Мудрый Юрист

Обеспечение эффективности системы государственного управления сибирью в первой половине XIX в.

Шевелева А.А., доцент кафедры гражданского права и процесса Омской академии МВД России, кандидат исторических наук.

Рассматриваются вопросы малоизученной в отечественной науке проблемы эффективности системы государственного управления регионами в дореволюционной России на примере Сибири в первой половине XIX в. Автором дается оценка состояния организации региональных органов власти на территории Западной Сибири.

Одной из самых сложных в истории государственного управления России является проблема эффективности и рационализации системы управления российскими регионами, в соответствии с целями и нуждами большого по территории государства, от успешного решения которой во многом зависит целостность нашей страны. По замечанию исследователей, именно отсутствие надлежащего управления со стороны субъектов власти, забвение интересов управляемых объектов непременно приводит к нарастанию напряженности и конфликтам <1>. Данный тезис подтверждает вся наша многовековая история с существовавшими и существующими региональными проблемами.

<1> Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 59 - 60.

При изучении проблемы эффективности в управлении мы исходим из того, что данная категория характеризует степень успешности функционирования системы управления в достижении поставленных целей <2>. Целью государственного управления, по мнению А.И. Елистратова, является осуществление задач государства в пределах правопорядка <3>. В системе государственного управления дореволюционной России регион играл роль управляемого объекта, состоящего из совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, нуждающихся в эффективной организации. Одним из таких элементов, образующих данную совокупность, являлись региональные органы власти, на эффективность деятельности которых влияла правильность определения их полномочий и наличие действенной системы государственного контроля. Как отмечает современный исследователь Д.Н. Бахрах, урегулированность осуществления публичной власти системой правовых норм о компетенции, реализация и строгое следование этим нормам - важнейшие условия соблюдения законности, а значит, и результативности в целях правового регулирования <4>. Следовательно, эффективность управления достигается при условии наличия упорядоченности управленческих отношений и связей системы, способных выполнять поставленные задачи, в целях поддержания стабильности в обществе.

<2> Функционирование государственного аппарата управления / Под общ. ред. Ю.А. Ткаченко. М., 1998. С. 59.
<3> Елистратов А.И. Учебник русского административного права. Вып. 1. М., 1910. С. 4.
<4> Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // СПС "КонсультантПлюс".

При рассмотрении вопросов повышения эффективности управления регионами особого внимания заслуживает реконструкция региональной политики Российской империи в дореформенный период, который характеризуется попытками увязать общенациональные и локальные интересы при сохранении и упрочении имперских структур. Сибирское направление в этой политике занимало далеко не последнее место. Об этом свидетельствуют административные преобразования начала 20-х годов XIX в., деятельность сибирских комитетов, неоднократные сенатские ревизии и постоянное внимание к "сибирским вопросам" самого императора <5>. Поиск новых административных подходов к управлению Сибирью был обусловлен отрицательными результатами действовавшей системы регионального управления, введенной повсеместно на территории империи Губернской реформой 1775 г. Реализация Учреждения для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. <6> на территории Сибири не обеспечивала, в отличие от центральных губерний, эффективную государственно-управленческую деятельность, что и потребовало от центральной власти пересмотра системы управления данным регионом с учетом его специфических особенностей. И дело не в том, что нормы Учреждения не работали на сибирском пространстве, просто управление регионом всегда основывалось на принципе безграничного доверия императора к назначаемому региональному правителю, который наделялся каждый раз все "более особенными полномочиями", что было обусловлено необходимостью осуществления должного управления и контроля над присоединенной территорией. Однако чаще всего это заканчивалось еще большими "вопиющими беспорядками", связанными со злоупотреблением должностным положением.

<5> Ивонин А.Р. Имперский центр и управление Западно-Сибирским регионом в дореформенный период: возможный подход к изучению // Региональное управление Сибирью в панораме веков: Сб-к науч. ст. / Под ред. А.Р. Ивонина, А.А. Шевелевой. Барнаул, 2008. С. 51.
<6> Учреждение для управления губерний Всероссийской империи от 1775 г. // Российское законодательство X - XX вв. Т. 5. М., 1985.

