Мудрый Юрист

Понятие законности административно-правового регулирования и подходы к обоснованию ее форм и содержания

Жариков Ю.С., заведующий кафедрой уголовного права и процесса Современной гуманитарной академии.

В общей и отраслевой теории права нет другого столь необходимого и столь всеобъемлющего, простого и понятного (но в то же время достаточно дискуссионного) понятия, чем законность. Простота интересующей дефиниции связана с обыденностью для юриспруденции самого слова "законность".

Сложность восприятия законности объясняется многогранностью ее форм и содержания, а равно всепроникающим влиянием, оказываемым ею на законодательство и практику его реализации. Традиционно считается, что законность проявляется именно в деятельности субъектов реальных правоотношений. Например, ст. 1.6 КоАП так и именуется "Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением".

Автор, безоговорочно поддерживая точку зрения о том, что содержание законности должно включать требование обеспечения и охраны правопорядка, все же полагает, что спектр ее влияния на развитие права более обширен. К примеру, заслуживает внимания воздействие законности на нормотворческий процесс, т.е. на становление и развитие права в его объективном выражении. Следствием обозначенной гипотезы является необходимость осознания роли законности в правовом регулировании. В этом отношении законность следует анализировать не только с позиций процессуального или процедурного законодательства, с которым традиционно связано исследование законности; нельзя обойти стороной и рассмотрение вопросов реализации законности в материальном праве. Предположим изначально, что в нем она выполняет функцию обеспечения соответствия его основных концептуальных положений реальному их выражению в законодательстве и правоприменительных актах.

Для подтверждения или опровержения высказанного взгляда на сферу воздействия законности первоначально, не претендуя на абсолютную широту исследования, проведем некоторый ретроспективный анализ самого понятия законности. Так, классическое понятие законности связывается в основном с реализацией нормативных предписаний. Такой обобщенный взгляд сформулирован в Большой советской энциклопедии и юридических словарях, где законность определяется как "неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государственной власти, должностными лицами, гражданами и общественными организациями" <1>.

<1> Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия, 1978; Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 101; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999. С. 214.

Подобная точка зрения присутствует и в трудах по общей теории права. Например, В.С. Афанасьев и Н.Л. Гранат подчеркивают, что законность - это не только принцип, но и метод, и режим реализации норм, содержащихся в законах и подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений <2>.

<2> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.А. Катаева, В.В. Лазарева. Уфа, 1994. С. 389.

Обозначенная точка зрения, претендуя на универсальность, грешит одним недостатком - в ней требование законности выражено хотя и в разных аспектах (формах), но в одном ракурсе - с позиции правоприменителя. Поэтому авторы и наделяют законность односторонним содержанием в виде требования к субъекту правоотношения. Какова же роль законности в сфере правового регулирования общественных отношений, в содержание которого помимо указанной деятельности входит и "создание государством правовых норм и обеспечение их реализации" <3>, представленный теоретико-правовой вариант понимания законности ответа не дает. Хотя в справедливости вышеотмеченных представлений автор не сомневается. Они проверены временем, и их можно считать аксиоматическими. Автор же ратует за расширение исходного представления о законности и перенос акцента в исследовании в сферу правовой регламентации. Для этого необходима иная теоретическая концепция <4> - концепция законности правового регулирования. Причем развивать ее необходимо не столько в общетеоретическом аспекте, в этом направлении как раз присутствуют глубокие научные исследования законности, а в рамках отраслевой науки. При этом следует исходить из незыблемости постулатов:

<3> Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.И. Денисова. М., 1980. С. 217.
<4> Концепция (от лат. - conceptio) - ведущий замысел, определенный способ понимания, трактовки какого-либо явления.

В этой связи законность, представляя собой неотъемлемое свойство правового регулирования, сама должна быть основана на таких основополагающих идеях, как: единство законности; верховенство закона; равенство всех перед законом; неотвратимость юридической ответственности.

В рамках обозначенной темы наибольший интерес представляет соотношение законности и неотвратимости юридической ответственности. Действительно, в правовой науке довольно распространенным является суждение о том, что последнее требование необходимо возвести в ранг принципа охранительного законодательства. Подобная рекомендация государствам - участникам СНГ содержится, к примеру, в Модельном уголовном кодексе. В его ст. 7 определено: "(1) Лицо, совершившее преступление, подлежит наказанию или иным мерам воздействия, предусмотренным Уголовным кодексом. (2) Освобождение от уголовной ответственности и наказания возможно только при наличии оснований и условий, предусмотренных законом". Принцип неотвратимости ответственности включен и в уголовное законодательство ряда стран СНГ. Так, например, в ч. 4 ст. 3 УК Республики Беларусь обозначено: "Каждое лицо, признанное виновным в совершении преступления, подлежит наказанию или иным мерам уголовной ответственности. Освобождение от уголовной ответственности или наказания допускается лишь в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом".

