Мудрый Юрист

Специфика конституционно-правового регулирования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

Жигжитжапов Булат Жаргалович, соискатель Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Основной проблемой правового регулирования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации на сегодняшний день выступает отсутствие единого подхода у региональных законодателей. Можно выделить следующие базовые способы нормативного закрепления основ осуществления законодательными (представительными) органами государственной власти контрольной деятельности.

  1. Закрепление функции парламентского контроля непосредственно в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации (Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Адыгея <1>).
<1> См., например: пункт 4 ст. 68 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (в ред. от 3 мая 2007 г.) // Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. 1995. N 16; пункт 3 ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. N 28-РЗ (в ред. от 10 июля 2008 г.) // Кабардино-Балкарская правда. 2006. N 215; пункт "ш" ст. 84 Конституции Карачаево-Черкесской Республики // Сборник законов и Постановлений Карачаево-Черкесской Республики 1995 - 1999 гг. Часть I.
  1. Регулирование отдельных аспектов парламентского контроля на уровне специального нормативного правового акта:
<2> См., например: Закон г. Москвы от 22 ноября 1995 г. N 24 "О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса" (в ред. от 6 декабря 2006 г.) // Ведомости Московской Думы. 1996. N 2; Закон Санкт-Петербурга от 11 июля 1997 г. N 132-42 "О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов" (в ред. от 29 декабря 2000 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1997. N 9; Закон Республики Алтай от 6 февраля 2004 г. N 10-РЗ "О депутатском запросе депутата Республики Алтай" // Сборник законодательства Республики Алтай. 2004. N 15(21).<3> См., например: Закон Чукотского автономного округа от 29 мая 2006 г. N 351-ОЗ "О порядке осуществления Думой Чукотского автономного округа контроля за соблюдением и исполнением законов Чукотского автономного округа" // Ведомости. 2006. N 20/2 (247/2); Закон Калужской области от 13 февраля 2006 г. N 171-ОЗ "О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением Законов Калужской области" (в ред. от 29 декабря 2008 г.) // Весть. 2006. N 49; Закон Брянской области от 29 декабря 2007 г. N 182-З "О контроле за исполнением законов Брянской области" // Информационный бюллетень "Официальная Брянщина". 2007. N 18.
  1. Фрагментарное регулирование парламентского контроля в различных нормативных правовых актах субъекта Федерации:
<4> См., например: гл. 4 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2003 г. N 110-РЗ "О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики" (в ред. от 3 марта 2009 г.) // Кабардино-Балкарская правда. 2003. N 307; гл. 6 Областного закона Ростовской области от 18 сентября 2002 г. N 270-ЗС "О Законодательном Собрании Ростовской области" (в ред. от 26 февраля 2009 г.) // Наше время. 2002. N 189 - 191.<5> См., например: пункт 3 ст. 1 Закона Республики Тыва от 13 июля 2005 г. N 982 ВХ-1 "О статусе депутатов Палаты представителей и Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва" (в ред. от 19 марта 2008 г.) // Шын. 2005. 19 июля; статью 19 Закона Удмуртской Республики от 29 февраля 2008 г. N 1-РЗ "О статусе депутата Государственного Совета Удмуртской Республики" // Известия Удмуртской Республики. 2008. N 50.<6> См., например: статьи 11 и 21 Закона Пермского края от 5 августа 2007 г. N 77-ПК "Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае" // Собрание законодательства Пермского края. 2007. N 9.
  1. Регулирование парламентского контроля в регламенте законодательного (представительного) органа.

Иногда на уровне субъекта принимается закон, предметом регулирования которого являются исключительно формы осуществления контроля законодательным органом и механизм реализации контрольных функций (например, Сахалинская область, Санкт-Петербург) <7>.

<7> Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 5. С. 7, 8.

Важно отметить, что приведенные способы регулирования парламентского контроля в субъектах Федерации не представляют собой строгой альтернативы, а могут использоваться одновременно. Из изложенного видно, что в Кабардино-Балкарской Республике контрольная функция парламента закреплена в конституции, реализация которой детализируется в законе о законодательном (представительном) органе данной республики. В Москве приняты законы об отдельных видах и отдельных формах парламентского контроля. В Санкт-Петербурге приняты как общий закон, так и специальные законы об отдельных формах парламентского контроля (в частности, депутатском запросе).

Особенностью правового регулирования регионального парламентского контроля является относительно детальная регламентация на уровне конституции (устава) субъекта Федерации. На этот факт обращалось внимание еще шесть лет назад: "конституции и уставы многих субъектов РФ более подробно говорят о контрольной функции законодательных органов субъектов РФ, чем это делает Конституция РФ в отношении прерогатив Федерального Собрания..." <8>. Возможно, это связано с попыткой усилить контрольные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

<8> Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003. С. 349.

