Мудрый Юрист

"Туристские формальности" и обеспечение безопасности туризма

Писаревский Е.Л., кандидат юридических наук.

Введение

Туризм в начале XXI в. стал одним из ведущих направлений социально-экономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира.

Путешествия в настоящее время перестали быть просто удовольствием, развлечением или роскошью, а превратились в неотъемлемую часть жизни современного человека, связанную с удовлетворением духовных, интеллектуальных и иных потребностей, восстановлением и развитием физических сил человека, поддержанием необходимого уровня его жизнедеятельности. В то же время "свободный, образованный, здоровый, активный человек - основа конкурентоспособности страны", - указывается в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (распоряжение Правительства России от 17 ноября 2008 г. N 1663-р).

На совещании, проходившем 1 августа 2008 г. в г. Угличе Ярославской области, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что богатейшее культурно-историческое наследие страны и уникальные природные условия представляют собой грандиозный ресурс для развития туризма. По мнению Президента России, именно в туризме заложена одна из точек роста для многих российских регионов.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства России от 17 ноября 2008 г. N 1662-р) туризм рассматривается как существенная составляющая инновационного развития нашей страны в долгосрочной перспективе, экономически выгодная и экологически безопасная отрасль национальной экономики.

Действительно, как показали последние несколько лет, в отдельных российских регионах туризм развивается достаточно успешно. Он позволяет обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, интеграцию национальной туриндустрии в мировую экономику, способствует росту занятости и повышению уровня жизни населения, а также увеличивает поступления в бюджеты всех уровней.

Кроме того, туризм проявляет большую стабильность по сравнению с другими отраслями в условиях экономического кризиса. Не случайно в Программе антикризисных мер Правительства России на 2009 год внутренний туризм отнесен к тем секторам национальной экономики, которые наиболее перспективны с точки зрения импортозамещения и наращивания внутреннего спроса.

Вместе с тем, развивая туризм, государства призваны решать как минимум две ключевые задачи. Первая задача государств - всемерное содействие путешествиям граждан, оказанию им качественных и безопасных туристских услуг, а также создание благоприятных условий для развития инфраструктуры въездного и внутреннего туризма.

Вторая задача - обеспечение безопасности личности, общества, основополагающих элементов государства, а также охрана окружающей среды от угроз безопасности, связанных с разрушительным и неупорядоченным развитием туризма, а также негативными последствиями такого развития.

Ни для кого не секрет, что туризм в силу своего транснационального характера не застрахован от использования "туристских каналов" для противозаконной деятельности. В частности, как указывается в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537), в среднесрочной перспективе на обеспечение национальных интересов Российской Федерации негативное влияние будут оказывать угроза распространения оружия массового уничтожения и его попадания в руки террористов, возрастут угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другими формами транснациональной организованной преступности. Кроме того, быстрый рост туристского обмена между странами существенно увеличивает риски, связанные с распространением эпидемий, вызываемых новыми, неизвестными ранее вирусами.

Окружающая среда, культурное наследие являются важнейшими элементам системы туризма, которые подлежат всемерной охране и защите. В Гаагской декларации по туризму (1989 г.) говорится, что законодательство государств, развивающих туризм, должно предусматривать нормы о защите каждой страны на случай возникновения проблем, обусловленных развитием туризма, в частности в том, что касается воздействия на окружающую среду и сохранение культурной самобытности <1>.

<1> Отрицательное влияние туризма на окружающую среду стало предметом для его критики в специальной литературе (см.: Енджейчик И. Современный туристский бизнес. Экостратегия в управлении фирмой. М., 2003. С. 39 - 40). И. Енджейчик предлагает краткий исторический экскурс критики современного турбизнеса. С исторической точки зрения критика современного турбизнеса делится на четыре основные фазы. Первая, наиболее ранняя, фаза критики была основана на обвинении в предоставлении привилегий определенным общественным группам. В начале развития туризма путешествовать мог тот, кто обладал временем и деньгами... Вторая фаза началась с публикации в 1958 г. книги Ганса Магнуса Энценбергера по теории туризма. В ней было выдвинуто обвинение в том, что начиная с 1945 г. туризм стал приобретать массовый характер, причем массовый не в смысле большого количества путешествующих, а прежде всего по характеру туристского предложения. Туристская индустрия, так же, как и промышленность, все в большем масштабе подвергалась автоматизации, вследствие чего она стала предлагать туристские услуги массово, серийно и стандартизированными средствами. По этой причине как аналогия появился и сам термин "туристская индустрия".

Начало третьей фазе критики положила Манильская конференция по туризму, организованная Всемирной туристской организацией в 1980 г. В ее документах выдвинуто обвинение, что туризм по большому счету приносит больше вреда, чем пользы. Этот тезис отражал прежде всего влияние огромного наплыва туристов в развивающиеся страны. По мнению участников Конференции, для стран третьего мира туризм стал новой формой колониализма. Местное население вытеснялось со своих коренных мест обитания туристскими концернами мирового уровня, осуществляемыми крупными инвестиционными проектами и т.п. Появились патологические последствия культурных конфликтов и криминогенные явления.

О четвертой фазе критики говорят с 1982 г., хотя первые обвинения еще в 1975 г. сформулировал швейцарский исследователь туризма Йост Криппендорф. По его мнению, туризм привел к коммерциализации гостеприимства, а на смену древнему слову "гость" пришли коммерческие термины "клиент" и "турист". Й. Криппендорф определил экономическую систему туризма термином "пожиратель ландшафта", подчеркнув тем самым огромную потребность этой отрасли во все новых территориях, которые она подвергает необратимым антропогенным преобразованиям. Критика негативного воздействия туризма на окружающую среду совпала с теоретической дискуссией об устойчивом развитии и первыми политическими решениями по этому вопросу.

