Мудрый Юрист

Роль мэра в обеспечении общественной безопасности во франции: история и современность

Андреева Ирина Анатольевна, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России, кандидат исторических наук.

Низшей единицей административно-территориального деления Франции является коммуна, имеющая орган представительной (муниципальный совет) и исполнительной (мэр) власти. Понятие "мэр" восходит к Полиптиху аббата Ирминона, составленному в начале IX в. в парижском аббатстве Сен-Жермен-де-Пре, в котором использовано слово "maior" для обозначения должностного лица, управляющего деревней (коммуной) от имени сеньора. История института власти мэров - это прежде всего история взаимодействия центральной власти с подчиненными территориальными общностями, но это также история эмансипации последних. Влияние мэра на жителей коммуны постепенно увеличивалось: он информировал граждан об изменениях в административной системе, выборах, новых законах, но одновременно олицетворял выборную власть коммун, которые добились признания их юридического статуса в 1789 г. <1>. С этого времени и до сего дня сохраняется двойственный статус мэра: кроме управления делами коммуны и отстаивания ее интересов перед центральной властью он представляет государство на территории коммуны. Законом "Об организации муниципальной власти в провинции", принятым Учредительным собранием 14 декабря 1789 г., "формируются основы французской системы местного управления: признание естественных границ и права на самоуправление для коммун в сочетании с присутствием государственной администрации в специально сформированных территориальных образованиях" <2>.

<1> См.: Tuaillon A. Les Maires dans l'Histoire de France. URL: http://francegenweb.org/mairesgenweb/histoire.php (25.01.2009).
<2> Болотина Е.В. Организация и функционирование местных учреждений во Франции в 1789 - 1815 гг. // История государства и права. 2006. N 6. С. 44.

Этим же законом был закреплен важнейший принцип организации муниципальной полиции - ее главой являлся мэр коммуны. Статья 50 следующим образом определила его полицейские полномочия: "Все, что касается безопасности и благоустройства улиц, площадей и публичных мест, уборки, освещения, вывоза мусора [...] заботы о пресечении и наказании нарушений общественного порядка, таких как драки, конфликты, сопровождающиеся скоплениями народа на улицах, беспорядки в общественных местах, шум и сборища в ночное время, нарушающие покой граждан, поддержание порядка в местах, где происходят общественные мероприятия, такие как ярмарки, рыночная торговля, общественные церемонии и праздники, спектакли, игры, а также в кафе, церкви и других общественных местах, надзора за качеством съестных продуктов, продаваемых... в общественных местах, предупреждения и пресечения эпидемий, эпизоотий, заботы о предупреждении или устранении неприятных последствий, которые могут быть причинены сумасшедшими людьми или взбесившимися животными, оставленными без присмотра, вопросов разрешения и запрета общественных зрелищ, наконец, муниципальные служащие имеют специальную обязанность не допускать скопления народной толпы" <3>. Революционное государство стремилось этим противопоставить сильного, независимого мэра муниципальному совету <4>, наделив его личной властью, прежде всего в сфере безопасности. Степень "муниципализации" городской полиции зависела от того, кем был мэр в большей степени - государственным агентом, назначаемым центральной властью, или выборным представителем муниципальной власти. Директория и в еще большей степени Консулат и первая Империя значительно усилили централизацию управления <5>.

<3> Цит по: Berliere J-M. Le monde des polices en France: XIX - XX siecles. Paris, 1996. P. 10.
<4> См.: Tuaillon A. Указ. соч.
<5> См.: Berliere J-M. Указ. соч. P. 78 - 79.

