Мудрый Юрист

О некоторых важных теоретических характеристиках публичного управления в современном российском государстве

Мартынов Алексей Владимирович, заместитель декана юридического факультета по учебной работе ГОУ ВПО "Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского", кандидат юридических наук, доцент.

Публичное управление вошло в научную терминологию в результате переосмысления государственного управления на современном этапе. Оно имеет сложную структуру и содержание, которое сочетается с демократическим построением российского государства.

В публичном управлении имеет существенное значение характер управляющего воздействия, оказываемого субъектом управления на объект управления. Если государственное управление выполняет задачи и цели, поставленные государством, то публичное управление направлено на достижение общественно значимого результата. Тем самым публичное управление возникает как результат своего рода общественного договора между государством и обществом, когда властными полномочиями наделяются соответствующие органы и должностные лица. При этом основным носителем власти остается народ, население страны. Поэтому публичное управление имеет более широкий профиль управляющего воздействия. Так, субъектами публичного управления являются также и органы местного самоуправления, общественные организации, предприятия и учреждения различных форм собственности. Им могут быть переданы отдельные государственно-управленческие полномочия, которые осуществляются в интересах общества. Публичное управление является центральным звеном в реализации правовой политики в современном демократическом государстве. Таким образом, публичное управление "имеет отношение к обществу в целом и его основным устоям и проявлениям, к государству, к деятельности, приоритетно ориентированной на достижение общесоциальных целей и выражение общественного мнения" <1>.

<1> Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Монографический учебник. М., 2008. С. 27 - 28.

В свою очередь, публичное управление является формой реализации публичной власти. При этом власть как правовая категория представляет собой сформулированное социальной средой средство организующего, регулирующего и контролирующего воздействия, обеспечивающее функционирование данной социальной среды <2>. Публичная власть имеет особые организационные и силовые структуры, обладает уникальными средствами принуждения, которых нет у личной или корпоративной власти, устанавливает правила поведения особого рода <3>.

<2> См.: Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 12.
<3> См.: Чиркин В.Е. Российская конституция и публичная власть // Государство и право. 2008. N 12. С. 25.

При этом выделение публичной власти в качестве особой самостоятельной - не синонимичной государственной - власти, основанной на идеях политической, экономической, правовой, организационной и др. институционализации народовластия (но при этом не всегда тождественной власти всего народа, например, как в случае отправления публичной власти территориальным самоуправлением), продиктовано необходимостью адекватного обозначения полномочий органов (государственных, муниципальных, общественных) и лиц (официальных, неформальных - российский народ, граждане в личном качестве и др.), активно влияющих на развитие социальной системы в направлении поиска компромисса интересов личности, общества и государства, одновременного учета всеобщих политических интересов и духовных запросов отдельной личности <4>.

<4> См.: Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 24 - 25.

Такая трансформация государственной власти и переход к публичному управлению связывается прежде всего с изменившимся характером современной демократии, что позволило исследователям рассматривать публичную власть "как сочетание полномочий органов государственной власти и права народа оказывать влияние на их деятельность" <5>. В свою очередь, соединение сильного стабильного государства и прочного правопорядка со свободой личности является необходимым условием поступательного развития общества и государства <6>.

<5> Эбзеев Б.С., Айбазов Р.А., Краснорядцев С.Л. Глобализация и государственное единство России. М., 2006. С. 11 - 12; Васильев А.В. Демократия: теоретические аспекты и практика современной России // Теория права и государства. 2005. N 12. С. 4 - 5; Колесников А.В. Политическое отчуждение, политика и государство // Политические проблемы теории государства. М., 1993. С. 86 - 96; Гулиев В.Е., Колесников А.В. Отчужденное государство. М., 1998.
<6> См.: Эбзеев Б.С, Айбазов Р.А., Краснорядцев С.Л. Глобализация и государственное единство России. М., 2006. С. 40 - 41.

По мнению профессора Е.А. Лукашевой, права и свободы индивида - важнейший противовес всесилию государственной власти, призванной обеспечить ее ограничение и самоограничение. Поэтому приоритет прав человека по отношению к государству является первичным, определяющим, системообразующим признаком правового государства, с которым связаны иные его признаки, служащие осуществлению свободы и прав человека: построение государственной жизни на принципах права, разделении властей, взаимная ответственность индивида и государства <7>.

<7> См.: Права человека: Учебник / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2009. С. 199 - 200.