Отметим, что российский законодатель уже внес необходимые коррективы в правовое регулирование данного вопроса. Так, в редакции Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", вступившей в силу 1 июня 2007 г., определение безопасности туризма стало более объемным, чем ранее. Теперь безопасность туризма включает в себя не только личную безопасность туристов и сохранность окружающей среды, но и ненанесение ущерба при совершении путешествий материальным и духовным ценностям общества, а также безопасности государства.

Еще в XIX в. российские ученые-правоведы подметили, что люди и предметы, являясь в одних случаях источником опасности, в других - сами подвергаются опасности, от которой должны быть ограждены соответствующими мерами, и наоборот <2>.

<2> Цит. по: Щедрина Ю.В. Введение в правовую теорию мер безопасности. Красноярск, 1999.

Действительно, в условиях сложноорганизованного, взаимообусловленного и несовершенного мира система туризма <3>, ее подсистемы и элементы могут выступать не только объектами безопасности, но и источниками опасности (угроз) (туристы, умышленно или по неосторожности разрушающие памятники природы, истории и культуры; предприниматели, хищнически эксплуатирующие туристские ресурсы, использующие труд несовершеннолетних в целях наживы и проституции, органы государственной власти и их должностные лица, устанавливающие для предпринимателей избыточные административные барьеры, тем самым препятствуя свободе передвижения туристов, свободе оказания предпринимателями услуг, и т.д.).

<3> О системе туризма см.: Писаревский Е.Л. Основы безопасности туризма. М., 2007.

В связи с этим государство не может оставаться в стороне от этих явлений и процессов и не создавать адекватные защитные механизмы, противодействующие угрозам безопасности, исходящим от самого туризма.

Эффективным средством противодействия указанным угрозам выступают "формальности" в сфере туризма. Причем надлежащее исполнение и соблюдение всеми субъектами отношений в сфере туризма законно установленных, с учетом соблюдения оптимального баланса интересов туризма и безопасности, формальностей позволяет не допустить трансформацию системы туризма, ее элементов из объекта безопасности (объекта охраны) в источник опасности.

Таким образом, данная статья имеет своей целью рассмотрение актуальных вопросов правового регулирования и государственной политики в области обеспечения безопасности и упрощения формальностей в сфере туризма. В публикации планируется решить следующие задачи:

  1. выявить характерные черты "формальностей" как правовой категории и дать определение данного понятия;
  2. определить особенности формальностей в сфере туризма, выявить виды и провести классификацию формальностей в сфере туризма;
  3. исследовать соотношение категории формальности и ограничение прав и свобод человека, установить возможные пределы таких ограничений;
  4. дать общую характеристику правовых актов, регламентирующих вопросы формальностей в сфере туризма, а также обозначить возможные перспективы государственной политики в области упрощения туристских формальностей.

Понятие формальности как правовой категории

Толковый словарь русского языка дает определение термину "формальность" (форма - установленный порядок) как действию, необходимому с точки зрения установленного порядка при выполнении, оформлении какого-нибудь дела. Формальный в этом значении - произведенный в принятом, законном порядке <4>.

<4> См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 856.

Большой энциклопедический словарь определяет "формальность" как действие, необходимое с точки зрения установленного порядка, обязательно соблюдаемое при оформлении чего-либо <5>.

<5> См.: Большой энциклопедический словарь. М., 1997. С. 1288.

В правовых актах Российской Федерации термин "формальность" используется в различных значениях. Например, Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 801 о договоре транспортной экспедиции использует словосочетание "таможенные и иные формальности". Они обозначают операции, осуществляемые экспедитором в качестве дополнительных услуг, предоставляемых клиенту по договору транспортной экспедиции.

Наряду с этим в ст. 237 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации говорится об услугах (действиях) морского агента, среди которых есть различные формальности, связанные с приходом судна в порт, пребыванием судна в порту и выходом судна из порта.

Применительно к средствам и способам обеспечения авиационной безопасности в различных законодательных актах используется устойчивый набор терминов: "нормы, правила и процедуры", что, как нам представляется, ставит данные термины в один ряд с категорией "формальность".

Термин "формальность(и)" используется в правовых актах также в следующих словосочетаниях: "формальности, выполнение которых... пассажирами... требуется государственными властями при приходе и отходе судна", "осуществление формальностей в отношении пассажиров, экипажа и багажа", "проверка формальностей у круизных пассажиров", "облегченные формальности", "санитарные формальности", "формальности предпринимаются немедленно и осуществляются без задержки", "время, необходимое для осуществления формальностей", "формальности - требования в отношении документов или процедур" и др.

На основе семантического анализа термина "формальность", применяемого в правовых актах, можно прийти к выводу, что под формальностями могут пониматься как минимум следующие явления правовой действительности:

  1. Формальности - это разновидность юридических фактов, представляющих собой правомерные действия, равно как и правомерное бездействие граждан и юридических лиц <6>, направленные на исполнение предписаний правовых норм (преимущественно публично-правового характера). Данные нормы устанавливают допустимые правом запреты, ограничения и обременения (организационного, социального, технического, правового и иного характера) прав и свобод человека и гражданина, пределы (границы) дозволенного поведения субъектов права (модели поведения), целью которых является обеспечение безопасности личности, общества и государства, а также охрана иных публичных интересов.
<6> Действия - волевые акты поведения людей, внешнее выражение их воли и сознания. Правомерные действия подразделяются на индивидуальные юридические акты и юридические поступки. Индивидуальные юридические акты - внешне выраженные решения людей, направленные на достижение правового результата (акты применения права, гражданско-правовые сделки, заявления граждан и другие волеизъявления, вызывающие правовые последствия). Юридические поступки есть фактическое поведение людей, составляющее содержание реальных жизненных отношений. Бездействие - это пассивное поведение, не имеющее внешнего выражения. Правомерное бездействие суть соблюдение запретов (см.: Теория государства и права / Под ред. В.Д. Перевалова. М., 2004. С. 233 - 234).
  1. Формальности - это элемент публично-правовой (контрольно-надзорной) деятельности органов государственной власти. Содержанием формальностей в данном значении является формализованная последовательность действий (процедуры), осуществляемых представителями власти, должностными лицами органов государственной власти Российской Федерации (либо соответствующего иностранного государства) по проверке соблюдения гражданами и юридическими лицами законодательства Российской Федерации (либо законодательства иностранного государства), норм международного права, а также осуществление в отношении граждан и юридических лиц иных мер, вызванных необходимостью обеспечения безопасности личности, общества и государства, охраны иных публичных интересов <7>.
<7> К числу таких мер могут относиться административно-принудительные меры выявления угроз безопасности, административно-правового пресечения, административно-правового восстановления и др. (см.: Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005).