Административной реформой 20-х годов XIX в. предпринимается попытка рационализировать систему управления в Сибири с помощью построения новой структуры и организации региональных органов власти в целях установления господства законности и правопорядка. Режим законности должен был стать свойством государственного управления посредством усиления роли правовых средств и рычагов в управлении регионами, так как государственный механизм управления окраинными территориями, в том числе сибирским регионом, в течение уже многих лет давал сбои, а политическая воля не передавалась исполнителям на местах. Любое же государство, вне зависимости от формы государственного устройства, не может долго существовать без сильной и дееспособной региональной власти, реализующей повсеместно свои задачи для достижения общегосударственных целей. В исследовании того времени, которое описывает социально-политическое состояние Сибири первой половины XIX в., отмечается, что "власть генерал-губернатора не определялась достаточными правилами, не была ограничена никаким публичным установлением и данная власть из-за недостатка дворянства и особенностей состава населения действовала без надзора и ответственности, поэтому часто перерождалась в самовластие. Вследствие недостатка правил, слабого надзора, системы управления, не свойственной ни расстояниям, ни местному положению, ни роду населения, должны были по необходимости возникнуть и, действительно, возникли те беспорядки и злоупотребления, которые в Сибири до 1819 г. многократно были замечаемы, но так существенно и не исправлены" <7>.

<7> Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841. С. 17 - 18.

Таким образом, административные преобразования были направлены на обеспечение эффективности системы управления в Сибири через создание иной структуры региональных органов власти и уровней исполнения управленческих решений. В основу реформирования были положены следующие задачи - совершенствование надзора и контроля, упорядочение осуществляемых функций по властным органам, которые раньше были смешиваемы в нескольких, систематизирование делопроизводства и создание специальных органов для управления отдельными народами, проживающими на территории Сибири, что в целом позволяет говорить о создании особого механизма государственного управления отдельным регионом.

Оценку эффективности новой системы управления регионом позволяет осуществить сравнительный анализ ревизий в Сибири М.М. Сперанского до ее введения и Н.Н. Анненкова через несколько лет ее существования. Результаты данных ревизий показывают, что за общей негативной оценкой управления Сибирью кроются все-таки серьезные различия. Если М.М. Сперанский полагал, что в Тобольске можно отдать почти всех чиновников под суд, а в Томске "оставалось бы уже всех прямо повесить", то замечания Н.Н. Анненкова касались главным образом недостатков в разграничении полномочий между властными структурами и упущений по части делопроизводства <8>. Рассматривая показатели действий органов власти, а также итоги их деятельности, можно отметить определенную упорядоченность в их функционировании. Прежде всего, формируется система управленческого документооборота, происходит упорядочение процедур исполнения управленческих решений, отрабатываются механизмы совершенствования системы управления снизу, путем предложений самих участников - служащих регионального аппарата. Одним из показателей эффективности государственного управления является и состояние социальной сферы, а как свидетельствуют статистические отчеты и данные архивных документов, то на территории Западно-Сибирского генерал-губернаторства во второй четверти XIX в. отсутствовали сведения о сколько-нибудь заметных масштабах социальной напряженности.

<8> Ивонин А.Р. Указ. соч. С. 62 - 63.

Необходимо также учитывать, что на уровень эффективности региональных органов управления во многом оказывало влияние экономическое и культурное развитие сибирского региона. Негативным моментом прежде всего являлась ссылка, которая существенно влияла на уровень общественного сознания. Кроме того, препятствием к успешному функционированию региональных органов власти был низкий уровень законодательства, регулирующий другие сферы общественной жизни.

Таким образом, если после проведения реформы системы регионального управления Сибирь и не превратилась в образцовое царство законности и порядка, то тем не менее это есть положительный опыт решения общегосударственных задач в отдельном регионе и попытка выработать концепцию управления регионом, основанную на режиме законности. Комплекс принятых нормативных правовых актов, имевших целью совершенствование системы управления Сибирью, не только устанавливал порядок функционирования новых органов власти, но и содержал механизмы исполнения управленческих решений, систему контроля за материальными ресурсами, а также меры ответственности должностных лиц. А сегодня как раз именно эти критерии являются обязательными требованиями к содержанию антикоррупционного законодательства. В целом правовое оформление форм деятельности региональных органов власти позволило существенно модернизировать систему регионального управления в Сибири. К тому же историческое наследие по совершенствованию механизма управления отдельными регионами заложило традиции, используемые сегодня в современной управленческой деятельности. Однако при создании новых форм управленческой деятельности в Сибири в основу положены были преимущественно интересы центра без учета социально-экономических интересов самого региона.

Препятствиями в достижении всех поставленных административной реформой в Сибири целей стали следующие причины:

  1. недостаток в образовании и отсутствие практических навыков работы с документами у местных чиновников, в то время как с увеличением потока нормативных правовых актов постоянно усложнялась работа по их исполнению, следствием же являлась низкая правовая культура служащих, что непосредственно отражалось на чувстве законности;
  2. недостатки в самой системе управления, которые выражались в недостаточном функциональном отделении региональных органов власти от центральных;
  3. наличие расхождений в определении полномочий некоторых губернских чиновников по исполнению законов и отсутствие должностных регламентов, что приводило к наличию параллелизма и дублированию в работе административных структур;
  4. отсутствие системности в осуществлении государственного контроля.