санитарными правилами проектирования, строительства и эксплуатации водохранилищ, утвержденными Минздравом СССР от 1 июля 1985 г. N 3907-85:
  1. в соответствии со СНиП 2.06.01-86 "Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования", утвержденными Постановлением Госстроя СССР от 28 мая 1986 г. N 71:
  1. в соответствии со СНиП 2.06.15-85 "Инженерная защита территории от затопления и подтопления", утвержденными Постановлением Госстроя СССР от 19 сентября 1985 г. N 154, СНиП 2.01.15-90 "Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения проектирования", утвержденными Постановлением Госстроя СССР от 29 декабря 1990 г. N 118:
  1. иные технические и строительные требования.

Кроме того, одновременно с проектной документацией должен быть разработан и представлен в Росводресурсы проект правил использования водохранилища (п. 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. N 349 "Об утверждении Положения о разработке, согласовании и утверждении правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ").

Необходимо особо отметить, что в соответствии со ст. 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" проведение государственной экологической экспертизы в отношении проектной документации строительства водохранилища не требуется.

Проектная документация в части мероприятий по подготовке ложа водохранилищ, уровенного режима водохранилищ и режимов нижних бьефов, мероприятий по санитарной охране водных объектов в зоне влияния водохранилищ и прогноза качества воды водохранилищ и нижних бьефов подлежит согласованию с Роспотребнадзором (п. 2.8, 3.1.1 Санитарных правил проектирования, строительства и эксплуатации водохранилищ).

Как указывалось выше, для определения порядка согласования и утверждения проектной документации имеет значение определение водохранилища и гидротехнического сооружения как единого объекта недвижимости либо как водного объекта и отдельно объекта недвижимости - гидротехнического сооружения.

В первом случае проектная документация на строительство водохранилища в соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежит государственной экспертизе. При этом в соответствии с п. 5.1 ст. 6, ч. 4 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 такая экспертиза проводится Минрегионом России или подведомственными ему государственными (бюджетными или автономными) учреждениями. После получения положительного заключения государственной экспертизы проектная документация утверждается заказчиком.

Во втором случае в вышеуказанном порядке должна согласовываться только проектная документация по строительству гидротехнических сооружений (плотина и т.п.). В отношении водохранилища как водного объекта нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации в части проектирования объектов капитального строительства не распространяются. Более того, в таком случае представляется затруднительным определить, какой именно орган должен согласовывать проектную документацию по созданию водохранилища в целом и должно ли осуществляться такое согласование в принципе. Наиболее вероятным в такой ситуации с учетом компетенции органов государственной власти является рассмотрение указанного вопроса Росводресурсами, но следует сразу оговориться, что полномочие по согласованию решения о создании водохранилища или проектной документации по его созданию в явном виде в Положении о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282, не закреплено.

5-й шаг - получение разрешения на водопользование.

В соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации в целях строительства гидротехнических сооружений, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов, требуется получение решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Согласно положениям ч. 2 ст. 21, п. 1 ч. 1 ст. 26 Водного кодекса Российской Федерации предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 23 Водного кодекса Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" в целях предоставления водного объекта в пользование необходимо:

  1. обратиться в территориальный орган Росводресурсов с запросом о предоставлении сведений о водном объекте, содержащихся в государственном водном реестре;
  2. на основании сведений о водном объекте, содержащихся в государственном водном реестре, обратиться в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с заявлением о предоставлении водного объекта в пользование.

В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование указываются:

а) сведения о заявителе;

б) наименование и место расположения водного объекта;

в) обоснование вида, цели и срока водопользования.

К заявлению прилагаются:

6-й шаг - получение разрешения на строительство и строительство водохранилища.

В соответствии с ч. 5, 6 ст. 51, ч. 2 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2009 г. N 441 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства" выдача разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в случае строительства водохранилища (гидротехнического сооружения) осуществляется Минрегионом России.

Необходимо отметить, что процедура строительства водохранилища регулируется многочисленными правовыми актами и техническими правилами, в том числе Постановлением Совмина СССР от 2 февраля 1976 г. N 76 "Об утверждении Положения о порядке проведения мероприятий по подготовке зон затопления водохранилищ в связи со строительством гидроэлектростанций и водохранилищ" и Санитарными правилами проектирования, строительства и эксплуатации водохранилищ.