Первая половина существования Третьей республики в истории Франции по праву получила название "золотого века" коммун. Законом об организации департаментов от 10 августа 1871 г. и особенно Законом о коммунах от 5 апреля 1884 г., получившим название Великой хартии коммун Франции (Grande Charte des Communes de France), вопрос о соотношении централизации и децентрализации управления был решен в пользу последней. Главной проблемой в развитии местной власти этого периода являлся поиск оптимальной модели муниципального управления на основе разграничения и органичного сочетания политических и административных функций мэра. Согласно Закону от 5 апреля 1884 г. в зависимости от того, в каком качестве выступает мэр - представителя центральной власти на территории коммуны или представителя коммуны, - он находился соответственно либо под контролем вышестоящих чинов бюрократической иерархии ("иерархический контроль"), либо под их наблюдением ("контроль опеки") <6>. Мэр, ответственный за порядок в коммуне, получал в распоряжение полицейские силы, состоящие из инспекторов и агентов муниципальной полиции ("стражи порядка"). Статья 97 Закона уточняла, что "муниципальная полиция имеет целью обеспечивать должный порядок, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие", эта формулировка вошла в текст современного Основного кодекса административно-территориальных образований. Муниципалитет города с численностью жителей более 5 тыс. был обязан учредить муниципальную полицию, самостоятельно определить ее организационную форму, численность, экипировку, материальное содержание и пр. Она решала локальные проблемы общественного порядка, составляла опору местной политической власти и, мобилизуясь ею, являлась важным ресурсом развития коммун <7>. По мере того как служба муниципальной полиции развивалась, а ее численность росла, она все более превращалась в важный элемент городской администрации. Непосредственное руководство муниципальной полицией осуществлял комиссар полиции, в отличие от остальных служащих муниципальной полиции назначаемый представителем центральной власти - префектом. Представитель центральной власти (префект) и центральная полицейская власть не осуществляли постоянного руководства деятельностью начальников муниципальной полиции. Но в случае необходимости они могли разрешать конфликты между комиссаром и мэром, возникавшие чаще всего по вопросам финансирования полиции <8>. Причем префекты предпочитали уступить требованиям муниципальных властей, исходя из того, что легче переместить одного служащего - комиссара, чем "сменить" мэра. В ведении мэра находились вопросы материального обеспечения комиссара, он осуществлял повседневное руководство полицией. Вместе с тем комиссар в своей профессиональной деятельности оставался достаточно автономным, что было обусловлено значительным увеличением подразделений муниципальной полиции и усложнением ее задач. Комиссар муниципальной полиции, выступая одновременно как агент государства и агент территориальной общности, оказывался в состоянии неустойчивого равновесия, что в зависимости от обстоятельств заставляло его либо отдавать предпочтение выполнению задач, поставленных центральными органами власти, либо выполнять указания органов муниципального управления. В силу разных обстоятельств комиссары предпочитали выступать в роли представителей государства. Это желание совпадало со стремлением центральных властей превратить их в свою опору: "...правительство пользуется обдуманно центральным комиссаром, чтобы подорвать или, по крайней мере, ослабить враждебный муниципалитет" <9>.

<6> См.: Серебренников В. Контроль над деятельностью органов местного самоуправления в современной Франции // Правоведение. 1968. N 6. С. 101.
<7> См.: Vogel M. Police et espace urbain: Grenoble 1880 - 1930 // Revue d'histoire moderne et contemporaine. 2003. N 50/1. P. 128.
<8> См.: Cartayrade C. Les dysfonctionnements du maintien de l'ordre au XIX siecle. L'exemple des commissaires de police du Puy-de-Dame (1852 - 1908) // Recherches contemporaines. 1997. N 4. P. 127.
<9> Tanguy J.-F. Autorit de l'Etat et libertes locales // Maintien de l'ordre et polices en France et en Europe au XIXe. Paris, 1987. P. 178.

Реформа французской полиции 1941 г., важнейшей целью которой было огосударствление муниципальных полиций <10>, изменила ее организацию посредством подчинения всех полицейских служб министерству внутренних дел. Централизация полицейских служб казалась в то время залогом модернизации полицейской системы, рационализации ее функционирования, профессионализации полицейского корпуса и обеспечения республиканских ценностей. Местные власти рассматривались как опасные оппоненты республики, действующие в архаическом, патриархальном и клиентелистском пространстве, оставить в их руках такое оружие, как полиция, зависимость которой от местных политических элит преувеличивалась, не представлялось возможным. Вместе с тем мэры, которые длительное время, опираясь на муниципальные советы, сопротивлялись огосударствлению муниципальных полицейских сил, сохранили свои полномочия в полицейской сфере, в том числе и по созданию муниципальной полиции. Однако для их реализации у главы административно-территориального образования не было достаточных организационных и материальных ресурсов. Для осуществления полицейских полномочий в рамках своей компетенции мэры могли обращаться за содействием к государственным полицейским структурам, и, хотя взаимодействие с ними было крайне затруднительным, до определенного времени они не стремились воссоздавать муниципальную полицию. Во-первых, это было бы серьезным финансовым бременем для коммуны, во-вторых, компетенция муниципальных полицейских была крайне ограниченной и не вполне соответствовала тем задачам, которые возлагались на ее руководителя. К этому следует добавить, что проблема обеспечения общественного порядка на локальном уровне, решение которой возлагалось в период Третьей республики на мэров, практически исчезла из спектра значимых политических проблем послевоенной Франции. Деятельность местных, бывших муниципальных, полицейских подразделений была переориентирована на решение задач общенационального масштаба <11>.

<10> См.: Berliere J.-M. La loi du 23 avril 1941 portant organisation generale des services de police en France. URL: http://www.criminocorpus.cnrs.fr/article335.html (22.12.2008).
<11> См.: Le Goff T. L'insecurit "saisie" par les maires. Un enjeu de politiques municipals // Revue francaise de science politique. 2005. N 3 (Vol. 55). P. 415 - 444. URL: http://www.cairn.info/article_p.php?ID_ARTICLE=RFSP_553_0415 (03.04.2009).