Отдельные публично-правовые действия (формальности) в случаях, установленных федеральным законом, могут осуществляться также органами местного самоуправления и некоммерческими (саморегулируемыми) организациями предпринимателей <8>.

<8> См.: ст. 6, 9 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях".
  1. Формальности - это документы, знаки, символы, наличие которых у гражданина удостоверяет законность реализации его прав и обязанностей (документы, удостоверяющие личность, виза, свидетельство о регистрации по месту пребывания, разрешение на вывоз культурных ценностей, справка об обмене валюты, миграционная карта, выписка из Единого федерального реестра туроператоров, разрешение на ношение оружия, таможенная декларация т.д.). Понятие формальностей в данном смысле также тесно связано с контрольно-надзорной деятельностью представителей органов государственной власти.

Таким образом, формальности с точки зрения права - это комплексная категория, включающая в себя разнообразные явления правовой действительности (нормы права, юридические факты, акты реализации и применения права, контрольно-надзорная деятельность и др.), направленные на обеспечение безопасности, а также иных публичных интересов.

Понятие формальностей в сфере туризма

Понятие формальности в сфере туризма" (далее также - туристские формальности) вошло в практику российского туризма благодаря широкому использованию данных терминов в международных правовых документах <9>, а также в документах Всемирной туристской организации (далее - ЮНВТО) (например, Гаагская декларация по туризму, Глобальный этический кодекс туризма и др.).

<9> См.: Конвенция о международной гражданской авиации (заключена в г. Чикаго 7 декабря 1944 г.) // Международное воздушное право. Кн. 1. М.: Наука, 1980. С. 280 - 316; Генеральное соглашение по тарифам и торговле; Конвенция по облегчению международного морского судоходства (FAL) (заключена в г. Лондоне 9 апреля 1965 г.). Конвенция вступила в силу 5 марта 1967 г.

В законодательстве Российской Федерации термин "туристские формальности" не получили широкого распространения и, соответственно, раскрытия их содержания. Тем не менее словосочетание "формальности, связанные с туристским обменом между государствами" активно применяется в международных двусторонних договорах Российской Федерации с иностранными государствами в области туризма <10>.

<10> См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве в сфере туризма (Мадрид, 9 февраля 2006 г.), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области туризма (заключено в Париже 11 февраля 2003 г.) // Бюллетень международных договоров. 2004. N 7. С. 26 - 28 и др.

В документах Всемирной туристской организации (ЮНВТО) используют понятие "формальности" как в нейтральном, так и в негативном с точки зрения развития туризма смысле: "документы", "процедуры", "препятствия", "барьеры" и др. В них под формальностями в туризме понимаются прежде всего формальности, затрагивающие путешественников, а именно:

a) паспорта и визы;

b) валютный контроль и контроль за обменом валюты;

c) таможенные правила;

d) медицинские формальности (п. 47 Рекомендаций к Гаагской декларации по туризму 1989 г.).

Формальности в сфере туризма согласно указанной Декларации являются "препятствием для развития туризма в случае, если их выполнение плохо организовано, когда обращения граждан произвольно не удовлетворяются, когда взимается чрезмерная плата за их осуществление или когда процедуры слишком сложны или затянуты... Валютный контроль и контроль за обменом валюты не только формируют уровень туристских расходов, но могут также привести к сокращению объемов туризма в те места назначения, где введены подобные меры".

Разброс в разрешениях на беспошлинный ввоз и вывоз в различных странах; таможенные декларации и досмотры также могут выступать в качестве факторов, сдерживающих туристские расходы.

Вместе с тем в более поздних документах ЮНВТО говорится, что уже сегодня принято различать две основные группы препятствий на пути развития туризма: те, которые затрагивают путешественников в целом (идет ли речь об индивидуальных путешественниках или группах), и те, которые затрагивают бизнес, занимающийся предоставлением услуг туристам.

"В течение последних нескольких лет нетарифные барьеры в туризме, являющиеся следствием реализации государствами дополнительных мер безопасности, стали играть более значительную роль, чем препятствия чисто экономического или коммерческого характера. Эпидемия атипичной пневмонии (а вернее сказать, информация о возможных ее последствиях, нагнетаемая СМИ) нанесла больший ущерб, чем резкие изменения цен на нефть.

Основные трудности сегодня заключаются в опасении подвергнуться нападению во время путешествия, в распространении, нередко выходящем за всякие разумные рамки, "рекомендаций путешественникам", поступающих от правительств в профилактических целях, в умножении мер безопасности, в ужесточении визового режима, в практике ограничений, проводимой в отношении миграции и в отношении пребывания в стране с целью прохождения обучения в школах или высших учебных заведениях.

В Глобальном этическом кодексе туризма указывается, что государства в целях защиты своих граждан информируют их и дают им рекомендации, однако не подлежит сомнению, что плохо сформулированные, неточные, слишком общие или неуместные рекомендации способны нанести неоправданный ущерб туриндустрии принимающих стран.

