Мудрый Юрист

Административные комиссии: быть или не быть?

Хорьков В.Н., доцент кафедры теории и истории государства и права Российского государственного университета им. И. Канта, кандидат юридических наук.

В статье выявлены пробелы в законодательном регулировании деятельности административных комиссий, обоснована необходимость сохранения административных комиссий как полноценных субъектов административной юрисдикции.

В действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях административные комиссии как органы административной юрисдикции названы лишь один раз - в ст. 22.1. Причем законодательное регулирование деятельности административных комиссий в полном объеме российский законодатель отнес к ведению субъектов Российской Федерации.

За годы, прошедшие после вступления в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях, опубликован ряд статей, посвященных различным аспектам деятельности административных комиссий <1>.

<1> См., напр.: Ивакин В.И. Административная ответственность и административные комиссии субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы правовой системы общества. Уфа: Изд-во Башк. ун-та, 2003. Вып. 2. С. 57 - 61; Масленников М.Я. Административные комиссии: организация и полномочия, или Эхо "парада суверенитетов" // Закон. 2006. N 4. С. 114 - 119; Хорьков В.Н. Актуальные проблемы законодательного регулирования деятельности административных комиссий // Правоведение. 2003. N 1. С. 76 - 83; Он же. Законодательство субъектов РФ об административных комиссиях: нужны коррективы // Административное право и административный процесс. 2006. N 3. С. 43 - 46; Захарова О.С. Правовая природа административных комиссий и их место в системе органов административной юрисдикции // Юридические записки: Гражданское общество и государство в России: обеспечение демократии и правомерности. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2006. Вып. 20. С. 47 - 62.

Действующий КоАП РФ так же, как и прошлый КоАП РСФСР, предусматривает официальное наименование коллегиальных органов административной юрисдикции - административные комиссии. Это означает, что законодатели субъектов в своих законах обязаны использовать только терминологию "административные комиссии". С таким подходом не согласен О.А Лакаев, утверждая, что, поскольку в КоАП РФ говорится не только об административных комиссиях, но и об иных коллегиальных органах административной юрисдикции, создаваемых в соответствии с законодательством субъектов РФ, региональный законодатель вправе вносить изменения в название "административные комиссии" <2>. Точка зрения О.А. Лакаева нам представляется ошибочной исходя из следующих соображений. Часть 2 ст. 22.1 КоАП РФ предусматривает три вида коллегиальных органов административной юрисдикции: 1) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; 2) административные комиссии, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ; 3) иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ. Два вида коллегиальных органов административной юрисдикции четко конкретизированы законодателем в КоАП РФ. Поэтому законодателями субъектов РФ, как свидетельствует законотворческая практика, принимаются региональные законы о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также законы, регулирующие деятельность административных комиссий.

<2> Лакаев О.А. Виды коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству субъектов РФ // Административное право и процесс. 2007. N 5. С. 33.

Важной новеллой действующего КоАП РФ следует считать включение нового вида коллегиальных органов административной юрисдикции, а именно иных коллегиальных органов, создаваемых в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. При этом законодатель не дает указаний органам законодательной власти субъектов на образование конкретных коллегиальных органов, оставляя право выбора формы коллегиальных органов за субъектами Федерации. Однако мы считаем, что одно ограничение на создание иных коллегиальных органов все-таки есть. В названии иных коллегиальных органов административной юрисдикции не должно присутствовать наименование "административные комиссии" или "комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав".

Неубедительно выглядит ссылка О.А. Лакаева на московскую нормотворческую практику. С точки зрения О.А. Лакаева, к иным коллегиальным органам административной юрисдикции следовало бы отнести: 1) административную комиссию по рассмотрению правонарушений в сфере учета и использования объектов нежилого фонда г. Москвы; 2) административную комиссию при Департаменте земельных ресурсов г. Москвы по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области землепользования и застройки в г. Москве. Необходимо отметить, что существование подобного рода комиссий, безусловно, противоречило Кодексу РФ об административных правонарушениях. Справедливости ради следует сказать, что московский законодатель исправил допущенную оплошность, приняв 21 ноября 2007 г. Закон г. Москвы "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" <3>. В ст. 16.3 Кодекса уже с учетом требований КоАП РФ установлены следующие виды административных комиссий:

<3> Статья 16.3 Закона г. Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2007. N 69.

Явно недостаточное законодательное регулирование деятельности административных комиссий в КоАП РФ породило серьезную проблему - постепенное вытеснение административных комиссий, их упразднение в некоторых субъектах Федерации как полноценных субъектов административной юрисдикции.

Так, Закон Новгородской области от 11 августа 2008 г. N 362-ОЗ (с изм. и доп.) "Об административных правонарушениях" в перечне субъектов административной юрисдикции не предусматривает административные комиссии <4>.

