Мудрый Юрист

Административные комиссии в системе органов административной юрисдикции: правовой статус и проблемы повышения эффективности деятельности

Макарцев А.А., доцент кафедры конституционного и международного права юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, кандидат юридических наук.

Федеральное законодательство ограничивается определением лишь места административных комиссий в системе органов административной юрисдикции. Уточнение их полномочий и организационной структуры происходит на региональном уровне. К сожалению, в настоящее время ни федеральное законодательство, ни законы субъектов РФ четко не определяют природу административных комиссий.

До последнего времени в отечественном праве вопрос о статусе административных комиссий оставался неясным, что порождало немало сложностей в ходе применения регионального законодательства об административных правонарушениях <1>. В недалеком прошлом эти органы включались в систему органов государственного управления. Это было связано с тем, что они действовали на протяжении многих лет при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советах народных депутатов, которые имели статус местных органов государственного управления <2>. После разделения органов публичной власти на органы государственной власти и органы местного самоуправления природа административных комиссий изменилась. Многие ученые стали обращать внимание на их двойственный характер. С одной стороны, по их мнению, большинство административных комиссий, действующих при исполнительных органах местного самоуправления, - это негосударственные органы. С другой стороны - административные комиссии могут образовываться также при органах исполнительной власти субъектов РФ, что позволяет говорить о них как о государственных органах <3>.

<1> Суменков Г.Н., Якунин Е.И. О некоторых проблемах правового регулирования вопросов создания и организации деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 4. С. 11.
<2> Хорьков В.Н. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных комиссиях: нужны коррективы // Административное право и процесс. 2006. N 3. С. 43.
<3> Там же. С. 43 - 44.

В КоАП РФ административные комиссии упоминаются лишь в ст. 22.1, согласно которой они являются одним из коллегиальных органов административной юрисдикции. При этом они не включены в перечень органов, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, и могут разрешать только дела о правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. В связи с этим законодательное регулирование деятельности административных комиссий в полном объеме отнесено к компетенции органов законодательной власти субъектов Федерации. Данное положение не противоречит ст. 72 Конституции РФ, которая закрепляет административное и административно-процессуальное законодательство в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В развитие данного конституционного положения в п. 2 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" вопросы установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта.

Федеральное законодательство ограничивается определением лишь места административных комиссий в системе органов административной юрисдикции. Уточнение их полномочий и организационной структуры происходит на региональном уровне. К сожалению, в настоящее время ни федеральное законодательство, ни законы субъектов РФ четко не определяют природу административных комиссий.

Анализ правовой природы административных комиссий показывает, что в ее основе лежит правоохранительная функция государства, реализуемая путем осуществления государственных полномочий. Следовательно, полномочия, связанные с созданием административных комиссий, являются по своей сути государственными полномочиями, а сами комиссии - это государственные органы субъектов РФ. В связи с этим тезис о двойственной природе административных комиссий и возможности передачи государственных полномочий по формированию и регулированию деятельности административных комиссий на уровень муниципалитетов, высказываемый рядом авторов, не является верным.

Этот вывод находит подтверждение и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <4>. В пп. "е" абзаца четвертого п. 18 данного Постановления отмечается, что субъекты РФ не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности.

<4> Российская газета. 2007. 8 декабря.

Только недавно в региональное административное законодательство стали вноситься изменения, конкретизирующие статус административных комиссий как государственных органов субъектов РФ. Так, в начале 2008 г. из Закона Новосибирской области "Об административных комиссиях в Новосибирской области" <5> было исключено положение, касающееся полномочия глав муниципальных образований по принятию положений об административных комиссиях соответствующего вида. В настоящее время они утверждаются губернатором Новосибирской области. Это уменьшило возможность влияния органов местного самоуправления на деятельность административных комиссий и конкретизировало их статус как государственных органов субъекта Федерации.

<5> Закон Новосибирской области от 28 марта 2008 г. "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об административных комиссиях в Новосибирской области" // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2008. N 64.

В настоящее время порядок и условия участия органов местного самоуправления в выполнении мероприятий по организации деятельности административных комиссий определяются законами и решениями высших должностных лиц субъектов РФ. Статья 9 Закона Ярославской области "Об административных комиссиях в Ярославской области" закрепляет, что администрация Ярославской области может привлекать органы местного самоуправления соответствующих муниципальных районов и городских округов Ярославской области к выполнению мероприятий по организации деятельности административных комиссий на основании заключаемых с ними договоров. При этом необходимо отметить, что органы местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится и работает административная комиссия, продолжают играть важную роль в процессе их формирования и деятельности. Так, в Новосибирской области представление на имя высшего должностного лица субъекта о составе административной комиссии, создаваемой в муниципальном образовании, делает администрация муниципального образования.

