Мудрый Юрист

Ограничение допуска к государственной и муниципальной службе лиц с криминальным прошлым

Чаннов С., заместитель заведующего кафедрой Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (г. Саратов), кандидат юридических наук.

Одно из обстоятельств, при наличии которого гражданину должно быть отказано в допуске к государственной и муниципальной службе, - осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.

Отечественное законодательство традиционно основывалось на ограничении допуска к государственной и муниципальной службе лиц с криминальным прошлым. Отметим при этом, что в законодательстве о государственной гражданской и муниципальной службе предусмотрено именно ограничение, а не полный запрет. Пункт 2 ч. 1 ст. 16 ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливает, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Как видно, снятие или погашение судимости в этом случае рассматривается законодателем как обстоятельство, устраняющее ограничение. В то же время применительно, в частности, к правоохранительной службе законодатель устанавливает уже не временный, а постоянный запрет доступа к ней судимых лиц. В качестве примера можно привести ст. 19 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции": не могут быть приняты на службу в милицию граждане, имеющие либо имевшие судимость. Как отмечают Ю. Соловей и В. Черников, "требование о запрете на службу в милиции для лиц, имевших или имеющих судимость, является безусловным. В данном случае не имеют значения ни характер преступления, за которое гражданин привлекался к уголовной ответственности, ни вид примененного к нему наказания. Уже сам факт осуждения гражданина в прошлом за совершение преступления, несмотря на то что судимость у него погашена или снята, является обстоятельством, препятствующим службе в милиции" <1>. Аналогичные положения закреплены в законодательных актах, регулирующих службу в органах прокуратуры, внутренних дел, наркоконтроля и др. При этом наиболее жестко ограничение допуска на государственную службу лиц, совершивших уголовные преступления, закреплено в Указе Президента РФ от 5 июня 2003 г. "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ", в соответствии с которым гражданин не может проходить службу в органах наркоконтроля в случае привлечения его в качестве обвиняемого или избрания в отношении его меры пресечения по уголовному делу (за исключением случаев прекращения уголовного дела или уголовного преследования соответственно на основании п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 24 и п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ). А вот, например, на военную службу может быть принят гражданин, осужденный за совершение преступления, в случае если он не был осужден к лишению свободы и эта судимость была снята или погашена в установленном законом порядке.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "О милиции" Б.П. Кондрашова, Ю.П. Соловей, В.В. Черникова включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009 (издание шестое, переработанное и дополненное).

<1> См.: Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции". М.: Проспект, 2001.

Ограничение доступа на государственную службу лиц, совершивших преступление, связано с повышенной социальной значимостью этого вида профессиональной деятельности.

Основанием для отказа в приеме на государственную службу может быть только приговор суда, вступивший в законную силу. Привлечение лица в качестве обвиняемого по делу не может породить указанных последствий. Согласно УПК приговор суда первой инстанции вступает в силу по истечении срока его обжалования, если он не был обжалован сторонами (ч. 1 ст. 390). Жалоба на приговор суда первой инстанции может быть подана в вышестоящий суд в течение 10 суток со дня провозглашения приговора, а осужденным, содержащимся под стражей, - в тот же срок со дня вручения им копии приговора (ч. 1 ст. 356 УПК). Вместе с тем нельзя не учитывать, что в соответствии со ст. 402 УПК вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В случае отмены вступившего в силу обвинительного приговора суда в отношении бывшего государственного служащего по итогам надзорного производства он должен быть восстановлен в прежней должности.

Кроме того, в отношении установленного законодательством о государственной и муниципальной службе рассматриваемого ограничения можно, на наш взгляд, высказать некоторые замечания. Как представляется, в существующем виде оно необоснованно уравнивает всех лиц, совершивших различные категории преступлений.

Прежде всего, с нашей точки зрения, совершение далеко не всех преступлений делает государственного служащего потенциально опасным настолько, чтобы возникла настоятельная необходимость увольнения его с государственной службы. Нужно заметить, что аналогичное положение ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отношении глав местных администраций уже критиковалось ранее в литературе. В частности, в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации указанным Законом было названо вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (п. 6 ч. 6 ст. 36). В этой связи некоторые авторы отмечали, что эта норма "должна учитывать тяжесть совершенного деяния, поскольку преступления, предусмотренные УК РФ, сильно различаются по степени общественной опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования" <2>. Мы полагаем, что эта аргументация вполне применима и к рассматриваемому случаю.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - "Ось-89", 2008 (издание четвертое, переработанное).