<4> Закон Новгородской области от 11 августа 2008 г. N 362-ОЗ (с изм. и доп.) "Об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".

Или другой пример. В декабре 2006 г. законодатель Воронежской области внес изменения в Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 года N 74-ОЗ (с изм. и доп.) "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области", исключив административные комиссии из перечня органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях <5>. Законодатель Свердловской области также отказался от административных комиссий, приняв Закон Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 52-ОЗ (с изм. и доп.) "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" <6>.

<5> Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 г. N 74-ОЗ (с изм. и доп.) "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области" // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Закон Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 52-ОЗ (с изм. и доп.) "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Следует особо остановиться на упразднении административных комиссий в Калининградской области. Действующий Закон Калининградской области от 12 мая 2008 г. N 244 "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" в перечень субъектов административной юрисдикции не включил административные комиссии <7>. Вместо административных комиссий был создан новый орган исполнительной власти - административно-техническая инспекция (служба) Калининградской области. Согласно Положению об административно-технической инспекции (службе) Калининградской области, утвержденному Постановлением областного правительства от 2 июня 2008 г. N 348, ее главной задачей является выявление и предупреждение административных правонарушений, рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере внешнего благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, градостроительной деятельности, санитарного содержания территорий <8>.

<7> Закон Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" от 12 мая 2008 г. N 244 // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Положение об административно-технической инспекции (службе) Калининградской области, утвержденное Постановлением Правительства Калининградской области от 2 июня 2008 г. N 348 // СПС "КонсультантПлюс".

Следовательно, вместо административных комиссий - коллегиальных органов административной юрисдикции, действовавших в муниципальных образованиях, был создан один единоначальный орган административной юрисдикции - административно-техническая инспекция (служба) Калининградской области.

На наш взгляд, административные комиссии в муниципальных образованиях Калининградской области были ликвидированы за достаточно эффективные результаты в работе. Так, в 2007 г. административной комиссией при администрации городского округа "город Калининград" было наложено административных штрафов на сумму 4402900 руб. Постановлениями районных административных комиссий города Калининграда в 2007 г. было наложено административных штрафов на приличную сумму 9480800 руб.

Судить же об эффективности деятельности созданного вместо административных комиссий нового органа - административно-технической инспекции (службы) Калининградской области достаточно сложно исходя из следующих соображений. Результаты работы административно-технической инспекции (службы) пока не впечатляют. В 2008 г. АТИ (службой) было наложено административных штрафов на сумму 6420000 руб. В то же время прекращено 1075 дел об административных правонарушениях в связи с истечением установленного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ двухмесячного срока давности привлечения правонарушителей к административной ответственности. Достаточно большое количество административных дел, прекращенных административно-технической инспекцией (службой) Калининградской области, вряд ли свидетельствует об ее успешной работе. В связи с упразднением административных комиссий в некоторых субъектах Федерации в литературе обсуждается вопрос о том, обязательно или нет образование административных комиссий в субъектах <9>. Согласно ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Анализ данной нормы позволяет, по нашему мнению, сделать категоричный вывод о том, что в соответствии с КоАП РФ создание административных комиссий во всех субъектах Федерации является обязательным. Если бы редакция ч. 2 ст. 22.1 выглядела бы иначе, а именно дела об административных правонарушениях могут рассматриваться административными комиссиями, то тогда создание административных комиссий в субъектах было бы необязательным.

<9> Масленников М.Я. Обстоятельная концепция необходима каждому региональному закону об административной ответственности // Административное право и процесс. 2007. N 6. С. 5.

Необходимо отметить, что и позиция Верховного Суда РФ направлена на признание обязательности создания административных комиссий. Так, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 июня 2008 г. N 64-Г08-6 прямо указано, что создание административных комиссий не может быть поставлено в зависимость от усмотрения субъекта Российской Федерации, поскольку это противоречит положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полагаем, что административные комиссии должны быть восстановлены в тех субъектах Федерации, где при отсутствии правовых оснований они были упразднены. Небольшие подвижки в этом отношении уже есть. К примеру, действующим Кодексом Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19 декабря 2006 г. N 80-ЗРТ были восстановлены административные комиссии <10>, от которых республиканский законодатель поначалу отказался в утратившем силу Кодексе Республики Татарстан об административных правонарушениях от 26 декабря 2002 г.

<10> Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19 декабря 2006 г. N 80-ЗРТ // СПС "КонсультантПлюс".

Тем не менее на сегодняшний день проблема необоснованного упразднения административных комиссий весьма актуальна и требует своего решения.

В заключение отметим, что стихийному процессу ликвидации административных комиссий в некоторых субъектах Федерации могло бы воспрепятствовать принятие базового Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности административных комиссий". В предлагаемом Федеральном законе следует более четко прописать обязательность создания административных комиссий, определить их природу, установить виды административных комиссий.