2 вариант.

1-й шаг - подготовка технико-экономического обоснования проекта строительства в объеме, необходимом для обоснования цели и размера испрашиваемого земельного участка, земельных участков, необходимых для строительства водохранилища.

2-й шаг - приобретение прав на земельный участок, необходимый для строительства водохранилища.

3-й шаг - разработка и согласование проектной документации по строительству водохранилища.

4-й шаг - получение разрешения на водопользование.

5-й шаг - получение разрешения на строительство и строительство водохранилища.

Осуществление шагов 2 - 5 соответствует по содержанию шагам 3 - 6, содержание которых раскрыто применительно к варианту 1 строительства водохранилища.

3. Общие выводы и рекомендации

  1. Необходима глубокая и тщательная проработка инвестиционной привлекательности проекта. Одной из главных проблем является то, что независимо от источника финансирования по окончании работ по созданию водохранилища водохранилище (и соответственно занимаемый им земельный участок) подлежит однозначному отнесению к федеральной собственности в силу положений ч. 1 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации. При этом дальнейшее пользование водным объектом осуществляется в общем порядке, установленном Водным кодексом Российской Федерации, включая необходимость внесения платы за пользование водным объектом в случае осуществления водопользования на основании договора (ст. 20 Водного кодекса Российской Федерации). При этом законодательством (Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 876 "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности", от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности") установление льгот по внесению такой платы не предусматривается.
  2. Наиболее целесообразным является первый вариант строительства водохранилища, приведенный в п. 3 заключения, что обусловлено следующим.

Несмотря на отсутствие в законодательстве указания на обязательность принятия решения о строительстве водохранилища, реализация столь масштабного и амбициозного проекта, как строительство водохранилища, на практике трудноосуществима, если не сказать, что практически невозможна без поддержки государства. Одобрение проекта государством, оформленное в виде соответствующего решения, с большой долей вероятности благоприятно скажется на ходе реализации проекта, в первую очередь с организационной точки зрения (получение различных согласований, разрешений, землеотвода и т.п.).

Кроме того, наиболее оптимальным вариантом строительства водохранилища является включение объекта в какую-либо федеральную целевую программу или федеральную адресную инвестиционную программу. Реализация указанного мероприятия потребует, особенно в условиях мирового финансового кризиса и бюджетного дефицита, серьезных усилий по проработке вопроса с Росводресурсами, профильными департаментами Минэкономразвития России (в первую очередь Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений. - Ю.М. Колочков), Минфина и Аппарата Правительства Российской Федерации. Но при достижении положительного эффекта возможно осуществление строительства на основании частно-государственного партнерства (на основании концессионного соглашения).

Возможность заключения концессионного соглашения для строительства водохранилища предусматривается п. 9 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2006 г. N 747 "Об утверждении Типового концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений". Для строительства гидротехнического сооружения в пользование концессионера предоставляются водный объект, а также земельные и лесные участки, необходимые для деятельности концессионера.

С учетом сказанного возможны следующие варианты финансирования работ по созданию водохранилища, в том числе по подготовке ложа водохранилища:

1-я схема. Мероприятия по подготовке зоны водохранилища полностью финансируются государством как будущим собственником объекта. При этом сроки проведения мероприятий должны увязываться со сроками строительства гидротехнических сооружений в специальном соглашении между инвестором в основные сооружения и организацией, которая определена государством в качестве заказчика по подготовке зоны водохранилища.

2-я схема. Мероприятия по подготовке зоны водохранилища финансируются за счет средств инвестора в основные сооружения. После завершения работ по подготовке зоны затопления и наполнения водохранилища оно становится собственностью Российской Федерации. Возврат инвестированных на подготовку зоны затопления средств может быть обеспечен путем предоставления налоговых льгот или иными способами.

  1. В целях строительства водохранилища целесообразно придерживаться взгляда на водохранилище как на единый объект, состоящий из гидротехнических сооружений и собственно водохранилища как водного объекта. Это позволит оптимизировать организационные затраты, связанные с проектированием водохранилища, землеотводом, заключением концессионного соглашения и т.п.