Мудрый Юрист

Юридическая ответственность по административному праву

Бахрах Д.Н., заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.

Юридическая ответственность - важная часть правовой системы. Ей посвящены многие научные работы правоведов. К сожалению, официального понятия юридической ответственности нет. Нет и общепризнанного ее понятия: в научных работах предложены десятки ее определений.

I. Ряд ученых предлагают понимать юридическую ответственность как способность и обязанность переносить неблагоприятные юридические последствия правонарушения. Так, профессор Г.А. Кузьмичева полагает, что "можно дать следующее определение: под административной ответственностью как видом юридической ответственности следует понимать способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия личного или имущественного характера, предусмотренные административно-правовой нормой и выраженные в виде административного наказания. Административная ответственность проявляется в применении уполномоченными органами государства (должностными лицами) мер административного наказания, установленных КоАП РФ, к лицам, совершившим административное правонарушение" <1>.

<1> Административное право России: Учебник / Под ред. проф. Л.Л. Попова. М., 2009. С. 306.

Представляется, что такое определение спорно. Во-первых, любой вид юридической ответственности - это активная деятельность публичной администрации <2>.

<2> Исключением является дисциплинарная ответственность, которая реализуется и публичной, и частной администрацией.

Во-вторых, число физических и юридических лиц, способных претерпевать неблагоприятные последствия неправомерного поведения, намного больше числа субъектов права, несущих ответственность, потому, что многие правонарушения не обнаружены, или их субъекты не установлены, или прошли сроки давности привлечения к ответственности и т.д.

Профессор И.А. Алексеев предложил такое определение: "Юридической ответственностью называется применение мер государственного принуждения к правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или) наказания лица, совершившего правонарушение" <3>. Это определение представляется неудачным. Меры правового принуждения применяются и к невменяемым лицам, и к свидетелям, которые не являются по повесткам в суд, и к лицам, помещаемым в приемники-распределители, а также во многих других случаях применения принудительных мер, которые не являются мерами юридической ответственности. Кроме того, в определении ничего не сказано о том, что существуют процессуальные нормы, четко регулирующие порядок привлечения к ответственности.

<3> Алексеев И.А. К вопросу о понятии ответственности в системе права // Государство и право. 2009. N 2. С. 83.

И.А. Галаган отметил, что под ответственностью "следует понимать конкретные меры государственного принуждения, применяемые уполномоченными на то органами государства и должностными лицами, содержащие государственное осуждение противоправных действий и выражающиеся в отрицательных для правонарушителя последствиях". В этом определении также не названа такая особенность ответственности, как четкий порядок привлечения к ней.

Юридическая ответственность имеет ряд существенных признаков:

Можно предложить такое определение: "Юридическая ответственность - это официальное признание деяний правонарушениями и применение к виновным установленных законом санкций уполномоченными субъектами власти в закрепленном правом порядке".

Учитывая особенности каждого вида юридической ответственности и названные выше общие признаки юридической ответственности, можно без особого труда сформулировать понятия разных видов юридической ответственности. Например, уголовная ответственность - это официальное признание деяния преступлением, осуждение виновного и назначение ему судом уголовного наказания в порядке, урегулированном УПК РФ.

Административная ответственность - это официальное признание деяния административным правонарушением, осуждение виновного и применение к нему уполномоченными субъектами административной власти административных наказаний в урегулированном КоАП порядке.

Дисциплинарная ответственность - это официальное осуждение деяния, признание его дисциплинарным проступком и применение субъектом дисциплинарной власти дисциплинарного взыскания в урегулированном правом порядке.

Административное право полностью регулирует административную ответственность. Кроме того, оно регламентирует дисциплинарную ответственность государственных служащих и обучающихся (школьников, студентов, слушателей и др., а также материальную ответственность военнослужащих).

Что касается дисциплинарной ответственности, то она регулируется трудовым, административным, уголовно-исполнительным, а также судоустройственным правом (дисциплинарная ответственность судей).

II. В XXI в. законодательство об административной ответственности бурно развивается. Был принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях. С 1 июля 2002 г. в него внесено более 120 поправок. За это время все субъекты РФ приняли законы (кодексы) об административных правонарушениях. Были внесены поправки в систему административных наказаний, увеличены размеры таких наказаний, как штраф, лишение прав, дисквалификация. Значительно увеличилось число составов административных правонарушений и количество субъектов, привлекаемых к административной ответственности. Большие изменения внесены в четвертый раздел КоАП "Производство по делам об административных правонарушениях" (ст. ст. 28.7, 29.10, 30.5 и др.). Можно согласиться с Н.Г. Салищевой в том, что "основные принципы административной ответственности, нашедшие закрепление в нормах КоАП, доказали свою жизненность и стабильность" <4>.