К сожалению, в отечественном законодательстве рекомендации Модельного УК СНГ в этом отношении не нашли своего отражения. Нам же представляется подобная связка законности и неотвратимости юридической ответственности весьма существенной. Однако в данном соотношении акцент должен быть сделан не на саму ответственность, как это присутствует в УК РБ, а именно на прилагательном "юридическая". Объясняется это тем, что законной может быть только такая ответственность, которая не просто основана на законе, а непосредственно им определена. В вопросах установления юридической ответственности не должно быть места судейскому усмотрению в плане выбора ее конкретного вида из предлагаемой альтернативы, как это было предусмотрено в ранее действовавших Уголовных кодексах РСФСР. Так, например, ч. 1 ст. 74 УК РСФСР 1926 г. за "хулиганство, т.е. озорные, сопряженные с явным неуважением к обществу, действия, совершенные в первый раз" была предусмотрена альтернативная юридическая ответственность - либо уголовная, либо административная: "лишение свободы на срок до трех месяцев, если до возбуждения уголовного преследования на совершившего указанные действия не было наложено административного взыскания".

Содержал подобное смешение ответственности, причем не только юридической, и УК РСФСР 1960 г. В частности, в его ст. 51 предусматривалось освобождение от уголовной ответственности с передачей дела в товарищеский суд. Статья 52 этого же закона предусматривала замену уголовной ответственности передачей виновного на поруки для перевоспитания и исправления общественной организации или коллективу трудящихся. Как мы видим, в последнем случае вообще не предполагается применение какой-либо ответственности. Она заменяется мерами воспитательного характера, причем неконкретизированного содержания. Изучение правовой практики тех лет, и в особенности начала 90-х годов, свидетельствует - тенденция замены юридической ответственности неправовыми видами ответственности, в частности порукой, носила в основной своей массе формальный характер. Во-первых, отсутствовал какой-либо механизм реализации подобного решения, а во-вторых, из-за отсутствия каких-либо социально-правовых последствий для правонарушителя данный институт использовался правоохранительными органами для прекращения производств при отсутствии надежной доказательственной базы, подтверждающей факт противоправного деяния и причастность лица (правонарушителя) к его совершению. Следствие всех этих нарушений - попрание основ законности правового регулирования.

Но что самое интересное, несмотря на очевидность изложенных фактов, в несколько более ограниченном масштабе подобный механизм сохранен и в действующем законодательстве. Например, в УК он представлен нормой об освобождении от уголовной ответственности несовершеннолетних с применением принудительных мер воспитательного воздействия. Анализ положений ст. 91 УК, где законодатель приводит содержание этих самых воспитательных мер, свидетельствует, что они не то что воспитательными, а даже принудительными не являются, так как в уголовном законе вообще не определен конкретный исполнитель воли законодателя. Да, есть контрольный орган - инспекции по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, в ч. 4 ст. 90 УК он назван "специализированным государственным органом", но вот исполнителей, кроме родителей и лиц, их заменяющих, законодатель не назвал. Вывод вытекает однозначный и не требующий комментариев. Для понимания того, что указанный институт является нормативным источником нарушения законности, даже не требуется анализ изучения юридической практики, связанной, например, с подростковым рецидивом. Статистика правоприменительной практики - вещь субъективная и потому лукавая, а вот потенциальные возможности, а следовательно, и правореализационный эффект той или иной нормы права можно просчитать с объективной точностью.

Полагаем, что в свете обеспечения законности в сфере правового регулирования подобные эксперименты необходимо прекратить. Нормативный акт должен содержать только основания освобождения от наказания, но никак не от юридической ответственности. При этом каждое основание такого освобождения должно предусматривать конкретных исполнителей и соответствующую процедуру правового воздействия на правонарушителя.

Эти и подобные примеры наглядно демонстрируют соотношение законности и неотвратимости юридической ответственности. Так, с позиции правоприменителя в этом соотношении изъяна нет, поскольку решение о замене уголовной ответственности административной или дисциплинарной, а равно применением принудительных мер воспитательного воздействия в данном случае будет основано на законе. Однако с точки зрения законности правового регулирования это решение нельзя признать законным, поскольку происходит смешение видов юридической ответственности и лицо, совершив преступление, реально наказывается за него как за административное правонарушение.

В качестве примера нормативной реализации принципиального подхода о неотвратимости юридической ответственности можно привести административное законодательство. В нем предусмотрено лишь одно основание освобождения от административной ответственности - малозначительность административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП). В остальных случаях лицо подлежит административной ответственности, если не будут установлены основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении (ст. 28.9 КоАП).

Дабы избежать подобных перекосов в современных условиях активной дискуссии о расширении перечня видов наказаний, альтернативных традиционным, представляется особенно актуальным включить принцип неотвратимости юридической ответственности и в уголовное законодательство. При этом в норме необходимо четко установить невозможность замены уголовной ответственности иными видами юридической ответственности, а равно применением иных мер воздействия. В качестве исключения следует назвать возможность освобождения от юридической ответственности в связи с применением принудительных мер медицинского характера. Последние связаны с естественной невозможностью привлечь лицо, совершившее общественно опасное деяние или преступление, к ответственности в связи с медицинскими противопоказаниями.