<2> Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: ТЕИС, 2005. С. 230 - 231.

В связи с этим нельзя не отметить, что законодательство некоторых зарубежных государств устанавливает запрет на замещение должностей государственной службы только для лиц, осужденных лишь за определенные категории преступлений. Так, в соответствии с Законом Республики Польша от 18 декабря 1998 г. "О гражданской службе" на должность гражданской службы не может претендовать лицо, осужденное за совершение умышленного преступления <3>. В Эстонии (Закон "О публичной службе") также запрещено поступать на государственную службу лицам, имеющим судимость за умышленные преступления, в Литве (Закон "О чиновниках") - ранее осужденным за тяжкие преступления и преступления против государственной службы. В Латвии - судимым за умышленные преступления, а также осужденным, подсудимым, обвиняемым или подозреваемым в совершении преступления <4>.

<3> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: МЦФЭР, 2005. С. 510.
<4> См.: Гришковец А.А. Законодательное регулирование государственной службы в странах Балтии // Журнал российского права. 2000. N 4. С. 108.

Представляется, что и российское законодательство о государственной и муниципальной службе должно более дифференцированно относиться к лицам, совершившим преступления, в части их доступа к этим видам службы.

Здесь необходимо отметить, что, по мнению некоторых авторов, ограничение доступа к государственной службе судимых лиц вообще не согласуется с требованиями ст. ст. 32, 55 Конституции РФ и положениями УК. Так, С. Наймушин полагает, что запрет замещения должности государственной службы может быть прямо связан с применением только такого наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК). При применении некоторых других видов наказаний запрет замещения должности государственной службы является не целью, а следствием ограничения других прав и свобод человека и гражданина (например, лишения свободы). При иных видах наказаний запрет замещения должности государственной службы не является ни самоцелью, ни следствием ограничения других прав и свобод человека. Так, при назначении таких наказаний, как обязательные работы, заключающиеся в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, штраф, наличие работы у гражданского служащего в виде исполнения обязанностей по должности государственной гражданской службы в соответствии с должностным регламентом является решающим обстоятельством при определении вида наказания <5>.

<5> См.: Наймушин С.В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) // Чиновник. 2005. N 4 (38).

Представляется, однако, что с такой аргументацией согласиться нельзя. Установление ограничений приема на государственную службу судимых лиц, как уже отмечалось, вообще не имеет отношения к наказанию лица, а направлено на защиту публичных интересов. Другими словами, это ограничение является не частью уголовного наказания за совершение преступления, а административно-предупредительной мерой. Использование его, с точки зрения защиты аппарата государства от криминогенных рисков, представляется вполне оправданным. Безусловно, здесь допускается дополнительное ограничение прав и свобод личности, и, более того, имеет место определенное отступление от принципа презумпции невиновности (как, собственно, и в некоторых других случаях установления ограничений, связанных с государственной и муниципальной службой), однако, с нашей точки зрения, публичный интерес здесь должен превалировать над частным.

Более того, в некоторых аспектах такое ограничение, по нашему мнению, должно быть усилено. Речь, в частности, идет о возможности его частичного распространения на лиц, совершивших преступления за пределами территории РФ. В связи с этим уместно рассмотреть следующую ситуацию.

В январе 2008 г. гражданин РФ Виталий Калоев, отбывший наказание в швейцарской тюрьме за убийство авиадиспетчера швейцарской компании "Скайгайд" (SkyGuide) Петера Нильсена и освобожденный досрочно Верховным Судом Швейцарии, был назначен заместителем министра строительства и архитектуры Республики Северная Осетия - Алания. В соответствии с законодательством Республики Северная Осетия - Алания должность заместителя министра строительства и архитектуры Республики Северная Осетия - Алания относится к должностям государственной гражданской службы. И тем не менее В. Калоев, имеющий неснятую и непогашенную судимость, был на нее назначен. Было ли в этом случае допущено нарушение федерального законодательства? Формально-юридически - нет. Правомерность назначения В. Калоева на должность заместителя министра объяснялась тем, что по российским законам лицо признается судимым только в случае его осуждения российским судом. В. Калоев же был осужден судом Швейцарии, следовательно, в России судимость у него не возникла.

