Мудрый Юрист

Публичные слушания как элемент юридического механизма реализации принципа народовластия в России *

<*> Zacepa O.O. Public hearings as an element of legal mechanism of realization of principle of sovereignty in Russia.

Зацепа О.О., соискатель кафедры теории и истории права и государства Северо-Западной академии государственной службы, ведущий специалист-юрисконсульт юридического отдела Комитета финансов Санкт-Петербурга.

В статье рассматривается институт публичных слушаний как весомый правовой инструмент, позволяющий народу оперативно оказывать влияние на деятельность органов публичной власти во многих сферах.

Ключевые слова: государство, народовластие, публичные слушания, местное самоуправление, юридический механизм реализации принципа.

The article deals with the institute of public hearings as an important legal instrument permitting the people to influence the activity of agencies of public power in various spheres.

Key words: state, sovereignty, public hearings, local self-government, legal mechanism of realization of principle.

Говоря об институтах прямого народовластия, большинство исследователей сосредоточиваются на электоральных процедурах (выборах и референдумах), не уделяя должного внимания различного рода правовым институтам, позволяющим народу напрямую осуществлять свою власть иными способами <1>. Вместе с тем последние играют важную роль при отправлении власти непосредственно носителем государственного суверенитета - народом. В частности, в контексте изучения механизма реализации принципа народовластия весьма интересным предметом для исследования представляется такой институт прямой демократии, как публичные (общественные) слушания.

<1> См.: Комарова В.В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России // Законодательство и экономика. 2005. N 6.

Большинство современных российских исследователей отмечают, что институт публичных слушаний относится исключительно к решению вопросов местного значения, т.е. принадлежит к нормам муниципального права. Так, С.С. Зенин определяет публичные слушания как форму участия жителей муниципального образования в обсуждении вопросов местного значения и иных вопросов, затрагивающих интересы и права жителей, с целью учета мнения физических и юридических лиц <2>. Приведенная позиция имеет под собой существенные основания, поскольку публичные слушания действительно в основном проводятся среди жителей муниципального образования. В частности, отечественному законодательству известны следующие случаи, в которых необходимо проведение общественных слушаний:

<2> См.: Зенин С.С. Публичные слушания: понятие и признаки // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2.<3> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 7 мая 2009 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2280.<4> См.: Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3601.<5> См.: Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г., с изм. от 24 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3601.

Впрочем, существует в российском законодательстве и норма, предусматривающая проведение публичных слушаний при обсуждении правовых актов, предмет регулирования которых выходит за рамки вопросов местного значения. Статья 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <6> устанавливает необходимость проведения публичных слушаний при обсуждении проекта бюджета субъекта Российской Федерации и проекта годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

<6> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 18 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3612.

Приведенное законоположение позволяет утверждать, что институт публичных слушаний в современной России относится не только к сфере местного самоуправления, а его преимущественное применение на муниципальном уровне связано, вероятно, с технической сложностью проведения слушаний с привлечением населения обширных территорий (в частности, субъектов Российской Федерации).

Развернутая характеристика института публичных слушаний дана М.А. Очеретиной. Исследователь рассматривает данный феномен в контексте концепции делиберативной демократии (демократии обсуждения), предполагающей, что демократический процесс следует расценивать как процесс формирования общественного мнения в ходе публичного, свободного, аргументированного обсуждения. М.А. Очеретина отмечает следующие существенные признаки, характеризующие институт публичных слушаний:

  1. Публичные слушания являются публично-правовым институтом, призванным обеспечить независимое и свободное обсуждение общественностью вопросов, имеющих существенное значение для населения, что отличает их от парламентских слушаний, обсуждений в рамках деятельности различных советов при органах власти и т.п.
  2. Для института публичных слушаний характерно присутствие двух равноправных субъектов: управляющего субъекта и граждан, проживающих на территории публичного образования, где проводятся слушания.
  3. Институт публичных слушаний является одной из форм участия населения в осуществлении публично-властных функций. Вместе с тем результат публичных слушаний носит рекомендательный характер, однако обязателен для рассмотрения и учета органами власти при принятии соответствующего решения.
  4. Рассматриваемый институт является публичным, т.е. предоставляет возможность каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, принять участие в слушаниях и в дискуссии, независимо от наличия специальных знаний по обсуждаемой проблеме либо принадлежности к определенным общественным объединениям.
  5. Публичные слушания проходят в форме свободного диалога присутствующих. Каждый может в рамках свободной дискуссии вносить и отстаивать свои предложения и критиковать мнения других.
  6. Публичные слушания проводятся в форме непосредственного обсуждения, требующего личного присутствия участников. Проведение слушаний заочно, с использованием средств телефонной связи или Интернета не представляется возможным <7>.
<7> См.: Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 23.