Вызовом времени для предпринимателей сферы туризма является усилившаяся конкуренция и консолидация компаний. В период с 2006 по 2010 год будет наблюдаться серьезное обострение конкуренции между турцентрами за привлечение посетителей. В конечном счете борьба будет вестись за рабочие места и устойчивое, ответственное экономическое развитие. С усилением процессов консолидации будет возрастать нажим на государственные органы, отвечающие за вопросы конкуренции, с требованием обеспечить равные условия для всех. Также будут все чаще звучать требования оставлять большую часть доходов от туризма в турцентрах беднейших стран. Призывы к принятию мер против так называемых экономических утечек и в пользу интеграции местных рынков будут усиливаться вместе с убеждением, что от глобализации выигрывают в основном межнациональные корпорации.

Среди иных проблем, с которыми сталкивается современный туризм, можно выделить также:

дополнительные расходы и раздражение, вызываемое мерами безопасности;

ответственность и страхование;

чрезмерные налоги;

проблемы электронной торговли (неопределенность каналов распределения, позднее либо альтернативное бронирование, предубеждения, возможная потеря контроля над продуктом и ценами, мелкие поставщики "исчезают с экрана");

загруженность аэропортов и воздушного пространства, перегруженность турцентров;

цены на авиатопливо и меры по охране окружающей среды (ограничения, связанные с шумом авиадвигателей, режим регулирования выбросов, налоги и сборы);

сокращение или отмена воздушного сообщения;

риски, связанные с болезнями или природными катастрофами".

(Из пленарного доклада Генерального секретаря ЮНВТО на 16-й сессии Генеральной Ассамблеи Всемирной туристской организации Дакар (Сенегал), 28 ноября - 2 декабря 2005 г.)

В научной литературе по туризму существуют различные определения туристских формальностей, причем большинство специалистов сферы туризма считают, что наличие формальностей свойственно исключительно международному туризму.

М.М. Маринин определяет туристские формальности как правила, условия и действия, необходимые с точки зрения законности и установленного в государстве порядка, обязательно соблюдаемые при организации, оформлении и совершении турпоездки <11>.

<11> См.: Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М., 2002. С. 10.

По мнению В.С. Сенина, туристские формальности - это процедуры, связанные с соблюдением туристами, пересекающими государственную границу, определенных условий, правил и требований, установленных государственными органами государств выезда и пребывания <12>.

<12> См.: Краткий толковый словарь основных профессиональных терминов, понятий и определений, применяемых в туризме. М., 2003. С. 11.

В Аналитическом докладе "Состояние и проблемы туризма в Российской Федерации", подготовленном Национальной академией туризма, под туристскими формальностями подразумевается проверка соблюдения туристами условий и правил, установленных государственными органами государства въезда и выезда (М.; СПб., 2004. С. 35).

По нашему мнению, формальностям в сфере туризма присущи все черты общеродового понятия формальностей. Формальности в сфере туризма, по нашему мнению, не ограничиваются выездным и въездным туризмом, но и характерны для внутреннего туризма. Наряду с этим формальности в сфере туризма можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле.

В узком смысле формальности в сфере туризма - это формальности, связанные со свободными передвижениями физических лиц в целях туризма.

В широком смысле формальности в сфере туризма включают в себя как формальности, связанные со свободным передвижением физических лиц в целях туризма, так и формальности, связанные с социальным регулированием ("публичной организацией" - термин В.Ф. Попондопуло <13>) экономической деятельности по оказанию предпринимателями, а также иными лицами разнообразных услуг туристам (формальности, связанные со свободным перемещением услуг <14> в сфере туризма).

<13> См.: Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994.
<14> Терминология ст. 74 Конституции Российской Федерации.

Виды и классификация формальностей в сфере туризма

Как уже указывалось выше, все формальности в сфере туризма можно разделить на две большие группы: формальности, связанные со свободными передвижениями туристов, и формальности, связанные со свободными перемещениями услуг в сфере туризма <15>.

<15> Предлагаемые классификации не являются легальными классификациями формальностей в сфере туризма и не претендуют на исчерпывающую полноту.

Формальности, регламентирующие свободные передвижения туристов, можно сгруппировать по их видам <16>:

<16> Международная ассоциация авиаперевозчиков (IATA) и Всемирная федерация ассоциаций туристических агентств (UFTAA) уже более 35 лет издают сборники "Справочник туристской информации" (Travel information manual (TIM)). В данной брошюре в наиболее полном виде собрана информация о формальностях в сфере туризма по различным странам, включая информацию о паспортных, визовых, медицинских формальностях, аэропортовых сборах, таможенных и валютных формальностях и другая важная информация в сфере туризма.<17> Регистрационный учет как разновидность формальностей представляет собой совокупность правовых предписаний, устанавливающих порядок регистрации и учета населения Российской Федерации, его передвижения внутри страны и при выезде в другие государства, въезда, выезда, проживания и передвижения по территории России иностранцев и лиц без гражданства (см.: Спектор Е.И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. N 3).

Формальности, связанные со свободными перемещениями услуг в сфере туризма:

Формальности в сфере туризма могут быть также дифференцированы по целям их установления и осуществления (направленности на интересы объектов безопасности). Так, можно выделить формальности, направленные на:

Формальности по категориям (типам) туризма, которые они охватывают, можно дифференцировать на:

Формальности в сфере туризма как ограничения прав и свобод граждан

Формальности в туризме представляют собой определенные ограничения прав и свобод туристов и предпринимателей в сфере туризма, реализуемые в виде запретов (обременений, ограничений), либо обязывания совершения определенных действий, а также в виде деятельной, своего рода операциональной, регламентации действий туристов, предпринимателей, органов государственной власти и их взаимоотношений между собой.

Формальности в сфере туризма - категория, непосредственно связанная с гарантированной Конституцией свободой передвижения, выбора места пребывания и места жительства, с правом выезжать за пределы территории государства и беспрепятственно возвращаться на его территорию (ст. 27 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 13 Всеобщей декларации прав человека туристы и посетители обладают, с учетом международного права и национальных законодательств, свободой передвижения по территории своих стран, а также из одного государства в другое; они должны иметь возможность доступа в зоны транзита и пребывания, а также на туристские и культурные объекты, не подвергаясь чрезмерным формальностям или дискриминации.