На первый взгляд, все выглядит правильно. В то же время заметим, что ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ничего не говорит об осуждении именно российским судом как условии ограничения права на доступ к государственной службе. В принципе это логично, ведь "судимость" - понятие не административно-правовое, а уголовно-правовое. Однако, обратившись к уголовному закону, мы видим, что он также не содержит прямого указания на осуждение на территории России как условие возникновения судимости. Тем не менее в науке и практике уголовного права это в большинстве случаев аксиома. Объяснить такую позицию достаточно просто: уголовное (да и уголовно-процессуальное) законодательство разных государств отличается. Деяние, признаваемое преступным в иностранном государстве, может не считаться преступлением в России, и наоборот. Нередко не совпадают возраст привлечения к уголовной ответственности, сроки давности, обстоятельства, исключающие преступность деяния, смягчающие и отягчающие обстоятельства и т.д.

Правда, здесь надо отметить, что в практике можно встретить примеры, когда осуждение лица судом иностранного государства могло иметь определенные правовые последствия и на территории РФ. Так, в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 5 "О некоторых вопросах применения судами законодательства об ответственности за преступления против собственности" (в настоящее время утратило силу) судимости в других странах СНГ после прекращения существования СССР не должны были приниматься во внимание при квалификации преступлений, но могли учитываться при назначении наказания как отягчающее обстоятельство в соответствии со ст. 76 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам стран - участниц СНГ от 22 января 1993 г. Нельзя в связи с этим не отметить, что в некоторых договорах РФ о правовой помощи по уголовным делам предусматривается обязанность договаривающихся сторон представлять друг другу по просьбе сведения о судимости лиц, осужденных ранее их судами, если эти лица привлекаются к уголовной ответственности на территории запрашивающей договаривающейся стороны <6>.

<6> См., напр.: Договор между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Москва, 22 декабря 1992 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Бишкек, 14 сентября 1992 г.); Договор между Российской Федерацией и Литовской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Вильнюс, 21 июля 1992 г.).

Однако, как видно, эти случаи касаются, во-первых, лишь учета факта судимости привлекаемого к ответственности лица при назначении уголовного наказания, а не распространения на него всех правовых последствий судимости; во-вторых, что самое важное, затрагивают лишь ситуации, когда между РФ и иностранным государством (иностранными государствами) заключен международный договор о правовой помощи, который, как известно, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеет большую юридическую силу, чем федеральный закон, в том числе и кодифицированный. В отсутствие же такого договора российский правоприменитель при решении вопроса о наличии или отсутствии судимости просто не может руководствоваться приговором, вынесенным в рамках другой правовой системы.

Однако будет ли верным подобный подход в рамках не уголовного, а административного законодательства? Ответ на этот вопрос по меньшей мере неочевиден. Мы уже обосновали вывод о том, что цель рассматриваемого ограничения состоит в недопуске лиц с криминальным прошлым к профессиональной деятельности, имеющей важное значение для всего общества. Полностью игнорируя решение суда иностранного государства о привлечении конкретного лица к уголовной ответственности даже в тех случаях, когда совершенное им деяние подпадает под признаки преступления, предусмотренного российским уголовным законом, мы тем самым это ограничение отчасти девальвируем.

Представляется, что в настоящее время требуется расширить и изменить сферу действия ограничения, связанного с недопущением к государственной и муниципальной службе граждан, имеющих судимость. С одной стороны, на наш взгляд, целесообразно сохранить его только для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений, и лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной или муниципальной службы. С другой - распространить на лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость при осуждении за совершение умышленных преступлений за пределами территории РФ, в случаях, если соответствующее деяние признается преступным в соответствии с законодательством РФ. Нетрудно предсказать, что такое изменение вызовет серьезные трудности, связанные с решением вопроса о квалификации по российским законам деяний лиц, имеющих судимость и осужденных иностранным судом. Однако разрешать их с точки зрения публичных интересов необходимо.