Мудрый Юрист

Правовые предпосылки законотворческой деятельности временного правительства 1917 года

Редких Сергей Владимирович, соискатель ученой степени кандидата юридических наук Волго-Вятской академии государственной службы.

В статье рассматриваются правовые предпосылки законотворческой деятельности Временного правительства 1917 г., а также делается вывод о невозможности возобновления законодательной деятельности Государственной Думы на основании норм действующего законодательства.

С первых дней своего существования Временное правительство начало работу по поиску оснований, позволивших правительству в дальнейшем получить всю полноту государственной власти. Представляется, что одним из направлений поиска таких оснований стал анализ действующего законодательства на предмет легализации власти Временного правительства.

В науке существует мнение, в соответствии с которым передача власти Временному правительству не была основана на законе. Так, Н.П. Ерошкин впервые обратил внимание на факт невозможности передачи власти из рук императора органу исполнительной власти, однако ученый исходил не из нормативных предпосылок, а из учредительного характера монаршей власти. В этой связи автор отмечал: "Отказавшись под давлением масс от привычной монархической формы правления, буржуазия и помещики стремились сохранить старый государственный аппарат в своих основных звеньях. Временное правительство считало себя преемником свергнутой власти. Даже акты об отречении Николая II и Михаила были посланы в Сенат на утверждение. Опытные юристы-сенаторы усмотрели в этих актах ряд противоречий, но все-таки постановили их "обнародовать" <1>.

<1> Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 312.

Высказанные в науке суждения относительно правовой природы власти Временного правительства верны лишь частично. Анализ действующего законодательства, а также основных правовых актов государственного управления, изданных за период с 25 февраля по 3 марта 1917 г., позволяет сделать вывод о том, что верховная власть не могла быть передана Временному правительству, однако правительство являлось единственным в государстве легально действующим органом власти.

После отречения от власти императора Николая II оставался неразрешенным вопрос о вступлении на трон брата императора - Михаила Александровича, что само по себе оставляло открытым вопрос о законности осуществления управления страной вновь образованными высшими органами управления. 3 марта 1917 г. в Манифесте об отречении от престола Михаил Александрович призвал всех граждан России подчиниться Временному правительству, "облеченному всею полнотой власти, впредь до того", как будет "в возможно кратчайший срок, на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования" избрано Учредительное собрание, первейшая цель которого - определить форму правления в России <2>.

<2> Собрание узаконений и распоряжений, издаваемое при Правительствующем Сенате. Пг., 1917. N 54. С. 345.

А.Б. Николаев высказал мнение, согласно которому великий князь Михаил Александрович Романов актом об отказе в восприятии верховной власти не мог передать власть Временному правительству в связи с тем, что сам ее не принял <3>.

<3> Николаев А.Б. Государственная Дума в Февральской революции: очерки истории. Рязань, 2002. С. 229.

Комплексный анализ ст. ст. 27, 37, 38 и 53 Свода основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г. <4> (далее - Свод основных государственных законов) позволяет заключить, что власть законно перешла к великому князю Михаилу Александровичу с момента отречения императора Николая Александровича от престола. Так, в соответствии со ст. ст. 27, 37 и 38 было установлено, что власть в государстве переходит преимущественно к лицам мужского пола по праву первородства и что в случае отсутствия у старшего сына императора наследников мужского пола власть переходит ко второму сыну императора. Расширительное толкование ст. 53 Свода основных государственных законов позволяет установить момент перехода власти, которым являлся не момент издания Манифеста о восшествии на престол, а момент прекращения власти предшествующего императора.

<4> Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 1. СПб., 1906. С. 5 - 48.

Что же касается Манифеста Михаила Александровича, то содержащиеся в нем предписания о передаче всей полноты власти Временному правительству не были основаны на нормах закона и носили исключительно декларативный характер, в связи с тем что перераспределение государственной власти между высшими органами управления требовало внесения соответствующих изменений в Свод основных государственных законов. Указанные изменения в соответствии со ст. ст. 8 и 87 Свода могли быть внесены в основной закон только Государственной Думой и Государственным советом, так как законодательные полномочия по изменению Свода основных государственных законов были отнесены к их исключительной компетенции. Следовательно, великий князь Михаил Александрович без изменения действующего Свода основных государственных законов не мог самостоятельно передать верховную власть Временному правительству.