Иными словами, общественный интерес, который стимулирует публичное управление, выражается в установлении в современном правовом демократическом государстве приоритета прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, осуществление публичной власти и публичного управления специализировано, направлено на регулирование определенных общественных отношений <8>. При этом публичная власть рассматривается как явление статическое (принадлежность народу, органу, должностному лицу), а публичное управление - как динамическое отношение, т.е. действие публичной власти. Для осуществления публичного управления необходима, во-первых, какая-то общественно значимая цель, объективная необходимость в управлении (управление в обществе не может совершаться ради самого управления). Во-вторых, необходима правовая норма (правило), на основании и в соответствии с которой осуществляется публичное управление. В-третьих, необходимо, как правило, совершение соответствующего юридически значимого акта (не обязательно принятие письменного документа, возможно устное распоряжение начальника). Такой акт необходим и в том случае, если для управления используют институты непосредственной демократии (референдум, досрочный отзыв выборного должностного лица и др.), ибо порядок использования таких институтов заранее урегулирован законом, а для проведения, например, выборов в конкретное время и в определенный орган необходим акт для данного случая <9>.

<8> См.: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М., 2008. С. 41.
<9> См.: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М., 2008. С. 41.

Данные признаки позволяют нам говорить о таком качестве публичного управления, как универсальность. Содержание публичного управления включает определенные формы территориальной государственно-властной организации населения в пределах всей государственной территории, установленные структуру и организационно-правовые способы реализации народовластия, специально оформленные учреждения - аппарат власти и лица, иерархически подчиненные, отправляющие функции власти в рамках ее аппарата <10>. Между тем такая универсальность является лишь оболочкой публичного управления, позволяющей его осуществлять в определенных пределах.

<10> См.: Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 25.

По нашему мнению, функциональность публичного управления может определяться также из других факторов.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина как основополагающая задача органов публичного управления реализуется через необходимость осуществления юридически значимых действий, т.е. оказание правового воздействия на соответствующие общественные отношения. Это правовое воздействие происходит с использованием разнообразных средств правового воздействия (форм и методов управления), правового регулирования и установления мер юридической ответственности за совершение недолжного (неправомерного) поведения. Здесь мы можем говорить, что в публичном управлении имеет принципиальное значение обеспечение законности в деятельности всех субъектов права, согласование последовательности необходимых действий для достижения задач и целей управления.

Кроме того, для обеспечения прав человека необходимо соблюдать так называемый баланс интересов. Так, права и свободы одного индивида не должны ограничивать права и свободы другого индивида; интересы общества подчинены интересам личности, а интересы государства связаны с выполнением общественного договора между обществом и государством. В данной взаимосвязи прослеживается необходимость осуществления публичного управления в активном варианте. Иными словами, без соответствующего регулирования отношений в обществе, между людьми, невозможно достижение указанного баланса интересов. Тем самым органы публичной власти должны регулировать общественные отношения, сохраняя при этом функциональную способность разрешать социальные конфликты (споры), возникающие в обществе, между отдельными гражданами, между государственными образованиями и гражданами. С этой целью у органов публичного управления должны быть соответствующие полномочия, закрепленные в нормативных правовых актах. Реализация таких полномочий позволяет выявлять на ранних стадиях угрозы нарушения или ограничения прав и свобод, а в необходимых случаях осуществлять их защиту и восстановление.

В таком случае публичное управление, на наш взгляд, получает новую современную особенность. Как отмечает профессор Ю.Н. Старилов, публичное (суверенное) управление - это управление принуждающее (правоохранительное, атакующее, "нападающее", ограничивающее права, жесткое), т.е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, взыскательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом "принуждающего" управления является законность <11>.

<11> См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 164.

Таким образом, публичное управление может быть направлено не только на урегулирование общественных процессов с точки зрения установления баланса интересов общества и государства, но и иметь принуждающее воздействие для обеспечения законности в деятельности всех субъектов права. Следовательно, при осуществлении публичного управления "основной, опережающей и составной частью является организационное направление, но контрольная функция помогает получать информацию, анализировать, оценивать ее и определять необходимые формы и средства реагирования на недостатки и нарушения" <12>. При этом данная функция публичного управления связана с обеспечением конституционных прав и свобод человека и гражданина путем применения соответствующих мер государственного правового воздействия.

<12> Контрольные органы и организации в России: Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. С. 8, 7; Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999. С. 8 - 27; Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 167.