Мудрый Юрист

О понятии функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе

Разоренов К.И., адъюнкт ВНИИ МВД России.

В статье рассматриваются некоторые вопросы, касающиеся определения функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе на основе анализа целей, объекта, субъектов, протяженности, а также средств осуществления данной функции в административно-юрисдикционном процессе.

Понятие "функция" происходит от латинского function ("исполнение") и в различных отраслях знаний оно имеет разнообразное значение. Применительно к теории права в целом и административно-правовой науке в частности рассматриваемое понятие связывается с основными направлениями соответствующей деятельности <1>. Отсюда следует, что функции административно-юрисдикционного процесса должны отвечать на вопрос, каково назначение данного вида юридического процесса.

<1> См., напр.: Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. М.: Юриздат, 1940. С. 40.

В административно-правовой науке проблема функций административно-юрисдикционного процесса не получила должного внимания. Исключение составляет монография И.А. Галагана "Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование" <2>, в которой должным образом исследованы процессуальные вопросы реализации административной ответственности, а функциям производства по делам об административных правонарушениях посвящена третья глава указанной работы. Под функциями любых правовых институтов, в том числе и производства по делам об административных проступках, следует понимать основные направления их социального назначения, выражающиеся в главных направлениях их регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения <3>.

<2> См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование: Монография. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1976.
<3> Галаган И.А. Указ. соч. С. 53 - 54.

Исходной позицией для раскрытия понятия функций административно-юрисдикционного процесса является признание состязательности в качестве обязательного и основного принципа административной юрисдикции. На базе принципа состязательности строится, по существу, вся логика любого вида юридического процесса. Она предполагает не только множество субъектов административно-юрисдикционного процесса, но и существенные различия их правового статуса. Если у должностных лиц правоохранительных органов в рамках данного процесса преобладают действия по обнаружению нарушений, их документированию, доказыванию вины лиц в совершении противоправных деяний, то основная роль такого участника процесса как защитник сводится к отстаиванию прав лица, интересы которого он представляет. Именно подобная двусторонняя направленность процессуальной деятельности, получившая закрепление в КоАП РФ, обусловила появление двух функций административно-юрисдикционного процесса: функции административного преследования и функция защиты.

При определении процессуальных функций, их видов и содержания следует исходить из целей рассматриваемой процессуальной деятельности. В рамках административно-юрисдикционного процесса реализуется административная ответственность, которая, в свою очередь, предполагает установление виновности лица в совершении административного правонарушения и применения к нему определенного вида административного наказания. Исходя из этого, административное преследование следует отнести к функции административно-юрисдикционного процесса.

Уяснение понятия и содержания административного преследования представляет особую важность, поскольку незыблемым должен оставаться постулат о том, что за совершенное правонарушение виновное физическое или юридическое лицо должно понести справедливое административное наказание, в ином случае административная ответственность теряет свой смысл.

Для определения и уяснения понятия функции административного преследования необходим комплекс, совокупность критериев, которые позволяли бы раскрыть сущность рассматриваемого явления. Фундаментальные основы данной функции стоит обосновать, используя в качестве основополагающих признаков цель, объект, субъекты, "протяженность" и средства функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе.

Цель рассматриваемой функции представляется производной от конституционных положений о гарантированной государственной защите прав и свобод человека и гражданина, а также о судебной защите прав и свобод (ст. ст. 2, 17, 45, 46, 47 Конституции РФ) и является достаточно многогранной, включая в себя осуществление защиты и восстановление нарушенных прав потерпевшего, используя действия по обнаружению лица, совершившего административное правонарушение, в необходимых случаях его задержанию, закреплению факта неправомерных действий в протоколе об административном правонарушении, рассмотрению дела, принятию решения по делу и исполнение соответствующего решения.

Сформулировав цель административного преследования, необходимо выделить объект рассматриваемой функции в административно-юрисдикционном процессе. В качестве такового стоит назвать охрану общественных отношений, складывающихся в самых различных сферах жизни общества. Вместе с тем в объект функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе стоит включить защиту и восстановление законных прав и интересов лиц, пострадавших от совершения административного правонарушения.

Механизм осуществления административного преследования невозможен без субъекта, его осуществляющего. Стоит отметить, что круг субъектов административного преследования достаточно обширен, но его рамки четко не определены в действующем законодательстве. В главе 25 КоАП РФ "Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности" законодатель дает лишь их перечень и закрепляет процессуальный статус, не называя осуществляемые ими функции. В административно-юрисдикционном процессе субъектов, осуществляющих функцию административного преследования, приходится вычислять путем анализа всех норм, регулирующих статус участников производства по делам об административных правонарушениях, их система и полномочия определены разделом 3 КоАП РФ. Отсюда следует, что только названные субъекты уполномочены применять административные наказания, но оказываются вне системы участников производства по делам об административных правонарушениях, определенной в главе 25 КоАП РФ. Подобная ситуация приводит к различной трактовке системы субъектов, осуществляющих административное преследование. Так, А.С. Дугенец называет таких субъектов "преследующими лицами" <4>. При этом он выделяет три группы субъектов: уполномоченных на выявление деликта; осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность; осуществляющих исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

<4> См.: Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 19.