Сказанное позволяет сделать обобщающий вывод, что законность - важнейшая правовая категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главным критерием оценки эффективности правового регулирования.

В этой связи законность рассматривают не только в качестве правового режима, но и важнейшего условия правового регулирования. Такой взгляд на законность разделяет и Н.В. Витрук. По мнению автора, законность представляет собой идею, требование и режим реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве и в подзаконном нормотворчестве <5>.

<5> Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 523.

Попытки развить идею законности как условия правового регулирования на монографическом уровне предпринимались в ряде научных исследований, но все они ограничивались рамками общей теории права.

Так, О.В. Олейник выдвинул предположение, что "законность представляет собой триединство составляющих идеи, требования и режима реального выражения права в законах любого государства" <6>.

<6> Олейник О.В. Принцип законности и гарантии его реализации в уголовном праве Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2003. С. 39.

Другой исследователь законности Л.В. Быкодорова, помимо ее понимания как принципа, режима и метода, выделяет еще одно качество этого понятия - линию законности. Под ней автор понимает "неукоснительное соблюдение принципа законности в сфере деятельности правоохранительных органов по охране правопорядка от преступлений на основе обеспечения действенности уголовно-правовых запретов и правильного применения уголовного и смежного с ним законодательства, не допускающего уклонов как в сторону необоснованного усиления или установления, так и в сторону необоснованного смягчения или устранения уголовной ответственности и наказания" <7>.

<7> Быкодорова Л.В. Линия законности в уголовной политике и направления дальнейшего совершенствования уголовного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 1999. С. 26.

Представляется, что Л.В. Быкодорова термином "линия законности" попыталась подменить давно признанный общей теорией права термин "режим законности", но в узком его аспекте - деятельности правоприменителя. По нашему мнению, исключение из режима законности такого необходимого субъекта, как законодатель, не только не ведет к правильному пониманию этого явления, но и может создать негативные прецеденты нарушения законности при принятии правовых нормативных актов.

Д.В. Теткин, рассматривая законность как реальное выражение права, пришел к убеждению, что под ней следует понимать качественную сторону "правовой деятельности субъектов права и их поведения, а также правовое качество нормативных и правореализационных актов, процесса их реализации" <8>.

<8> Теткин Д.В. Законность как реальное выражение права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 7.

Впрочем, подобные точки зрения нельзя назвать новыми подходами к уяснению законности правового регулирования общественных отношений. Расходясь в понимании содержания законности, теоретики единодушно подчеркивают ее принципиальную значимость как условия правового регулирования. В то же время за кадром остается именно сущность этой значимости, содержание обозначенного условия.

Конечно, учитывая сложность восприятия понятий правозаконности и правового регулирования, невозможно и представить, что решение поставленной задачи будет простым. Но искать его стоит не в разработке новых форм проявления законности, они уже давно и обоснованно определены правовой наукой, а в уяснении ее нового, прикладного содержания. Другими словами, рассмотрение законности как метода, режима и принципа материального права потребует в перспективе раскрыть их содержание с позиции обеспечения процесса разработки законов и создания нормативных условий их реализации.

На этом основании можно заключить, что законность - это единое понятие, но имеющее ряд сфер своего проявления. Применительно к законности упорядочения общественных отношений охранительными отраслями права ее необходимо воспринимать как наиболее точное соответствие методов правового регулирования, а также форм реализации запрещающих норм законодательства специально установленным обязывающим и управомочивающим нормативным предписанием.

Таким образом, в материальном праве законность представляет собой не столько неуклонное соблюдение и исполнение законодателем, а также всеми должностными лицами, участниками правовых отношений, нормативных предписаний, сколько систему социально обусловленных норм, создающих условия целесообразного и эффективного правового регулирования, включая и применение охранительных норм закона к реальным юридическим фактам.

Такое понимание законности позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, законность правового регулирования в понимании режима означает создание правового порядка, необходимого и достаточного для обеспечения реализации в точном соответствии с нормативными предписаниями регулятивной, охранительной и репрессивной функций уголовного права.

Во-вторых, применительно к методам и принципам правового регулирования речь следует вести не о законности как таковой, а лишь о нормативных средствах ее обеспечения, которые одновременно можно рассматривать и в качестве гарантий законности.

В-третьих, обеспечение законности в сфере охранительных отраслей права должно быть неразрывно связано с созданием качественных по содержанию норм (прежде всего четких, в плане изложения веления - правила поведения или запрета, т.е. однозначно понимаемого не только правоприменителем, но и гражданами, от которых законодатель ожидает добровольного соблюдения нормативного предписания), позволяющих достичь, в свою очередь, аналогичного результата применения законодательства в целом.

В-четвертых, обозначив в указанном определении все формы реализации нормативных предписаний, т.е. его исполнение, соблюдение и использование, автор исходит из понимания того, что они могут быть реализованы только посредством правовых отношений, протекающих в единственной форме применения норм охранительных отраслей права.