Обобщая приведенные характеристики, М.А. Очеретина определяет публичные слушания как урегулированную нормами права форму участия населения публичных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проектов правовых актов и других общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений <8>. Важно отметить, что М.А. Очеретина не относит публичные слушания к институтам народовластия, ссылаясь на рекомендательный характер их результатов.

<8> См.: Там же.

Противоположного мнения придерживается, в частности, В.В. Комарова, рассматривающая публичные слушания именно как одну из форм непосредственного народовластия. "Народовластие - это осуществление власти не только в интересах народа, - отмечает исследователь, - но и при активном непосредственном участии самого народа. Только в обстановке гласности можно обеспечить возможность для населения быть в курсе дел органов местного самоуправления. Степень информированности населения прямо влияет на уровень активности граждан, их сознательное участие в делах местного сообщества и поддержку деятельности органов местного самоуправления" <9>. Позиция В.В. Комаровой относительно оценки правовой природы публичных слушаний представляется нам более предпочтительной. По нашему мнению, средства реализации принципа народовластия не исчерпываются инструментами принятия народом решений, обязательных для исполнения органами публичной власти. Следует рассматривать в качестве правовых средств реализации народовластия и прочие институты, направленные на обеспечение открытости деятельности органов власти, а также на обеспечение учета мнения народа при принятии общественно значимых решений. Применительно к такой характеристике публичных слушаний, как непосредственность (очный характер), следует упомянуть, что, несмотря на необходимость личного присутствия участников, использование на определенных этапах процедуры слушаний современных средств коммуникации вполне возможно. С.С. Зениным высказывается предложение о внедрении так называемых электронных публичных слушаний. При этом, по мнению ученого, говоря о применении информационных технологий, т.е. об электронных публичных слушаниях, стоит отметить тот факт, что они не могут существовать как самостоятельная форма непосредственного народовластия. С.С. Зенин предлагает рассматривать электронные публичные слушания как "дополнительный механизм проведения публичных слушаний" <10>.

<9> Комарова В.В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 9.
<10> Зенин С.С. Электронные публичные слушания // Юридический мир. 2008. N 1.

Предварительное обсуждение вопроса, выносимого на публичные слушания, на сайте соответствующего муниципального образования в Интернете исследователь предлагает проводить на стадии подготовки к непосредственным слушаниям. Как полагает автор предложения, включение электронных публичных слушаний в механизм проведения публичных слушаний в их привычном виде "с одной стороны, даст более комплексную картину взглядов жителей муниципальных образований, а с другой стороны, позволит высказать свое мнение по обсуждаемым вопросам на публичных слушаниях тем жителям, которые по тем или иным причинам не могут принять участие в публичных слушаниях" <11>. Нам представляется, что данное предложение не лишено смысла, однако следует уделить большое внимание технической стороне проведения публичных слушаний (пусть и предварительных) в форме обсуждения в сети Интернет с тем, чтобы минимизировать возможность злоупотреблений, связанных с искажением общественного мнения.

<11> Там же.

Резюмируя изложенное, считаем необходимым подчеркнуть, что при описании механизма реализации принципа народовластия следует, на наш взгляд, выделять две группы институтов, являющихся конструктивными элементами такого механизма: институты императивного народного волеизъявления (выборы, референдум, решение некоторых вопросов на сходе граждан и т.п.) и институты выражения общественного мнения, позволяющие вырабатывать обязательные для учета рекомендации, адресованные органам публичной власти. Очевидно, что итоги публичных слушаний - это один из наиболее репрезентативных способов выявления позиции избирателей по тому или иному вопросу. Количество участников данной процедуры (говоря социологическим языком - выборка), а также ее публичность и четкая законодательная регламентация позволяют оценивать результаты публичных слушаний как социологически точный показатель настроений в обществе. При этом практическое воплощение общественного мнения, транслируемого аппарату государственной власти от народа, является индикатором не только конституционно-правовой легитимности, но и политической ответственности правящей властной элиты. Данное качество публичных слушаний подчеркивает важнейшую политическую и социологическую функцию, выполняемую этим институтом народовластия.