Без деятельности субъектов, уполномоченных на выявление деликта, возникновение административно-юрисдикционного процесса вряд ли возможно. Данная группа субъектов, осуществляющих функцию административного преследования, является самой многочисленной. Достаточно упомянуть, что в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ возбуждать дела об административных правонарушениях вправе должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, должностные лица федеральных органов исполнительной власти. Указанные лица также обладают правом применения многочисленных мер обеспечения производства по этим делам, предусмотренных главой 27 КоАП РФ, затрагивающих права и законные интересы участников административного процесса. Но должностные лица, возбуждающие производство по делу, не упоминаются законодателем в числе участников производства по делам об административных правонарушениях. Такой пробел представляется весьма странным и необоснованным. Правом возбуждения производства по делу об административном правонарушении обладает также прокурор (ст. 28.4 КоАП РФ).

Вторую группу составляют субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Их система, виды, полномочия закреплены в разделе IV КоАП РФ. При этом законодатель, исходя из двухуровневого регулирования административной ответственности (федерального и регионального), выделяет две подсистемы субъектов административной юрисдикции. В соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ: 1) судьями (мировыми судьями); 2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3) федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то, исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативно-правовыми актами Президента или Правительства Российской Федерации. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами: 1) мировыми судьями; 2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Федерации; 4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ. Именно эта группа субъектов уполномочена рассматривать дела об административных правонарушениях и применять административные наказания к виновным в их совершении. При этом стоит особо отметить, что без функции административного преследования, которую осуществляют данные субъекты, не может быть реализована сама административная ответственность.

К числу участников административно-юрисдикционного процесса, участвующих в административном преследовании, А.С. Дугенец относит потерпевшего <5>. Отнесение его к таковым не вызывает сомнений, поскольку потерпевший понес физический, имущественный или моральный вред от совершенного административного правонарушения и он заинтересован в привлечении нарушителя к ответственности и восстановлении нарушенных прав.

<5> См.: Дугенец А.С. Указ. соч. С. 24.

Проанализировав субъектный состав функции административного преследования, необходимо рассмотреть вопрос, касающийся определения компетенции субъектов административной юрисдикции, которую можно определить как нормативно закрепленную совокупность полномочий по рассмотрению дел об определенных административных правонарушениях и принятию решений по ним в установленных порядке и формах <6>. Данный вопрос подробным образом рассмотрен А.Ю. Якимовым в книге "Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации". В ней автор выделяет четыре вида элементов административно-юрисдикционной компетенции:

<6> См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Проспект, 1999. С. 35.<7> Там же. С. 36.<8> См., напр.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 36 - 37.

Переходя к характеристике "протяженности" функции административного преследования, необходимо сказать, что, являясь одним из направлений процессуальной деятельности, она характерна для всего административно-юрисдикционного процесса. "Протяженность" данной функции охватывает все стадии данного процесса. Это обусловлено самим содержанием административно-деликтных правоотношений, в рамках которых реализуется административная ответственность. Исследуя особенности данных правоотношений, Л.В. Коваль обратил внимание на их динамичность, когда одни правоотношения вытекают из других <9>.

<9> См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение: Монография. Киев: Высшая школа, 1979. С. 33.

Осуществление функции преследования в административно-юрисдикционном процессе возможно только с применением установленных процессуальных средств. КоАП РФ предусматривает достаточно обширный арсенал средств осуществления функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе: ходатайства, сбор, оценка и представление доказательств, отводы и др.

Функция административного преследования является основной функцией административно-юрисдикционного процесса, обусловленной его целями, задачами и содержанием. Функция административного преследования, как ключевая и основополагающая функция в административно-юрисдикционном процессе, определяет направленность и содержание функции защиты, что подтверждает ее определяющую роль. Функция административного преследования - системообразующий элемент в административно-юрисдикционном процессе.

Изложенное позволяет сделать следующий вывод. Под функцией административного преследования в административно-юрисдикционном процессе понимается одно из направлений процессуальной деятельности лиц, уполномоченных законом на ведение производства по делам об административных правонарушениях, субъектов административной юрисдикции, прокуроров, ориентированной на привлечение виновных в совершении административного правонарушения лиц к административной ответственности, назначения им справедливого наказания, обеспечение его исполнения при неукоснительном соблюдении законных прав участников административно-юрисдикционного процесса.