В отношении предпринимательской деятельности в сфере туризма ст. 8 Конституции России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Право на предпринимательскую деятельность включает в себя право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции России).

Формальности в сфере туризма как ограничения прав граждан в определенных случаях являются единственным способом предупреждения и нейтрализации негативных последствий реальных или потенциальных угроз безопасности туризма <18>. Введение данных ограничений, как правило, обусловливается общественными интересами, например борьба с терроризмом (известные события, связанные с санкцией Президента США американским спецслужбам на прослушивание телефонных разговоров граждан США), эпидемиями (санитарная охрана территорий, закрытие границ) и др.

<18> Более подробно о теории ограничения прав и свобод граждан см.: Пчелинцев С.В. Концептуальные подходы к формированию теории ограничения прав и свобод граждан на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5 и др.

Рассмотрим это на примерах ограничения свободы передвижения и свободы перемещения услуг. Так, например, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:

в пограничной полосе;

в закрытых военных городках;

в закрытых административно-территориальных образованиях;

в зонах экологического бедствия;

на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации").

По общему правилу на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74 Конституции России). Тем не менее финансовое обеспечение ответственности туроператоров в определенном смысле можно рассматривать в качестве одного из таких препятствий свободному перемещению туристских услуг.

Однако введение института финансового обеспечения обусловлено публичным интересом - защитой прав и законных интересов туристов, обеспечением безопасности туризма, что прямо вытекает из ст. 4.1, 17 и гл. VII.1 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Правовым основанием введения финансового обеспечения и единого федерального реестра туроператоров являются положения ч. 2 ст. 74 Конституции России, которая устанавливает, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

В более широком виде это правило содержится в ч. 3 ст. 55 Конституции России: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом, однако только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В то же время, определяя критерии ограничения прав человека, необходимо исходить из следующих принципиальных позиций:

  1. форма ограничения прав человека - федеральный закон. Нормативные акты иного уровня, включая ведомственные, а тем более неопубликованные или носящие закрытый характер, не только не могут устанавливать какие-либо ограничения прав и свобод, но и регулировать порядок и основания их применения, условия, пределы, сроки и другие существенные признаки этих ограничений (Особое мнение судьи Конституционного Суда России А.Л. Кононова на Определение Конституционного Суда от 14 июля 1998 г. N 86-О) <19>;
<19> ВКС РФ. 1998. N 6.
  1. цель ограничения прав человека - безопасность личности, общества и государства, охрана иных публичных интересов;
  2. крайняя необходимость как критерий ограничения прав человека (производно от формулировки ч. 3 ст. 55 Конституции "в той мере, в какой это необходимо в целях..."). Крайняя необходимость может иметь место в тех ситуациях, когда защита прав и свобод людей, а также общественных интересов невозможна иными способами, кроме как посредством ограничения прав человека. Необходимо учитывать, что крайняя необходимость может быть правомерной, только если соблюдаются следующие условия: наличие реального или возможного вреда государственным и общественным интересам; невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; соразмерность вводимых ограничений; причиняемый вред меньше, чем предотвращаемый вред;
  3. общий характер таких ограничений - ограничения не носят персонифицированной направленности, их действие распространяется на всех и каждого;
  4. соблюдение общепризнанных международных норм и принципов - ограничения прав человека не должны нарушать обязательства Российской Федерации по международному праву;
  5. разумная достаточность мер государственного ограничения прав - ограничения могут осуществляться только в той степени, в какой это требуется, однако в любом случае не допускается ограничение фундаментальных прав и свобод человека и дискриминация на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения;
  6. соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которой ограничиваются права, - безопасность всех рассматривается как приоритет по отношению к соблюдению (гарантированию) определенных свобод каждого отдельного гражданина (человека).

Принцип "соразмерности" <20> широко известен как средство противодействия злоупотреблению ограничениями конституционных прав и свобод со стороны государства, где злоупотребление - это чрезмерное вмешательство в права и свободы, включая использование карательных санкций, а несоразмерность - несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, в пользу которых допускаются те или иные ограничения прав и свобод.

<20> В законодательстве, а также в научной литературе используются сходные понятия: "разумная соразмерность", "минимальная достаточность", "адекватность", "пропорциональность", "сбалансированность".

Отметим, что и Конституционный Суд России неоднократно подчеркивал, что все ограничения прав и свобод, а также связанных с ними законных интересов могут в силу ч. 3 ст. 55 Конституции России устанавливаться законом только для достижения конституционно значимых целей и должны быть соразмерны им (Определение от 8 февраля 2001 г. N 33-О, Определение от 6 декабря 2001 г. N 310-О) <21>;

<21> ВКС РФ. 2001. N 3.
  1. устанавливаемые ограничения прав и свобод должны соответствовать аналогичным ранее принятым мерам, быть основаны на анализе всех потенциальных выгод и издержек в результате действий или отсутствия действий по обеспечению безопасности, открыты для последующего пересмотра в свете новых научных и иных данных, необходимых для более полной оценки угроз;
  2. решения о введении ограничений должны определять круг лиц, ответственных за сбор, обработку, накопление, хранение, поиск, распространение и предоставление необходимой документированной информации в сфере безопасности, а также за формирование и использование информационных ресурсов в данной сфере;
  3. установленные ограничения должны быть четко сформулированы и не допускать произвольного толкования. Норма, ограничивающая права и свободы, должна ясно определять пределы ограничений <22>.
<22> См.: Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. N 2.

Статья 7 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" также устанавливает, что граждане, общественные и иные организации и объединения имеют право получать разъяснения по поводу ограничения их прав и свобод от органов, обеспечивающих безопасность. По их требованию такие разъяснения даются в письменной форме в установленные законодательством сроки. Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по обеспечению безопасности, несут ответственность в соответствии с законодательством.