<4> Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. N 5.

Административные наказания признаются разновидностью административного принуждения. От иных мер административного принуждения они отличаются тем, что являются карательными санкциями, преследуют специфические цели, применяются в соответствии с детально урегулированной правом процедурой. Важен и формальный момент - административными наказаниями могут считаться только те меры, которые названы и охарактеризованы в законе (ст. ст. 3.2 - 3.12 КоАП).

Многие годы применялась такая мера принуждения, как приостановление деятельности. В законодательстве, в науке и на практике ее считали мерой административного пресечения. В 2005 г. законодатель включил эту меру в число административных наказаний. И теперь приостановление деятельности на срок до 90 дней считается наказанием. А это значит, что она применяется в порядке, установленном для назначения наказаний, влечет состояние наказанности и т.д. Применяют такую санкцию только суды.

Возникает вопрос: какая разница, признана принудительная мера наказанием или нет? Она же все равно применяется. Но применение наказания означает привлечение к административной ответственности, влечет состояние наказанности. Законом четко установлена процедура привлечения к ответственности.

Сравнивая системы административных наказаний России и стран СНГ, можно сделать вывод, что в нашей стране полезно было бы установить и такие административные наказания:

Эти три суровые меры административного принуждения применяются в РФ субъектами исполнительной власти, фактически являются санкциями, а юридически в РФ таковыми не признаются.

В ч. 1 ст. 18.15 КоАП сказано: "Привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом, - влечет наложение административного штрафа:

В КоАП есть еще несколько составов, за выполнение которых могут применяться такие большие штрафы. Можно назвать "важную тенденцию развития законодательства об административной ответственности - повышение роли судейского корпуса в обеспечении законности применения мер административного воздействия и в первую очередь мер административного наказания физических и юридических лиц. Значительно увеличилось количество составов административных правонарушений, рассмотрение которых отнесено к подведомственности судей арбитражных судов и особенно судей судов общей юрисдикции" <5>.

<5> Салищева Н.Г. Указ. соч.

Представляется, что штрафы в большом размере должны налагаться только в судебном порядке. Реализация такого предложения еще более повысила бы роль судов в обеспечении законности.

В КоАП ничего не сказано о роли должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении (т.е. о привлечении физического или юридического лица к административной ответственности) при пересмотре дела судом. В арбитражных судах должностное лицо органа, привлекающего субъект к административной ответственности, при пересмотре дела является стороной в процессе и вправе поддерживать обвинение, заявлять ходатайства, обжаловать решение суда и т.д. А в судах общей юрисдикции поддерживать обвинение некому. В 2009 г. в КоАП была внесена ч. 5 ст. 30.9, закрепившая право субъекта административной власти, составившего протокол о привлечении правонарушителя к административной ответственности, обжаловать решение суда о пересмотре дела. Это хорошая новелла, но необходимо предоставить субъекту административной власти все права стороны рассматриваемого дела.

Важной проблемой является реализация норм КоАП РФ о сроках давности привлечения к административной ответственности.

"Двухмесячный срок давности подвергается до сих пор критике со стороны представителей науки и практики. При этом подчеркивается, что не предусмотрены необходимые основания для приостановления этого срока. Обращается внимание на то, что не учитывается, например, болезнь лица, привлекаемого к ответственности, нахождение его в командировке и т.п." <6>.

<6> Салищева Н.Г. Указ. соч.

Представляется, что возможно и увеличение двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности на один или даже на два месяца.

Одним из обстоятельств, исключающих производство по делам об административных правонарушениях, является амнистия. Но к сожалению, последний раз амнистия по делам об административных правонарушениях была приурочена к 50-летию Октябрьской революции, т.е. в 1967 г. После этой амнистии было много амнистий, но только по уголовным делам. Можно высказать депутатам Государственной Думы пожелание, чтобы при подготовке очередной амнистии они не забывали включать и нормы об амнистии по делам об административных правонарушениях.

