Мудрый Юрист

Финансирование из бюджетов деятельности автономных учреждений

Яговкина В.А., ВГНА Минфина России, доцент кафедры финансового и налогового права, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается правовая основа бюджетного финансирования деятельности автономных учреждений, основные источники выделения средств и порядок предоставления субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Одним из основных направлений административной и бюджетной реформ, осуществляемых в последние годы в Российской Федерации, является реструктуризация и оптимизация сети существующих бюджетных учреждений, в том числе создание автономных учреждений и перевод существующих бюджетных учреждений в форму автономных. В связи с этим практический интерес вызывает законодательное регулирование финансирования деятельности создаваемых юридических лиц из соответствующих бюджетов и поиск иных источников их финансирования.

Статья 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <1> (далее - Закон) является основной нормой, регламентирующей финансирование деятельности автономных учреждений. В соответствии с ней учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

<1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

Постановление Правительства РФ от 31.05.2007 N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения" <2> закрепило, что особо ценным движимым имуществом, закрепленным за автономным учреждением, должно признаваться движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 500000 руб. Также им может быть признано иное движимое имущество, балансовая стоимость которого не превышает 500000 руб., без которого осуществление автономным учреждением своей основной деятельности существенно затруднено. Таким образом, учредитель при расчете объема финансового обеспечения деятельности учреждения должен включать в эту сумму средства на уплату налогов на недвижимое имущество, закрепленное им самим за автономным учреждением. Что касается налогообложения движимого имущества, при финансировании деятельности учреждения должны учитываться расходы на уплату налогов на такое имущество, если его стоимость свыше 500000 руб., поскольку таким имуществом автономное учреждение также не может распоряжаться без согласия учредителя, или если оно стоит меньше 500000 руб., но признано особо ценным. Расходы по уплате налогов на остальное имущество несет само учреждение за счет полученных доходов.

<2> Собрание законодательства РФ. 2007. N 23. Ст. 2802.

В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

При этом ст. 20 Закона устанавливает гарантию, которая закрепляет, что объем финансового обеспечения выполнения государственного или муниципального задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Данное положение часто трактуют как запрет снижения объемов финансирования в связи с изменением типа учреждения, что позволяет автономным учреждениям сохранять гарантию бюджетного финансирования в объемах не меньших, чем финансирование бюджетных учреждений. Учредитель не может лишить автономное учреждение государственного или муниципального задания на оказание государственных или муниципальных услуг и, таким образом, ликвидировать бюджетное финансирование данного юридического лица. Бюджетный кодекс РФ <3> также устанавливает одинаковые требования к финансированию государственных и муниципальных учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, независимо от их формы. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями должно считаться незаконным.

<3> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений по Закону (ст. 4) осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников. Однако Бюджетный кодекс РФ устанавливает возможность выделения автономным учреждениям только такого вида бюджетных ассигнований, как субсидии, но не субвенции, поскольку под субвенциями в бюджетном законодательстве понимается лишь вид межбюджетных трансфертов. Статья 69.1 Бюджетного кодекса РФ устанавливает виды бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в число которых входят ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам. В соответствии со ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ порядок определения объема и предоставления указанных субсидий устанавливается высшим органом исполнительной власти соответствующего уровня.

Приказом Министерства экономического развития РФ от 03.12.2008 N 423 "Об утверждении Типовой формы соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам" <4> утверждена Типовая форма соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам, которую регионы и муниципальные образования могут использовать в качестве образца для составления подобных соглашений на региональном и муниципальном уровне. Предметом такого соглашения на любом уровне является предоставление учредителем (органом исполнительной власти и местного самоуправления) субсидии из соответствующего бюджета на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам, связанных с выполнением установленного учредителем задания. Такое соглашение определяет перечень и объемы предоставляемых автономным учреждением услуг; обязательства структурного подразделения администрации (правительства и т.п.), ответственного за предоставление соответствующих услуг, и автономного учреждения; нормативы финансовых затрат на оказание услуг и порядок финансирования автономного учреждения; требования к качеству предоставляемых услуг и отчетности; порядок контроля за выполнением соглашения и предоставлением услуг; ответственность сторон за предоставление услуг и автономного учреждения за выполнение соглашения; а также сроки предоставления и сумма субсидии. Соглашение составляется, дополняется и изменяется с учетом отраслевых особенностей для различных категорий автономных учреждений.

<4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 8.