"Упрощение" формальностей в сфере туризма

Публичный интерес, обеспечиваемый формальностями, не может быть препятствием для реализации частных интересов туристов и предпринимателей, связанных с их конституционными правами в сфере туризма, а также ограничивать их надежное существование и прогрессивное развитие, что, как известно, является одним из критериев высокого уровня обеспечения безопасности туризма.

По мнению ряда ученых (М.М. Маринин и др.), порядок организации путешествий в особенности пребывание иностранных граждан в той или иной стране, как и сама международная туристская деятельность, будет еще долго находиться под строгим государственным контролем. Это связано прежде всего с существующими различиями в социально-экономическом развитии стран и народов, их разным пониманием таких категорий, как порядок, нравственность и законность. Существенные расхождения имеются также в уровне общей цивилизованности и культуры. Причем в теоретическом аспекте порядок въезда туристов в ту или иную страну и связанная с этим степень "жесткости" или "мягкости" туристских формальностей находятся в своеобразном равновесии с интересами самого государства, в плане его безопасности, общественного порядка, а также прав и свобод граждан <23>.

<23> Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М., 2002. С. 15.

Реализация мер в области обеспечения безопасности туризма с одновременным расширением возможностей людей для путешествий как внутри страны, так и за рубежом в теоретической литературе и международных документах именуется "упрощением туристских формальностей".

В соответствии с Гаагской декларацией упрощение туристских формальностей в сфере международного туризма - это скоординированная политика и действия государств по продвижению и поощрению как индивидуальных, так и коллективных туристских путешествий, поездок и пребываний, а также процесс ликвидации препятствий на их пути.

Упрощение туристских формальностей переросло свои узкие первоначальные рамки пограничных формальностей и таможенных процедур. Сегодня считается, что речь должна идти о позитивном стимулировании и поощрении путешествий и туризма, в частности, путем принятия мер, позволяющих каждому участвовать во внутреннем и международном туризме, особенно благодаря более совершенному распределению рабочего и свободного времени, введению или совершенствованию систем ежегодных оплачиваемых отпусков и более равномерному распределению в течение года периодов отпусков, а также уделяя особое внимание туризму молодежи, пожилых людей и инвалидов.

Процесс упрощения туристских формальностей обычно отличают от процесса "либерализации", который связан с устранением барьеров в туристском бизнесе и торговле туристскими услугами. Однако в связи с быстрым ростом объемов путешествий и туризма в последние годы в содержание понятия "упрощение туристских формальностей" входит также либерализация торговли услугами в сфере туризма.

Согласно ст. 8 Глобального этического кодекса туризма административные формальности пересечения границ, которые введены государствами или вытекают из международных соглашений, как, например, визовые, санитарные и таможенные формальности, должны по мере возможности адаптироваться таким образом, чтобы способствовать свободе путешествий и доступу максимального числа людей к международному туризму; следует поощрять соглашения между группами стран, направленные на гармонизацию и упрощение этих формальностей; следует постепенно отменять или корректировать специальные налоги и сборы, обременяющие туристскую индустрию и наносящие ущерб ее конкурентоспособности.

Упрощение туристских формальностей стало объектом целого ряда международных конвенций, соглашений и договоров. К ним, в частности, относятся Чикагская конвенция Международной организации гражданской авиации 1944 г. (ИКАО), Международные медицинские правила Всемирной организации здравоохранения 1951 г., Конвенция о таможенных льготах для туристов (1954), Рекомендации Римской конференции ООН по туризму и международным путешествиям 1963 г., Конвенция по облегчению международного морского судоходства (FAL) (1965), Международная конвенция 1973 г. по упрощению и гармонизации (согласованию) таможенных процедур (Конвенция Киото), Инициатива "Группы восьми" по безопасному и упрощенному порядку международных поездок (SAFTI) (Си-Айленд, 2004 г.) и др.

Одним из первых международных документов в области упрощения формальностей в сфере туризма была Конвенция о таможенных льготах для туристов (1954 г.) <24>. Статья 2 Конвенции устанавливала, что каждое договаривающееся государство разрешает временный ввоз, не облагая ввозными пошлинами и налогами предметы личного пользования, ввозимые туристом, при условии, что они предназначаются для личного пользования самого туриста, что нет оснований опасаться злоупотреблений и что эти предметы личного пользования будут вывезены данным туристом обратно при оставлении им страны. В ст. 3 и 4 определялись предметы личного пользования, в частности дорожные сувениры и другие предметы, не предназначенные для торговых целей.

<24> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXI. М., 1967. С. 259 - 278.

В Рекомендациях Римской конференции ООН по туризму и международным путешествиям 1963 г. <25> нашли свое отражение новые положения, касающиеся упрощения формальностей в сфере туризма:

<25> См.: Общая резолюция Конференции ООН по международному туризму и путешествиям о развитии туризма: Международный договор от 21 августа 1963 г. // Международный туризм: правовые акты. М., 2000.

а) паспорта;

б) визы;

в) другие формальности и контроль;

г) таможня;

д) процедуры ввоза, вывоза и обмена валюты;

е) налоги, взносы, сборы и связанные с ними процедуры;

ж) формальности, касающиеся автотуризма;

з) медицинские формальности;

и) формальности, касающиеся туристов, путешествующих в образовательных, научных и культурных целях.

Конференция рекомендовала всем странам присоединиться к Конвенции о таможенных льготах для туристов; Дополнительному протоколу к Конвенции о таможенных льготах для туристов, касающемуся ввоза относящихся к туризму рекламных материалов, и Таможенной конвенции о временном ввозе автотранспортных средств частного пользования.

В Международной конвенции по упрощению и гармонизации (согласованию) таможенных режимов устанавливаются обязательства договаривающихся сторон содействовать упрощению, унификации и гармонизации таможенных режимов, что в значительной степени создает основу для ликвидации протекционистских барьеров.