Несмотря на широкий спектр нормативных источников, закрепляющих основы организации и проведения парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, можно выделить ряд общих недостатков его регулирования. Например, представляется весьма распространенной практика дублирования норм, причем это характерно не только в отношении копирования отдельных положений федеральных законов в законодательстве субъектов (один из наиболее ярких примеров - законы субъектов, регулирующие порядок проведения парламентских расследований, принятые после 2005 г.). Довольно часто наблюдается дублирование одной и той же нормы в различных актах одного субъекта. Так, в Алтайском крае одна и та же норма, посвященная такой форме парламентского контроля, как интерпелляция, с незначительными вариациями закреплена одновременно в трех базовых актах: в статье 4 "Интерпелляция" Закона Республики Алтай "О депутатском запросе депутата Республики Алтай" <9>, статье 19 Закона "О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания" <10>, статье 107 "Интерпелляция" Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания <11>.

<9> Закон Республики Алтай от 6 февраля 2004 г. N 10-РЗ "О депутатском запросе депутата Республики Алтай" // Сборник законодательства Республики Алтай. 2004. N 15. С. 136.
<10> Закон Алтайского края от 4 декабря 2000 г. N 76-ЗС "О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания" (в ред. от 11 сентября 2008 г.) // Сборник законодательства Алтайского края. 2000. N 56. Ч. 1. С. 61.
<11> Регламент Алтайского краевого Законодательного Собрания. Принят Постановлением АКСНД 9 января 2001 г. N 7 (в ред. от 1 апреля 2009 г.) // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. N 57. С. 40.

Кроме того, отсутствует единый подход к определению формы правового регулирования парламентского контроля. Приведенный выше перечень источников регламентации регионального парламентского контроля (на уровне законодательства субъектов Федерации) показывает, что соответствующие нормы рассредоточены по различным видам нормативных актов: конституциям (уставам), законам, регламентам и иным. Следует учитывать, что на федеральном уровне региональный парламентский контроль в прямой или косвенной форме также урегулирован в нормах Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", иных нормативных правовых актах, в решениях Конституционного Суда РФ. В результате представляется весьма затруднительным получить адекватное комплексное представление о регулировании парламентского контроля в том или ином субъекте, в том числе для самих участников процедур парламентского контроля. Данная проблема приобретает особую актуальность в условиях тесного взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, в том числе в части осуществления контроля в сфере исполнения законов.

В связи с этим возникает вопрос о гармонизации правового регулирования парламентского контроля в субъектах Федерации, унификации его основных принципов, форм и видов, а также применяемого понятийного аппарата. Под гармонизацией в этом отношении рекомендуется понимать процесс обеспечения согласованности правовых актов, соразмерность объема полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами <12>. Многими исследователями отмечается, что действующая система российского законодательства, регламентирующая формирование и деятельность парламента, не способна в полной мере реализовать принципы парламентаризма <13>. Следовательно, гармонизация предопределяет придание правовому регулированию парламентского контроля большей системности.

<12> Чертков А.Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М.: Юстицинформ, 2005. С. 160.
<13> См., например: Пригон М.Н. Конституционно-правовой статус парламента России: теория, практика, перспективы: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. СПб., 2004. С. 7.

В настоящее время отсутствует единый подход к определению необходимости принятия закона, предметом регулирования которого являлся бы парламентский контроль. Весьма распространена точка зрения о том, что необходим закон не о парламентском контроле, а более широкий, предметом регулирования которого был бы государственный контроль. Авторы приведенного подхода обращают внимание на положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которыми законодатель оперирует понятием "государственный контроль", а не "парламентский контроль". Так, А.В. Кузнецов считает необходимым принять федеральный закон об основах государственного контроля в Российской Федерации, в котором было бы сформулировано понятие государственного контроля, определен его предмет, цели и принципы, органы, осуществляющие государственный контроль на федеральном и региональном уровнях, их правовой статус <14>.

<14> Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.

Многими правоведами предлагается принять специальный федеральный закон о парламентском контроле. Например, председатель Законодательного Собрания Пермской области Н.А. Девяткин предлагал ввести постоянный контроль над правоприменительной деятельностью на основе федерального закона о парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов <15>. Подобной точки зрения придерживаются не только представители органов государственной власти, но и ученые. В частности, С.В. Бендюрина в проведенном ею диссертационном исследовании предлагает структуру проекта Федерального закона "О парламентском контроле в Российской Федерации" в качестве важнейшего звена в регулировании процесса реализации контрольных полномочий российским парламентом <16>.

<15> Выступление Председателя Законодательного Собрания Пермской области Н.А. Девяткина на заседании Совета законодателей 12 декабря 2005 г. // www.sovfed.ru.
<16> Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 11.

