Мудрый Юрист

К вопросу о конституционно-правовом институте совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования *

<*> Zhadan A.V. To a question on the constitutional institute of the joint competence of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation in wildlife management sphere.

Жадан А.В., преподаватель кафедры государственно-правовых и гражданско-правовых дисциплин Уссурийского филиала Дальневосточного юридического института МВД России.

В данной статье обосновывается существование в российской системе права конституционно-правового института совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования.

Анализируя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, ряд других источников, автор приходит к выводу о наличии целостного комплекса норм, регулирующих однородные, близкие по содержанию общественные отношения, каковыми являются отношения между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) в сфере природопользования. Характеризуя нормы, составляющие данный правовой институт, автор высказывает мнение о том, что институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования имеет конституционно-правовой и одновременно комплексный характер.

Ключевые слова: конституционно-правовой институт совместного ведения, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, природопользование.

In article the author speaks about presence in the Russian law of the constitutional institute of the joint competence of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation in wildlife management sphere. Norms of this institute of the law contain in federal laws, laws of subjects of the Russian Federation, other legal documents. They regulate relations between the Russian Federation and subjects of the Russian Federation (their public authorities) in wildlife management sphere and they are connected in one system. According to the author, the institute of joint conducting the Russian Federation and subjects of the Russian Federation in wildlife management sphere is constitutional and, also, complex institute of the law.

Key words: constitutional institute of the joint competence, the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, wildlife management.

Совокупность норм, посредством которых осуществляется разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования, образует определенную систему. Эта система норм не является статичной, она продолжает расширяться и видоизменяться вслед за развитием нормативно-правовой базы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам природопользования.

Как отмечает М.В. Баглай, "в ходе исторического развития появляются все новые правовые институты, однако они обязательно имеют в качестве исходной ту или иную конституционную норму" <1>. Опираясь на данную логику рассуждения, мы приходим к принципиальному выводу о возможности выделения нового конституционно-правового института, в основе которого лежит норма п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 43.

Совокупность конституционно-правовых норм, осуществляющих разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования, представляется возможным выделить в качестве самостоятельного конституционно-правового института, который можно назвать институтом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования.

Рассмотрим подробнее этот вопрос. В теории права существует практически единство мнений о том, что собой представляет правовой институт. Н.И. Матузов дает следующее определение института права: "...это сравнительно небольшая устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений" <2>. В учебнике "Теория права и государства" под правовым институтом понимается "основной элемент системы права, представленный совокупностью правовых норм, регулирующих определенный вид однородных общественных отношений" <3>.

<2> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 397.
<3> Теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С. 200.

Аналогичным образом как "группа юридических норм, регулирующих определенный вид однородных общественных отношений", правовой институт трактуется в теории конституционного права <4>. В учебнике Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина дается такая характеристика норм конституционно-правового института: "В конституционно-правовом институте объединяются нормы самых различных видов... В него могут входить и нормы Конституции, и нормы текущего законодательства, т.е. нормы, обладающие различной юридической силой. В составе конституционно-правового института могут быть нормы, различные по территории действия, по степени определенности правового предписания и по другим признакам" <5>.

<4> Автономов А.С. Методологические аспекты исследования системы категорий конституционного права // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 9.
<5> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2001. С. 7.

Итак, основные критерии объединения норм в правовой институт - наличие целостного комплекса норм, обособленных общей спецификой, и однородность регулируемых ими отношений.

Исходным для выделения института совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования в этой связи является наличие однородных, близких по содержанию общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Такими отношениями, по нашему мнению, являются отношения между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу разграничения компетенции между их органами государственной власти в сфере различных видов природопользования (недропользование, водопользование, лесопользование и др.).

Возникает закономерный вопрос, существует ли целостный комплекс норм, обладающих общей спецификой, для того чтобы можно было говорить о самостоятельном институте совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования.

В ходе федеративной реформы произошло значительное развитие федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения, сформировался целостный комплекс норм, регулирующих отношения между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) в сфере природопользования.

На уровне федеральных законодательных актов нормы данного института получили свое обособленное закрепление: в главе 9 Лесного кодекса РФ <6> "Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области лесных отношений"; в главе 4 Водного кодекса РФ <7> "Управление в области использования и охраны водных объектов"; в главе II Федерального закона "Об отходах производства и потребления" <8>; в разделах "Общие положения" Закона РФ "О недрах" <9> и Земельного кодекса <10>; в ряде других федеральных законов.

<6> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<7> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<8> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) "Об отходах производства и потребления" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
<9> См.: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (в ред. от 17 июля 2009 г.) "О недрах" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<10> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

В соответствии с федеральным законодательством принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, направленность и содержание которых определяются спецификой природопользования в экономике региона. Развитие регионального законодательства способствует появлению нормативно-правовых актов, определяющих полномочия органов государственной власти (уровня субъекта РФ) по отдельным вопросам природопользования.

Например, в Амурской области был принят Закон от 30 июня 2008 г. N 62-ОЗ "О полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления области при предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения" <11> и Закон от 29 декабря 2008 г. N 166-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов в сфере земельных отношений на территории Амурской области" <12>.