К Конвенции приобщены 30 согласованных приложений, касающихся стандартов и рекомендуемой практики таможенных формальностей в международных связях. Приложение F.3 касается таможенных формальностей по отношению к путешественникам (туристам). Для путешественников принята унифицированная форма таможенной декларации на багаж.

Большое внимание политике упрощения формальностей в сфере туризма уделяется и в документах ЮНВТО (Гаагская декларация по туризму, Глобальный этический кодекс туризма и др.). Среди последних документов ЮНВТО отметим Стратегию в области усиления безопасности и дальнейшего упрощения формальностей (Стратегия S.A.F.E.). Данный документ наряду с рекомендованными мерами в области безопасности в туризме, моделью для безопасных турцентров в контексте упрощения формальностей, Рекомендациями по ответственному составлению предупреждений для лиц, совершающих поездки, Руководством по защите и безопасности туристов и Руководящими принципами для туриндустрии в условиях кризиса представляют собой пакет документов, направленных на повышение эффективности мер в области безопасности туризма, с одновременным упрощением туристских формальностей.

Следует заметить, что акты ЮНВТО с точки зрения их общеобязательности относятся к нормативным правовым актам весьма условно. Это, скорее, рекомендации авторитетной международной организации, являющейся специализированным учреждением ООН, исполнение которых - добрая воля государств - ее членов, а также граждан и организаций этих государств. Тем не менее игнорирование данных рекомендаций цивилизованными государствами так же не принято, как и несоблюдение принципов и норм международного права, которые являются составной частью правовой системы нашей страны.

ЮНВТО, придавая особое значение упрощению туристских формальностей, разработала и приняла соответствующий пакет рекомендаций по применению различных видов формальностей.

Паспортные формальности: децентрализация паспортных служб; сокращение сроков и упрощение процедуры оформления заграничных паспортов, введение разумного сбора, установление срока действия паспорта не менее пяти лет с неограниченным числом поездок, хранение заграничного паспорта у владельца без права конфискации; приведение паспортов в соответствие со стандартами ИКАО, позволяющими осуществлять проверку с помощью компьютерных систем.

Визовые формальности: безвизовый въезд на срок до трех месяцев; распространение действия визы сроком на 12 месяцев на один или несколько въездов во все пункты и по всем маршрутам, открытым для туристов, с использованием любого вида транспорта; взаимное признание визы рядом государств; в исключительных случаях выдача разрешения на въезд на контрольно-пропускном пункте; установление единого консульского сбора независимо от гражданства туриста.

Валютные формальности: разрешение ввоза валюты в размере, указанном в таможенной декларации; предоставление полной информации потенциальным посетителям и туристам о правилах и текущем курсе обмена валюты; размещение соответствующей информации в обязательном порядке на контрольно-пропускных пунктах въезда; обеспечение возможности обратного обмена валюты при выезде из страны пребывания; обмен ввозимой валюты только на добровольной основе; предоставление туристам права иметь при выезде достаточные суммы в национальных денежных единицах для обратной поездки по своей стране.

Таможенные формальности: обложение туристов налогами, сборами, пошлинами при въезде-выезде, кроме таможенных пошлин и налогов на добавленную стоимость по отдельным видам товаров и определенному их количеству; включение некоторых налогов и сборов на содержание и обновление туристских объектов в структуру косвенного налогообложения, в стоимость билетов, путевок, туров вместо прямого сбора валюты с посетителей.

Медицинские формальности и оказание медицинской помощи туристам: расширение сотрудничества национальных туристских администраций с органами здравоохранения в деле предоставления исчерпывающей туристской информации медицинского характера всем заинтересованным лицам; заключение многосторонних государственных договоров по медицинскому страхованию и оказанию медицинской помощи туристам; предоставление неотложной медицинской помощи всем без исключения туристам; в случае заболевания в острой форме или смерти незамедлительное извещение консульства и родственников; перевозка тела на родину или его захоронение; быстрое оформление требуемых документов.

В настоящий момент в рамках ЮНВТО функционирует рабочая группа, целью деятельности которой является разработка всеобъемлющего межгосударственного документа в области упрощения туристских формальностей.

Среди международных документов в области обеспечения безопасности путешествий на транспорте следует особо отметить Инициативу "Группы восьми" по безопасному и упрощенному порядку международных поездок (SAFTI) (Си-Айленд, 11 июня 2004 г.).

Данная Инициатива связана с продолжением террористических актов против транспортной системы, которые представляют серьезную угрозу гражданам и мировой торговле.

В Инициативе по безопасному и упрощенному порядку международных поездок (SAFTI) участники "Восьмерки" поддерживают повышение стандартов, модернизацию процедур и обмен информацией для того, чтобы предотвратить угрозы, сократить затраты и содействовать обеспечению безопасного и надежного передвижения людей и грузов, содействуя таким образом развитию международной торговли при одновременном повышении безопасности.

Участники Инициативы выработали следующие принципы в области безопасного и упрощенного порядка туристских поездок:

  1. Работать совместно, в духе сотрудничества и на взаимной основе для защиты границ и содействия торговле и поездкам граждан.
  2. Содействовать ускоренному и упрощенному пересечению путешествующими лицами межгосударственных границ, сосредотачивая при этом правоохранительные ресурсы на усилении процедур безопасности, включая методы анализа рисков.
  3. Разрешить безвизовые поездки, упростить и ускорить процедуры оформления виз, когда это возможно для принимающего государства.
  4. Максимально увеличить эффективный обмен информацией между государствами-партнерами как ключевой элемент укрепления безопасности межгосударственных границ.
  5. Работать совместно в целях улучшения методов контроля следующих через границу пассажиров, экипажей и грузов с целью выявления на как можно более ранней стадии существующих или потенциальных угроз.
  6. Предпринять все возможные усилия для обеспечения надежности проездных документов, их защищенности от подделки и универсальной совместимости.
  7. Обеспечить эффективное, скоординированное реагирование на возникающие угрозы.