Определения административных комиссий, закрепленные в законах субъектов РФ, условно можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся определения, в которых находит отражение коллегиальный характер данных органов и определяется сфера их деятельности. Так, в соответствии со ст. 1 Закона Владимирской области "Об административных комиссиях" административные комиссии являются коллегиальными органами, наделенными полномочиями в сфере административного права. Во вторую группу входят определения, в которых уточняется характер подведомственности дел, рассматриваемых административными комиссиями, и уровень их правового регулирования. Закон Новосибирской области "Об административных комиссиях в Новосибирской области" определяет их как постоянно действующие коллегиальные органы, образуемые для рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством Новосибирской области".

Совокупность административных комиссий, находящихся на территории субъекта РФ, составляет их систему. В большинстве субъектов РФ система административных комиссий ограничивается комиссиями муниципальных образований или районов крупных городов. В ст. 2 Закона Тюменской области "Об административных комиссиях в Тюменской области" закрепляется, что административная комиссия создается в городах, районах и крупных населенных пунктах. В крупных городах административные комиссии создаются в городских районах. Например, в г. Новосибирске функционируют административные комиссии районов города. В Новосибирской и Смоленской областях предусмотрено создание административных комиссий регионального уровня. К компетенции административной комиссии Новосибирской области относится рассмотрение дел об административных правонарушениях, касающихся незаконных действий по отношению к символам области и муниципальных образований, незаконного ношения наград области, невыполнения законных требований главы администрации Новосибирской области.

Двухуровневая система местного самоуправления, предусмотренная ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", позволила создать в некоторых субъектах РФ двухуровневую систему координации и методического руководства деятельностью административных комиссий, непосредственно связанную с их компетенцией. В связи с этим выделяются административные комиссии с общей и смешанной компетенцией <6>.

<6> См.: Лакаев О.А. Виды коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству субъектов Российской Федерации // Административное право и процесс. 2007. N 5. С. 31 - 32.

Административные комиссии городских и сельских поселений Новосибирской области, административные комиссии городских округов Новосибирской области (за исключением административной комиссии г. Новосибирска), административные комиссии районов г. Новосибирска можно отнести к административным комиссиям общей компетенции. В отличие от государственных контрольно-надзорных органов, сочетающих в себе надзорные и юрисдикционные полномочия, указанные административные комиссии являются коллегиальными органами, специально созданными для рассмотрения дел об административных правонарушениях.

К административным комиссиям смешанной компетенции в Новосибирской области относятся комиссии муниципальных районов Новосибирской области и административная комиссия г. Новосибирска. Помимо осуществления основного полномочия (рассмотрение дел об административных правонарушениях) комиссии, входящие в эту группу, осуществляют координацию и методическое руководство деятельностью административных комиссий общей компетенции.

Особое место в группе административных комиссий смешанной компетенции занимает административная комиссия Новосибирской области, которая осуществляет методическое руководство и координацию деятельности не только части административных комиссий общей компетенции (административных комиссий городских округов), но и административных комиссий смешанной компетенции (административные комиссии муниципальных районов и г. Новосибирска). Именно административная комиссия Новосибирской области проводит аналитические исследования по работе административных комиссий области, пытается проводить обобщение их практики.

Законодательство субъектов РФ предусматривает несколько органов, обладающих контрольными полномочиями по отношению к административным комиссиям. В ряде субъектов РФ контрольные функции в отношении административных комиссий принадлежат высшим должным лицам субъектов РФ, к компетенции которых относится формирование административных комиссий. Так, в соответствии со ст. 10 Закона Ярославской области "Об административных комиссиях в Ярославской области" контроль за деятельностью административных комиссий осуществляет исполнительный орган государственной власти Ярославской области, уполномоченный губернатором. Законодательство других субъектов расширяет перечень органов публичной власти, которые осуществляют контроль за деятельностью административных комиссий. Статья 4 Закона Амурской области "Об административных комиссиях в Амурской области" закрепляет, что контроль за деятельностью административных комиссий осуществляется главой муниципального образования (главой местной администрации), областным Советом народных депутатов и администрацией области в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством РФ и области.

В соответствии с законодательством субъектов РФ исполнительные органы государственной власти субъектов РФ занимают центральное место в осуществлении контроля за деятельностью комиссий. Это определяется несколькими причинами. Во-первых, административные комиссии формируются высшим должностным лицом субъекта и должны ему подчиняться. Во-вторых, система административных комиссий субъекта не обладает такой чертой как соподчиненность ее элементов. Исключение, как уже говорилось выше, составляют административные комиссии муниципальных районов и крупных городов, которые контролируют нижестоящие комиссии. В большинстве случаев нижестоящие комиссии не подчиняются вышестоящим, но все комиссии подконтрольны исполнительной власти субъекта Федерации.