Со второй половины 1970-х годов ввиду озабоченности населения ростом преступности обеспечение безопасности стало одним из приоритетных направлений деятельности мэров и муниципальных советов и важнейшей темой дебатов в период местных избирательных кампаний. В ходе децентрализации управления в 1980-е годы, когда происходило перераспределение полномочий и компетенции между центральными и местными органами управления, "мэры были вынуждены брать на себя все большую ответственность, потому что люди в первую очередь их считали ответственными за безопасность в своем городе, даже если юридическая реальность была более сложной. Добавим к этому, что учреждение муниципальной полиции - это эффективный аргумент на выборах в контексте острой озабоченности населения вопросами безопасности" <12>. Неудивительно, что поиск решения проблем обеспечения общественной безопасности вплоть до начала 1990-х годов наиболее активно проходил именно в среде местной политической элиты. Результатом стала политика "социальной превенции". "Работа была начата мэром г. Марсель Ж. Деферром, а направления были обозначены мэром г. Гренобль А. Дюбеду, а потом мэром г. Эпинэ Ж. Боннмэзоном" <13>. В 1982 г. в итоговом докладе комиссии мэров по вопросам безопасности под председательством Ж. Боннмэзона "Против преступности: предупреждение, репрессия, солидарность", ставшем важной вехой в становлении локальной политики безопасности, утверждалась необходимость сотрудничества между государством и территориальными образованиями в целях профилактики преступности. Ж. Боннмэзон рекомендовал сосредоточить усилия в сфере борьбы с преступностью на ее профилактике и возложить ответственность за эту работу на мэра. Он представил также формулу эффективности обеспечения безопасности - "предупреждение, наказание, солидарность" <14>. Вскоре во Франции были учреждены Национальный совет предупреждения преступности (CNPD) и соответствующие советы в департаментах (CDPD) и коммунах (CCPD). В период 1988 - 1992 гг. политика "социальной превенции" была интегрирована в политику развития городов, ведущую роль в которой играли местные власти. К этому времени относится попытка организации работы на местном уровне с помощью внедрения "контрактов в сфере профилактической деятельности" - CAPS (contrats d'action pr vention s curit ) - предшественников современных контрактов локальной безопасности (CLS), введенных в 1997 г.

<12> Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la legislation et de l'administration gen rale de la republique sur le projet de loi (n° 815) relatif aux polices municipales, par M. Jacky Darne. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r0857.asp (03.04.2009).
<13> Monjardet D. La police et la publique // Les Pouvoirs et responsabilitems de la police dans une societe democratique. Strasbourg, 2000. P. 137.
<14> Bonnemaison G. Face a la delinquance: prevention, repression, solidarite: rapport au Premier ministre. Commission des maires sur la securite (France). Paris; La Documentation francaise; 1983; 219 p. URL: http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/834037801/0000.pdf (02.04.2009).

"Возвращение" мэров в сферу охраны общественного порядка и борьбы с преступностью происходило в контексте определенных административно-политических процессов в современной Франции и в Европе в целом. Централизованный государственный аппарат столкнулся с утратой доверия граждан, что было связано с неэффективностью административной системы, неспособной ответить на возросшие требования к качеству общественных услуг <15>. В целях более полного учета повседневных запросов населения, которые лучше видны на уровне локальной реальности, отраслевая логика государственного управления дополнилась территориальной. Политической мыслью овладела идея "близости к населению", прямо свидетельствовавшая о кризисе доверия политической власти - централизованной, дистанцированной от граждан <16>. "Близость" в пространстве, времени и в отношениях стала главным инструментом достижения эффективности, что сделало "локальное" пространством решения и проблем безопасности <17>. Идея "близости" государственных органов к населению была подхвачена центральными властями и положена в основу национальной политики безопасности в 1995 г., когда был принят новый Закон о безопасности. Его три основополагающих принципа - территориализация обеспечения безопасности, понимание обеспечения безопасности как социальной службы и диагностика локальной ситуации воплотились в правительственной программе локальных контрактов безопасности 1997 г. Безопасность была определена в качестве базовой ценности французского общества, "продукта", производимого сообща, при этом государство позиционировало себя больше как инициатор, чем менеджер управления безопасностью. Поскольку мэр традиционно воспринимался населением как наиболее близкий его интересам политик <18>, то в реализации политики местной безопасности именно ему была отведена ключевая роль, исполняя которую мэры, впрочем, выступают в своем традиционном регистре посредников между коммуной и центральной властью.

<15> См.: Boudreau J.-A. Territoire vecu, territoire strat gique et territoire institutionnalise: de la redefinition de la solidarite sociale a Los Angeles // Lien social et Politiques. 2004. N 52. P. 113.
<16> См.: Pudal B. La "Proximite" avec "la France d'en bas" // BBF. 2004. N 2. URL: http://bbf.enssib.fr/sdx/BBF/pdf/bbf-2004-2/01-pudal.pdf (25.03.2009).
<17> См.: Vieillard-Baron H. Entre proximit et distance, quelle place pour le terrain? // Cahiers de Geographie du Quebec. 2005. N 138. P. 409 - 427.
<18> См.: Le Bart Ch. Les maires: sociologie d'un rle. 2003. P. 10.