План действий Инициативы "Группы восьми" по безопасному и упрощенному порядку международных поездок включает в себя 28 пунктов, среди которых:

ускорение совместной работы по разработке и распространению наилучшей практики, включая методы анализа рисков, для обеспечения безопасности при одновременном упрощении пересечения межгосударственных границ, особенно для часто следующих через границу пассажиров, без ущерба для существующих или будущих процедур безопасности;

создание механизма обмена информацией в режиме реального времени, в том числе в отношении признания действительности проездных документов, обмена данными на лиц, состоящих на контроле, и упреждающей информацией на пассажиров при полном соблюдении применяемых правил защиты личных данных;

изучение путей и способов для дальнейшего улучшения, упрощения и ускорения визовых процедур для повышения безопасности и упрощения законных поездок, когда это приемлемо для принимающего государства, и др.

Политике упрощения формальностей в сфере туризма уделяется значительное внимание и в нашей стране. Причем важнейшим аспектом формирования образа России как страны, благоприятной для туризма, является ее визовая политика.

Для упрощения визовых формальностей Российским государством сделано уже немало. Так, в 2003 г. были внесены изменения в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Закон о выезде и въезде), которые установили возможность безвизовых поездок в нашу страну иностранных туристов, прибывающих на круизных судах сроком до 72 часов. В развитие Закона было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. N 532 "Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов".

Следующим шагом (2008 г.) на пути упрощения визовых формальностей стало появление в ст. 24 Закона о выезде и въезде нормы, позволяющей Президенту Российской Федерации вводить безвизовый режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Благодаря принятию Указа Президента России от 13 мая 2008 г. N 773 "О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением в г. Москве в 2008 году финального футбольного матча Лиги чемпионов УЕФА" десятки тысяч английских болельщиков смогли посетить проходивший в Москве финальный футбольный матч Лиги чемпионов УЕФА. Для въезда на территорию нашей страны им не требовалось оформления визы, а достаточно было предъявления действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и билета на указанный матч.

Целям упрощения визовых формальностей служит и Постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2009 г. N 397 "О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки". Постановлением определен Перечень портов, через которые допускается въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки. К ним относятся:

Большой порт Санкт-Петербург (г. Санкт-Петербург);

Владивосток (Приморский край);

Выборг (Ленинградская область);

Калининград (Калининградская область);

Корсаков (Сахалинская область);

Новороссийск (Краснодарский край);

Пассажирский порт Санкт-Петербург (г. Санкт-Петербург);

Сочи (Краснодарский край).

В настоящее время стратегическое значение придается диалогу Российской Федерации с Европейским союзом об отмене в долгосрочной перспективе виз при взаимных поездках граждан России и ЕС. Вопросы упрощения визовых формальностей начинают успешно решаться и на двустороннем уровне. Примерами этому могут служить Соглашения между Правительствами России и Таиланда, России и Китая, России и Бразилии, а также России и Израиля о безвизовых поездках граждан.

В то же время остаются нерешенными вопросы облегчения доступа для иностранных туристов во внутренние воды Российской Федерации, в северные регионы, которые имеют значительный потенциал для развития въездного туризма.

Заключение

  1. Правовая категория "формальности" в целом и "формальности в туризме" в частности, несмотря на широкое употребление во внутреннем и международном праве, еще не получили своего легального определения. В связи с этим является актуальным как детальное исследование данного вопроса в рамках правовой науки, так и раскрытие содержания данного термина в правовых актах, например в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". В качестве предложений для разработки легальной терминологии, на наш взгляд, могут быть использованы определения "формальности", изложенные в настоящей статье.
  2. Формальностям в сфере туризма свойственны все общие черты формальностей, причем сфера применения туристских формальностей в современном их понимании не ограничивается только международным туризмом, но охватывает и внутренний туризм. В этой связи формальности в сфере туризма включают в себя как формальности, связанные со свободным передвижением физических лиц в целях туризма, так и формальности, связанные с социальным регулированием ("публичной организацией") экономической деятельности по оказанию разнообразных услуг туристам (формальности, связанные со свободным перемещением услуг в сфере туризма).
  3. Представляется необходимой подготовка на государственном уровне комплексного плана упрощения формальностей в сфере внутреннего и въездного туризма с учетом соблюдения оптимального баланса интересов туризма и национальной безопасности нашей страны.
  4. Важнейшим аспектом государственной политики в сфере туризма должно стать формирование среди участников системы туризма высокого уровня культуры безопасности туризма, составной частью которой является "идеология гостеприимства" по отношению к путешественникам и туристам. Нежелание следовать (или непонимание!) данной идеологии среди определенной категории сотрудников государственных органов и органов местного самоуправления, персонала туристских предприятий и населения, принимающего туристов, часто является одним из главных препятствий на пути развития международного туризма и реализации политики упрощения туристских формальностей.

И наконец, нужно подчеркнуть, что понятием "формальности" должны определяться только те явления и процессы, которые отвечают целям и сущности правового регулирования, призваны вносить упорядоченность в общественные отношения, согласовывать интересы различных групп населения, а также способствовать прогрессивному развитию общественных отношений в сфере туризма. Поэтому, на наш взгляд, к формальностям не могут относиться негативные моменты, имеющие место в сфере государственного регулирования (избыточные административные барьеры, недостатки законодательства и др.), которые препятствуют поступательному развитию туризма.

К этому следует добавить слова из пленарного доклада генерального секретаря ЮНВТО на 16-й сессии Генеральной Ассамблеи Всемирной туристской организации, Дакар (Сенегал), 28 ноября - 2 декабря 2005 г.: "Главный вызов современному туристскому сообществу кроется в самом его процветании: речь идет об ответственном управлении для достижения равновесия между экологическими, экономическими и социокультурными аспектами устойчивого развития туризма. В отсутствие ответственного управления туризм становится уязвимым, подверженным упадку, перенасыщению и фрагментации, что в конечном счете ведет к саморазрушению".