Необходимо отметить, что реальных контрольных полномочий у высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъектов РФ по отношению к административным комиссиям законодательством не предусмотрено. Органы исполнительной власти субъектов РФ занимаются лишь организационным обеспечением деятельности административных комиссий. В соответствии с п. 3.1 Положения "Об административно-правовом департаменте Ямало-Ненецкого автономного округа" <7> административно-правовой департамент осуществляет материально-техническое и информационное обеспечение, организацию деятельности административных комиссий в автономном округе. Широкий круг полномочий в отношении административных комиссий закреплен за департаментом организации деятельности административных комиссий Министерства государственно-правового развития Омской области, который осуществляет организационное, правовое и техническое обеспечение деятельности комиссий, занимается анализом, обобщением и систематизирует материалы, в том числе об их деятельности <8>.

<7> Постановление от 18 сентября 2008 г. "Об административно-правовом департаменте Ямало-Ненецкого автономного округа" // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Приказ Министерства государственно-правового развития Омской области от 25 декабря 2007 г "Об утверждении Положения о департаменте организации деятельности административных комиссий Министерства государственно-правового развития Омской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Довольно ограниченные полномочия по отношению к административным комиссиям у государственно-правового департамента администрации Новосибирской области. В соответствии с Положением о государственно-правовом департаменте <9> он осуществляет организационное, документационное и правовое обеспечение работы лишь административной комиссии Новосибирской области. Несмотря на то что именно глава администрации формирует административные комиссии, контрольных полномочий по отношению к иным административным комиссиям Новосибирской области у департамента нет.

<9> Положение о государственно-правовом департаменте, утвержденное Постановлением губернатора Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Обобщение и анализ практики по разрешению административных дел, регулярно осуществляемые административной комиссией Новосибирской области, говорят о недостаточно эффективной реализации административными комиссиями, находящимися на территории субъекта, своих полномочий. Этот вывод подтверждается очень высоким процентом прекращенных дел об административных правонарушениях.

В г. Новосибирске в первом полугодии 2008 г., по сравнению с аналогичным периодом 2007 г., увеличилось количество жалоб, поданных на решения административных комиссий: в 2007 г. - 26 жалоб, в 2008 г. - 51. Судебные органы удовлетворили 17 жалоб. Подобная статистика свидетельствует о том, что должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, на недостаточно высоком уровне проводят исследование совершенных правонарушений.

По нашему мнению, главную роль в увеличении эффективности работы административных комиссий играет профессионализм ее членов, который во многом зависит от их образовательного уровня. Недостатки в этой части организационных основ формирования административных комиссий отмечались еще в период создания действующего КоАП, что повлекло, по мнению ряда авторов, невключение их в систему органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом. Так, А.Ю. Якимов в качестве причины отсутствия административных комиссий в системе федеральных субъектов административной юрисдикции называет общую тенденцию повышения качества и профессионализма деятельности лиц и органов, входящих в эту подсистему. А это не в состоянии обеспечить административные комиссии по причине несовершенства порядка их создания и организации деятельности. Вследствие этого делался вывод, что "в качестве элементов федеральной системы субъектов административной юрисдикции административные комиссии не имеют перспективы" <10>.

<10> Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 97.

Статистические данные показывают повышение роли административных комиссий в разрешении дел об административных правонарушениях. Развитию этой тенденции будет способствовать и окончательное отнесение их к государственным органам субъектов РФ. В связи с этим необходимо на федеральном уровне закрепить исчерпывающий перечень возможностей органов местного самоуправления участвовать в процессе формирования административных комиссий.

Высокие штрафы, налагаемые за совершение административных правонарушений, предусмотренных региональным законодательством, делает необходимым повышение профессионального уровня членов административных комиссий. В качестве требования к членам административных комиссий было бы логичным закрепление необходимости иметь высшее образование. Но это предложение невозможно реализовать на практике в силу объективных причин: в сельской местности, где создается большинство административных комиссий, большая часть населения имеет среднее или среднее профессиональное образование. Выходом может быть периодическое проведение по инициативе законодательных или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ для членов административных комиссий курсов повышения квалификации.

С целью повышения эффективности работы административных комиссий необходимо обязать органы исполнительной власти субъектов РФ проводить обобщение практики по разрешению административных споров. Аналогичная работа также должна проводиться на уровне федеральных округов.