<11> Закон Амурской области от 30 июня 2008 г. N 62-ОЗ "О полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления области при предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения" // Вестник губернатора Амурской области и Правительства Амурской области. 2008. N 9. 30 июня.
<12> См.: Закон Амурской области от 29 декабря 2008 г. N 166-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов в сфере земельных отношений на территории Амурской области" // Амурская правда. 2009. N 1. 13 января.

К числу источников, содержащих нормы института совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования, также следует отнести договоры и соглашения о разграничении полномочий между органами государственной власти обоих уровней по данным вопросам.

Так, на территории Республики Саха (Якутия) действует Соглашение между Правительством РФ и Правительством РС (Я) от 28 июня 1995 г. N 3 "О разграничении и передаче осуществления полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов" <13>.

<13> См.: Соглашение между Правительством РФ и Правительством РС (Я) от 28 июня 1995 г. N 3 "О разграничении и передаче осуществления полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов" // Республика Саха. 1995. N 120. 5 июля.

На территории Хабаровского края действуют Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Хабаровского края от 24 июля 1996 г. N 1 <14> и Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Хабаровского края о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере освоения и рационального использования минеральных ресурсов в пределах территориального моря от 24 июля 1996 г. N 6 <15>.

<14> См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Хабаровского края от 24 июля 1996 г. N 1 // СПС "КонсультантПлюс", версия "Региональное законодательство".
<15> См.: Там же.

На территории Сахалинской области действует Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области от 29 мая 1996 г. N 2 "О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей на территории Сахалинской области" <16>, а в сфере лесопользования Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области от 29 мая 1996 г. N 3 "О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами на территории Сахалинской области" <17>.

<16> См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области от 29 мая 1996 г. N 2 "О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей на территории Сахалинской области" // Губернские ведомости. 1996. N 64. 31 августа.
<17> См.: Там же.

Стоит отметить, что договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий находит как сторонников <18>, так и противников <19> среди исследователей.

<18> См.: Болтенкова Л.Ф. Асимметричность Федерации // Регионология. 1997. N 1; Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 158; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С. 401.
<19> См.: Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 4(29). С. 115; Умнова И.А. Проблемы обеспечения суверенитета Российской Федерации в условиях развития договорного процесса // Материалы научно-практической конференции. Договорные формы развития федеративных отношений в России. М., 1996.

Весьма показательно в этом отношении высказывание В.В. Путина в Послании Федеральному Собранию: "Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией России и является легитимной. В известный момент нашей истории они были востребованы и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации...

Разумеется, в таком государстве, как Россия, надо учитывать региональную специфику. И необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать. Но заключать такие договоры "за спиной" других субъектов Федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса, думаю, неправильно" <20>.

<20> Послание Президента РФ Федеральному Собранию "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. N 71. 2002. 19 апреля.

Представляется, что проблема выбора оптимальной модели разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до сих пор остается открытой. Очевидно, согласование и разграничение полномочий является постоянным направлением деятельности Российского государства и должно быть продолжено на уровне подзаконных нормативных актов, вплоть до ведомственных должностных инструкций <21>.

<21> См.: Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. N 8. С. 28.

Таким образом, по нашему мнению, имеются достаточные основания для выделения целостной совокупности норм, регулирующих близкие по своему содержанию общественные отношения в качестве самостоятельного конституционно-правового института совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования.

Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования, на наш взгляд, является комплексным правовым институтом.

Кроме собственно конституционно-правовых норм он включает в себя и отраслевые нормы, которые, с одной стороны, регулируют конституционно-правовые отношения по поводу разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а с другой - иные отраслевые правоотношения (землепользование, лесопользование, водопользование и т.п.). Данные отраслевые нормы, осуществляя правовое регулирование разграничения компетенции государственных органов в конкретных отраслевых отношениях, имеют в этой связи конституционно-правовую природу (не случайно Закон РФ "О недрах" и Земельный кодекс содержат эти нормы в разделах "Общие положения"). Следовательно, институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования можно одновременно характеризовать и как конституционно-правовой, и как комплексный.

Подобный пример не является исключением в системе отечественного права. Так, например, институт права собственности, являясь по своей природе гражданско-правовым институтом, включает в себя нормы конституционного, гражданского, семейного, административного и некоторых других отраслей права. Это позволяет одним авторам называть его гражданско-правовым институтом <22>, а другим - комплексным <23>. По нашему мнению, правы и те и другие авторы. Причина такой неоднозначности понимания раскрывается С.С. Алексеевым, который указывал на характерное удвоение структуры права на разных ее уровнях. Формирование комплексных институтов связано с множественностью черт юридического своеобразия подразделений правовой системы, а также множественностью системообразующих факторов <24>.

<22> См.: Грудцына Л.Ю., Спектор А.А. Гражданское право России: Учебник для вузов. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2008. С. 39.
<23> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Изд-во "Городец", 2003. С. 127.
<24> См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 156.

Следовательно, несмотря на кажущуюся противоречивость такого определения, институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере природопользования является конституционно-правовым и одновременно комплексным институтом права.