Высказанные суждения о порядке передачи власти позволяют по-новому оценить значение правовых актов о назначении председателя Совета Министров и акта об отказе в восприятии верховной власти.

Второго марта 1917 г. император Николай II в соответствии со ст. 17 Свода основных государственных законов Указом Правительствующему Сенату назначил князя Г.Е. Львова председателем Совета Министров. 3 марта 1917 г. правительство было сформировано, и его состав был одобрен великим князем Михаилом Александровичем. Данный факт косвенно подтверждается Манифестом Михаила Александровича об отказе в восприятии верховной власти, в котором он призвал всех граждан подчиниться Временному правительству, а следовательно, признал состав правительства легитимным, что в соответствии со ст. 17 Свода основных государственных законов было отнесено к исключительной компетенции императора.

Указанный Манифест Михаила Александровича носил важное правовое и политическое значение, так как дал возможность исполнительной власти предпринять попытку узурпации власти при условии царившей в стране революционной неразберихи.

Оставался неразрешенным вопрос о судьбе Государственной Думы. Как известно, 27 февраля 1917 г., после издания императором указа о роспуске Государственной Думы, депутаты собрались на неофициальное заседание, по результатам которого было принято решение об образовании Временного комитета Государственной Думы составом 12 человек. Причиной создания Комитета была необходимость "водворения порядка в Петрограде и сношение с учреждениями и лицами" <5>. Указанный орган был создан не в соответствии с действующим законодательством и носил неофициальный характер.

<5> Чибиряев С.А. История государства и права России. М., 2001. С. 305.

Единственным, кто мог возобновить деятельность Государственной Думы, в соответствии со ст. 99 Свода основных государственных законов был император. Временное правительство, как было указано выше, не обладало правомочиями императора и не могло в официальном порядке возобновить деятельность Думы. В противном случае для наделения правительства правомочиями по определению сроков перерыва занятий Государственной Думы необходимо было внести соответствующие изменения в Свод основных государственных законов, а это было исключительно прерогативой самой Думы. При этом в соответствии с действующей редакцией ст. 87 Свода основных государственных законов изменения в Основные государственные законы в установленном порядке не могли быть внесены во время перерыва заседаний Государственной Думы. Получался замкнутый круг: для того чтобы созвать Государственную Думу, Временное правительство должно было внести соответствующие изменения в Свод основных государственных законов, но сделать это не могло по причине невозможности изменения Основных законов в период бездействия Думы, а также в связи с тем, что правительству указанные правомочия не принадлежали. Выход был найден - Временное правительство решило признать недействующим установленный порядок законодательной процедуры.

Для этого необходимо было урегулировать вопрос о порядке применения ст. 87 Свода основных государственных законов, дальнейшее применение которой могло привести к прекращению действия нормативных актов, посредством которых Временное правительство было наделено властью. Работа по правовой оценке возможности отмены ст. 87 Основных государственных законов была поручена Юридическому совещанию. Понимая невозможность легального изменения редакции указанной статьи, а также отсутствие оснований для легального созыва Государственной Думы, Совещание по результатам правовой экспертизы признало ст. 87 Основных законов не подлежащей дальнейшему применению <6>.

<6> ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 12. Л. 43.

На основе вышеизложенного можно заключить, что в результате Февральской революции единственным действующим государственным органом, сформированным в соответствии с действовавшим законодательством, было Временное правительство. Правовые предписания, содержащиеся в Своде основных государственных законов, сделали невозможным в официальном порядке возобновление деятельности Государственной Думы и позволили Временному правительству с учетом политической обстановки в дальнейшем сосредоточить в своих руках законодательную власть.