III. Административное право регулирует дисциплинарное принуждение, применяемое к государственным служащим (гражданской, правоохранительной, военной службы) и обучающимся (школьникам, студентам, аспирантам и др.). Разновидностями дисциплинарного принуждения являются меры дисциплинарного пресечения (отстранение от службы и др.), меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные наказания) и меры материальной ответственности. К сожалению, федеральным законом регулируется только материальная ответственность военнослужащих.

Дисциплинарная ответственность членов трудовых коллективов регулируется одним правовым актом - Трудовым кодексом. А дисциплинарная ответственность членов административных коллективов (образовательных, правоохранительных, военных) регулируется многими правовыми актами (законами, дисциплинарными уставами). Можно уменьшить число федеральных законов и тем более подзаконных актов, регулирующих дисциплинарное принуждение. Представляется, что необходимо иметь четыре группы законов, регулирующих дисциплинарное принуждение, применяемое:

В настоящее время четко и полно урегулировано применение мер дисциплинарного принуждения к военнослужащим. Например, можно было бы федеральным законом урегулировать материальную ответственность гражданских и правоохранительных служащих.

Особенность дисциплинарной ответственности по административному праву - это разнообразие дисциплинарных санкций. В их числе понижение в должности, понижение в звании и даже арест на 15 суток.

Еще одна особенность дисциплинарной ответственности по административному праву установлена ч. 1 ст. 2.5 КоАП. В ней сказано: "За административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность".

Часть 1 ст. 2.5 устанавливает общее правило о дисциплинарной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания, за административные правонарушения. А ч. 2 ст. 2.5 закрепляет ряд исключений из этого правила.

Уголовные, административные, гражданско-правовые санкции, дисциплинарные санкции, применяемые к членам трудовых коллективов, установлены законами. А наказания, применяемые к военнослужащим, таможенным служащим, закреплены указами Президента РФ.

Еще одна особенность дисциплинарной ответственности по административному праву в том, что

набор дисциплинарных санкций различен для разных категорий субъектов постоянных организационных связей.

Так, для студентов, аспирантов, слушателей подготовительных отделений вузов это замечание, выговор, строгий выговор, исключение. В соответствии с п. 7 ст. 19 Федерального закона "Об образовании" по решению органа управления образовательного учреждения за совершенные неоднократно грубые нарушения устава образовательного учреждения допускается исключение из данного образовательного учреждения обучающегося, достигшего возраста 15 лет.

К лицам рядового и младшего начальствующего состава МВД России применяются такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, лишение нагрудного знака, снижение в специальном звании на одну ступень, увольнение из органов внутренних дел.

Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации закреплен перечень взысканий, которые могут налагаться на военнослужащих:

Действующее законодательство мало говорит о том, какие действия вправе совершать те, кто расследует факт совершения дисциплинарного проступка. В частности, должны ли при этом составляться какие-либо документы. Очевидно, что в ходе разбирательства могут производиться опросы, ревизии, проверки документов, замеры и т.д.

Во всех случаях у лица, привлекаемого к ответственности, должны быть взяты объяснения. Отказ дать объяснения производства не прекращает. Но право дать объяснение, быть выслушанным - важный элемент права на защиту от необоснованного привлечения к ответственности.

Если служебное разбирательство проводилось не субъектом дисциплинарной власти, то, как правило, его результаты оформляются справкой, рапортом, устным докладом руководителю и т.п. Ему же могут поступить материалы дела об административном правонарушении, вступивший в законную силу приговор (решение) суда.

Рассмотрев материалы дела, субъект дисциплинарной власти вправе:

За каждый случай нарушения служебной дисциплины, а также за несколько выявленных проступков одновременно может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

Правовыми актами установлены сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Военнослужащие, лица рядового, начальствующего состава МВД России по общему правилу могут привлекаться к ответственности до истечения 10 суток с того дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке, а студенты, аспиранты - не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни или нахождения виновного в отпуске, на каникулах), но не позднее 6 месяцев со дня его совершения.

В ряде случаев закон устанавливает, наряду с общими, и специальные сроки давности. Так, в п. 39 Положения о службе в органах внутренних дел установлено, что дисциплинарное взыскание должно быть наложено "...в случаях проведения служебной проверки, возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении... не позднее одного месяца соответственно со дня окончания проверки, рассмотрения уголовного дела или дела об административном правонарушении и вынесения по ним окончательного решения, не считая времени болезни виновного или нахождения его в отпуске".

Если давностный срок истек, а дисциплинарное взыскание не наложено, дисциплинарное производство, на каком бы этапе оно ни находилось, должно быть прекращено.