Мудрый Юрист

Некоторые вопросы теории административного расследования по делам о нарушениях налогового законодательства

Воронов А.М., профессор, доктор юридических наук (ВГНА Минфина России).

Отмечая дискуссионность вопросов, связанных не только с определением роли и места административного расследования в производстве по делам об административных правонарушениях, но и отдельных элементов теории административного расследования, автором аргументируется необходимость внесения ряда дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

На современном этапе развития экономика Российской Федерации претерпевает ряд важных изменений. Осознавая исключительную важность перераспределения нагрузки на источники пополнения государственного бюджета, законодатель предпринимает максимум усилий для того, чтобы увеличить соотношение налоговых доходов бюджета по отношению к доходам от экспорта природных ресурсов.

Немаловажным фактором увеличения доли налоговых поступлений является усиление налогового контроля органов исполнительной власти в налоговой сфере.

В соответствии со ст. 82 Налогового кодекса РФ (далее по тексту - НК РФ) налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ. При этом налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных НК РФ.

Одной из основных форм налогового контроля является проведение должностными лицами налоговых органов налоговых проверок.

Согласно ст. 87 НК РФ налоговые органы проводят следующие виды налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов:

При этом целью этих проверок является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах. Процедура оформления результатов проведенной налоговой проверки регламентируется положениями ст. 100 НК РФ.

По результатам выездной налоговой проверки в течение двух месяцев со дня составления справки о проведенной выездной налоговой проверке уполномоченными должностными лицами налоговых органов должен быть составлен в установленной форме акт налоговой проверки.

Также в случае выявления нарушений законодательства о налогах и сборах в ходе проведения камеральной налоговой проверки должностными лицами налогового органа, проводящими указанную проверку, должен быть составлен акт налоговой проверки по установленной форме в течение 10 дней после ее окончания.

Следует отметить, что лицо, в отношении которого проводилась налоговая проверка (его представитель), в случае несогласия с фактами, изложенными в акте налоговой проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих в течение 15 дней со дня получения акта налоговой проверки вправе представить в соответствующий налоговый орган письменные возражения по указанному акту в целом или по его отдельным положениям. Кроме того, налогоплательщик вправе приложить к письменным возражениям или в согласованный срок передать в налоговый орган документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность его возражений.

Порядок рассмотрения и вынесения решения по материалам налоговых проверок регламентируется ст. 101 НК РФ.

Акт налоговой проверки и другие материалы налоговой проверки, в ходе которой были выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, а также представленные проверяемым лицом (его представителем) письменные возражения по указанному акту должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку, и решение по ним должно быть принято в течение 10 дней со дня истечения срока предоставления лицом, в отношении которого проводилась налоговая проверка, возражений. Следует также отметить, что указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

По результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит следующие решения:

По выявленным налоговым органом нарушениям, за которые физические лица или должностные лица организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа, проводившее проверку, составляет протокол об административном правонарушении в пределах своей компетенции. При этом рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных наказаний в отношении физических лиц и должностных лиц организаций, виновных в их совершении, производятся в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях регламентируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ).

Начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения в соответствии КоАП РФ является возбуждение дела. Следует обратить внимание, что, кроме понимания ее в качестве начальной стадии, возбуждение дела рассматривается и как конкретный процессуальный акт, влекущий за собой возникновение конкретного административно-процессуального отношения.

Уместно отметить, что стадия возбуждения дела о привлечении к административной ответственности за нарушение налогового законодательства имеет важное значение для всего последующего правоприменительного процесса. Это обусловлено прежде всего тем, что от своевременности, полноты и объективности выявления, а также точности фиксации обстоятельств совершения административного правонарушения зависит правильность его юридической квалификации и в конечном итоге - законность вынесенного решения.

При возбуждении дела об административном правонарушении закладываются основы для выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере. В своей совокупности эти факторы обеспечивают эффективность законодательства о налогах и сборах и правовых норм процессуального характера, посредством применения которых реализуются материальные нормы, а также достигается воспитательное значение правоприменительного процесса.

Содержание данной стадии состоит в принятии должностным лицом налогового органа решения о начале действий, направленных на выяснение всех фактических обстоятельств правонарушения и установление виновности лица, его совершившего.

Стадия возбуждения дела включает два основных момента: непосредственно само возбуждение дела и проведение административного расследования.

Здесь необходимо отметить, что предметом научного спора на сегодняшний день являются не только место административного расследования в административном производстве, но и отдельные элементы теории административного расследования.

Действующее законодательство не содержит легального определения понятия административного расследования. КоАП РФ только определяет основания его проведения, порядок принятия решения о проведении, место и срок проведения, порядок оформления результатов расследования. В то же время Кодекс не определяет целей и задач административного расследования, не содержит требования об обязательной процедуре уведомления о результатах расследования лиц, заинтересованных в исходе дела.

Толкование понятия "административное расследование" и указание на цели и задачи его проведения содержатся в п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <1>, согласно которому административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных выше лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 19.04.2005. N 80.

Не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному.

На наш взгляд, представляется целесообразным восполнить законодательный пробел, изложив ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ в следующей редакции: "В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области налогов и сборов, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте, несостоятельности (банкротства), размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Административное расследование представляет собой комплекс процессуальных действий должностных лиц органов исполнительной власти, требующий значительных временных затрат, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Проведение административного расследования включает в себя реальные действия, направленные на получение необходимых для вынесения решения по делу об административном правонарушении сведений, в том числе проведение экспертизы, установление потерпевших, свидетелей, допрос лиц, проживающих в другой местности, получение и проведение проверки объяснений правонарушителей".

Кроме того, следует отметить, что в качестве правового пробела следует также рассматривать и отсутствие в действующем законодательстве прямого запрета на проведение дополнительного или повторного расследования.