Кроме того, существует мнение о необходимости создания в каждом субъекте Федерации единого законодательного акта о контрольной деятельности парламента, который бы системно кодифицировал все разбросанные по различным источникам неупорядоченные нормы, регламентирующие парламентский контроль <17>. Соглашаясь с необходимостью систематизации правового регулирования парламентского контроля в субъектах Федерации, хотелось бы возразить в отношении кодификации соответствующих норм, поскольку правовые нормы субъектов, регламентирующие парламентский контроль, ни по объему, ни по характеру регулирования не могут претендовать на объединение в кодификационный акт.

<17> Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004. С. 39; Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2008.

С целью повышения эффективности депутатского контроля, выражающейся в создании единой системы его организации, придании ей планомерности и целенаправленности, предлагается обобщить накопленную практику в модельном законе о парламентском контроле, четко определяющем не только компетенцию законодательных органов субъектов Федерации в контрольной сфере, но и механизм реализации парламентского контроля, на основе которого субъекты смогут создать адаптированные к своим уставам законы о контрольных полномочиях законодательных (представительных) органов <18>. Тем не менее целесообразность создания модельного закона вызывает сомнения. Учитывая практику "дублирования" норм федерального законодательства на уровне субъектов, а также необязательный характер модельного закона, более предпочтительным представляется рамочное регулирование порядка и форм парламентского контроля на федеральном уровне. Это будет оптимальный вариант исходя из необходимости выработки общепринятой концепции регулирования парламентского контроля, которая на сегодняшний день отсутствует, а также обеспечения возможности реализации субъектами Федерации своей компетенции в сфере регулирования и осуществления парламентского контроля.

<18> Бухтиярова И. Аналитическая записка "Актуальные вопросы взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации" // Алтайский краевой Совет народных депутатов. Барнаул. 2007. Ноябрь // http://www.altsovet.ru/activity/analytics/Konechnaya.doc.

Проблема отсутствия системного подхода в регулировании парламентского контроля в субъектах Федерации характерна не только для выбора формы правового регулирования, но и относительно содержания правовых норм, направленных на регламентацию видов, основных форм и средств парламентского контроля. Целесообразна четкая детальная регламентация порядка осуществления такого контроля, основных прав и обязанностей участников, а также ответственности за их неисполнение как во избежание злоупотреблений со стороны субъектов парламентского контроля, так и в целях преодоления декларативности правовых норм. Отдельно рекомендуется оговаривать предмет парламентского контроля и пределы его осуществления. Следует отметить, что не обязательно проводить подробную регламентацию на уровне закона - в законе достаточно отразить основные положения, а детализацию рекомендуется осуществлять в актах, регламентирующих внутренний порядок деятельности законодательного (представительного) органа, в частности в регламентах. Самостоятельность законодательного (представительного) органа субъекта Федерации в осуществлении такой детализации способствует независимости реализации контрольной функции регионального парламента.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о целесообразности более детального регулирования парламентского контроля на федеральном уровне. Из Конституции РФ следует, что субъекты Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77), другим положениям Конституции РФ и конкретизирующим их федеральным правовым актам. Компетенция органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из ст. 77 Конституции РФ, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно. На это обращал внимание в своих решениях и Конституционный Суд РФ <19>.

<19> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края" // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

В то же время сами представители региональных законодательных органов власти подчеркивали, что, хотя во многих регионах их контрольная деятельность налажена довольно четко, давно назрела необходимость принять рамочный федеральный закон, который бы регулировал деятельность региональных парламентов в сфере контроля, и что такой закон значительно повысит эффективность депутатского контроля <20>. В соответствии с материалами, предоставленными Государственной Думой Ставропольского края, важным фактором, сдерживающим развитие контрольной деятельности, можно назвать отсутствие федерального закона о парламентском контроле, который бы определил полномочия региональных парламентов и их комитетов, прописал бы механизм депутатских проверок, порядок взаимодействия с другими органами и организациями и т.д. <21>.

<20> Парламентский контроль - важнейшее из полномочий законодателей // http://www.mosoblduma.ru/index.php?action=fmore&id=1212.
<21> Социальная сфера - особая область парламентского контроля (материалы Государственной Думы Ставропольского края) // http://www.dumask.ru/inform/about/work/7196/.

Проблема заключается в том, что большинство ныне действующих законов, создаваемых в свое время как рамочные, приобрели излишне детализированный характер. Это замечание касается в том числе Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". На сегодняшний день отсутствует эффективное правовое решение, как создать рамочный закон, который бы в будущем оставался по своей сути рамочным.

В связи с этим целесообразно не столько принять специальный закон, сколько закрепить основные понятия, принципы и формы осуществления парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, предоставив субъектам право самостоятельно заполнить их конкретным содержанием. Весьма важным представляется регламентация ответственности за неисполнение установленных предписаний, в том числе конституционного характера.

Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что в последнее десятилетие очевидна тенденция снижения роли органов законодательной (представительной) власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Так, одним из существенных недостатков российского антитеррористического законодательства признается отсутствие надлежащей процедуры контроля за антитеррористической деятельностью спецслужб <22>. Известно, что современная редакция Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" <23> не содержит норм, закрепляющих контрольные полномочия в указанной сфере, хотя в предыдущем Федеральном законе от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" <24> была специальная глава VII "Контроль и надзор за законностью осуществления борьбы с терроризмом". В то же время некоторыми исследователями напрямую указывается, что контроль за деятельностью специальных служб и внешней разведки является важнейшим средством воздействия парламента на исполнительную власть <25>.

<22> Щедрин Н.В. Основания и пределы антитеррористических мер безопасности // Право и политика. 2006. N 11. С. 30 - 34.
<23> СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.
<24> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3808.
<25> Правоведение / Под ред. М.И. Абдуллаева. М.: Магистр-Пресс, 2004.

Возможно, что именно фактом подобного ослабления контрольных полномочий законодательных органов объясняется отсутствие до настоящего времени специального закона, регламентирующего парламентский контроль. Как отмечает председатель Тюменской областной Думы С. Корепанов, существенной предпосылкой для эффективного применения контроля являются четкое разграничение в законе контрольных полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти, а также детальный порядок осуществления этих полномочий с закреплением взаимных прав и обязанностей в этом процессе обеих сторон. К сожалению, буквальное толкование принципа разделения властей длительное время существенно ослабляло влияние представительных органов государственной власти на неотвратимость ответственности за неисполнение законов. Решение этих проблем во многом приблизило бы к действенному механизму парламентского контроля как на федеральном, так и на региональном уровнях <26>.

<26> Корепанов С. Строже спрашивать за неисполнение закона // Парламентский контроль: каким ему быть? // Парламентское обозрение. 2005. N 9. С. 15 - 29.

Таким образом, можно утверждать, что отсутствие общей концепции и системного подхода к регулированию и осуществлению парламентского контроля влечет несогласованность правовых норм (в том числе пробелы, противоречия, дублирование норм федерального и регионального законодательства). Предлагается рамочное урегулирование видов парламентского контроля в субъектах Федерации, форм и средств его осуществления на федеральном уровне. Оптимальность такого решения обусловлена необходимостью выработки единой концепции регулирования и осуществления парламентского контроля, а также обеспечения возможности реализации субъектами Федерации своей компетенции в сфере регулирования и осуществления парламентского контроля.

В федеральном законодательстве целесообразно предусмотреть два основных вида парламентского контроля, выделяемых в зависимости от уровня его осуществления, - федеральный и региональный, определить специфику правового регулирования, форм и средств реализации для каждого из них. Необходимо закрепить понятийно-категориальный аппарат, принципы и формы осуществления парламентского контроля в субъектах, предоставив им самостоятельно наполнить их конкретным содержанием. Важна гармонизация правового регулирования парламентского контроля в субъектах, унификация его основных принципов, понятийно-категориального аппарата, подходов к определению его видов и форм. Целесообразно на федеральном уровне регламентировать ответственность за неисполнение установленных предписаний, в том числе конституционного характера.

При этом реализация субъектами права регламентации регионального парламентского контроля не исчерпывается и не может быть ограничена уровнем закона субъекта Федерации. Основополагающие конституционные (уставные) и законодательные нормы закона детализируются в актах, регулирующих внутренний порядок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти, в частности в регламентах. Самостоятельность законодательного (представительного) органа субъекта Федерации в осуществлении такой детализации способствует независимости реализации контрольной функции регионального парламента.

Библиография

Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.

Бухтиярова И. Аналитическая записка "Актуальные вопросы взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации" // Алтайский краевой Совет народных депутатов. Барнаул. Ноябрь 2007 г. // http://www.altsovet.ru/activity/analytics/Konechnaya.doc.

Выступление Председателя Законодательного Собрания Пермской области Н.А. Девяткина на заседании Совета законодателей 12 декабря 2005 г. // www.sovfed.ru.

Жуков А.П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2008.

Зайцева И.В. Формы непосредственного парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004.

Корепанов С. Строже спрашивать за неисполнение закона // Парламентский контроль: каким ему быть? // Парламентское обозрение. 2005. N 9.

Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 5.

Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2003.

Правоведение / Под ред. М.И. Абдуллаева. М.: Магистр-Пресс, 2004.

Пригон М.Н. Конституционно-правовой статус парламента России: теория, практика, перспективы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004.

Чертков А.Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М.: Юстицинформ, 2005.

Щедрин Н.В. Основания и пределы антитеррористических мер безопасности // Право и политика. 2006. N 11.