После подписания соглашения автономному учреждению предоставляются на праве оперативного управления имущество и земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования, необходимые для предоставления услуг и выполнения учреждением своих уставных задач. Обязанностью учредителя является предоставление в течение финансового года и планового периода субсидии автономному учреждению:

а) собственно на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам;

б) на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением, или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;

в) на выравнивание финансового обеспечения выполнения задания, сформированного учредителем в отношении учреждения, созданного путем изменения типа существующего учреждения (предоставляется в течение трех лет с даты создания за счет средств бюджета). Размер такой субсидии определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание учреждением услуг физическим и (или) юридическим лицам и на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Фактически данный вид субсидии призван поддержать учреждение в первые годы после его перевода с тем, чтобы его финансовое положение не ухудшилось, пока учреждение выстраивает свою финансово-хозяйственную деятельность с учетом изменившегося организационно-правового положения.

При этом учредитель обязан не сокращать размер субсидии при выполнении автономным учреждением задания, но имеет право изменять размер предоставляемой по соглашению субсидии в случае:

Учредитель может принять решение об изменении задания в случае фактического исполнения задания учреждением в большем объеме, чем это предусмотрено заданием, или сократить размер субсидии и (или) потребовать частичного или полного возврата предоставленной субсидии, если фактически исполненное задание меньше по объему, чем это предусмотрено заданием, или не соответствует качеству услуг, определенному в задании. Таким образом, чем выше качество оказываемых учреждением услуг, тем выше гарантии бюджетного финансирования данного учреждения. Учредитель может также отказать в предоставлении субсидии учреждению в случае сдачи в аренду предоставленного в установленном порядке недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением учредителем или приобретенных учреждением за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества.

Предусматриваемые заданиями объемы финансирования услуг рассчитываются, как правило, на основе нормативов финансирования услуг (работ) и формируются одновременно с разработкой проекта бюджета на очередной финансовый год. Учитывая, что многие регионы и даже муниципальные образования перешли на 3-летнее планирование бюджета, им целесообразнее составить план на три года, в котором предусмотреть финансирование каждого конкретного автономного учреждения; если же регион или муниципальное образование формирует ежегодный бюджет, то и финансирование автономных учреждений будет планироваться ежегодно. Таким образом, планирование финансирования автономных учреждений должно соотноситься с бюджетным планированием соответствующей территории.

Субсидии перечисляются в установленном порядке на счет, открытый автономному учреждению в кредитной организации. Если говорить о кодах бюджетной классификации, то Приказ Министерства финансов РФ от 25.12.2008 N 145н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" <5> устанавливает, что расходы бюджетов на предоставление субсидий государственным (муниципальным) автономным учреждениям, в том числе на возмещение нормативных затрат на оказание государственными (муниципальными) автономными учреждениями государственных (муниципальных) услуг, должны проходить по подстатье 241 Классификации операций секторов госуправления (Безвозмездные перечисления государственным и муниципальным организациям).

<5> Финансовая газета. 2009. N 5; Финансовая газета (региональный выпуск). 2009. N 6 - 20.

Порядок финансового обеспечения выполнения задания учредителя определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности). Для определения порядка закрепления таких субсидий в реестрах расходных обязательств соответствующего уровня бюджетов следует учитывать письмо Министерства финансов РФ от 04.07.2008 N 02-02-05/1959 "О Методических указаниях по составлению плановых реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, Методических указаниях по распределению бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов федерального бюджета на 2009 и на плановый период 2010 и 2011 годов, Методических указаниях по составлению ведомственного блока пояснительной записки к проекту Федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" <6>, которое устанавливает, что субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам, выделяются в реестре расходных обязательств в качестве расходных обязательств по оказанию государственных услуг.

<6> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Кроме основной обязанности предоставлять субсидии, учредитель для должного финансового обеспечения деятельности учреждений обязан осуществлять финансовое обеспечение развития учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке, осуществлять финансирование выполнения задания ежеквартально и контролировать выполнение задания.

Кроме государственных (муниципальных) заданий учредителя автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами, однако автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии что такие виды деятельности указаны в его уставе.

Что касается особенностей финансирования отдельных видов автономных учреждений в зависимости от осуществляемой ими деятельности, они устанавливаются нормативными актами, регулирующими соответствующую сферу. Так, например, Основы законодательства о культуре, утвержденные ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1 <7>, в ст. 46 описывают финансовые ресурсы организации культуры. В соответствии с указанной нормой организация культуры покрывает свои расходы за счет средств учредителя (учредителей), доходов от собственной деятельности и иных разрешенных законодательством Российской Федерации доходов и поступлений. Учредитель организации культуры, созданной в форме автономного учреждения, осуществляет финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения, связанной с выполнением работ, оказанием услуг для потребителя в соответствии с заданиями учредителя бесплатно или частично за плату, а также обеспечивает в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирование расходов на содержание, сохранение и пополнение государственной части Музейного фонда Российской Федерации, библиотечных, архивных фондов, а также сохранение и использование объектов культурного наследия, переданных автономному учреждению в соответствии с федеральным законом.

<7> Российская газета. 1992. N 248.

При подготовке статьи использовались материалы СПС "КонсультантПлюс".