Мудрый Юрист

Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности *

<*> Cherdakova L.A. Theoretical-law fundamentals of law of municipal ownership.

Чердакова Л.А., старший преподаватель кафедры специальных юридических дисциплин факультета права, социологии и СМИ Иркутского государственного технического университета.

В статье рассматриваются общетеоретические аспекты права муниципальной собственности, отдельные дискуссионные моменты, касающиеся характеристик муниципальной собственности. По результатам рассмотрения даются авторские формулировки муниципальной собственности, права муниципальной собственности в субъективном и в объективном смыслах.

Ключевые слова: самозащита прав, субъективное право, межотраслевой институт, форма реализации, правовое регулирование.

The article considers general theoretical aspects of law of municipal ownership, certain controversial moments related to the characteristics of municipal ownership. On the basis of results of such consideration the author gives his own definitions of municipal property in subjective and objective meanings.

Key words: self-defense of rights, subjective right, inter-branch institute, form of realization, legal regulation.

Муниципальная собственность является одной из форм собственности, признаваемой и защищаемой согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ наряду с иными. Для России муниципальная собственность является формой новой, поскольку чуть более 15 лет существует сам институт местного самоуправления в его современном, цивилизованном, соответствующем международным стандартам виде. Что обусловливает существование этой формы собственности?

Согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - ФЗ о местном самоуправлении) местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Приведенная легальная дефиниция в целом соответствует общепризнанной европейской муниципальной концепции. Однако понятие, содержащееся в Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия), отличается от российского двумя существенными моментами. Часть 1 ст. 3 Хартии гласит: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" <2>. Отличия заключаются в следующем:

<1> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 7 мая 2009 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2280.
<2> Европейская хартия местного самоуправления (ETS N 122). Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
  1. в Хартии явно отдается предпочтение не "общественной", а "государственной", более реалистичной в современных условиях теории местного самоуправления. Если из российской формулировки следует, что местное самоуправление осуществляет народ, лишь в отдельных случаях прибегая к помощи органов местного самоуправления, то в Хартии прямо говорится, что местное самоуправление осуществляют органы местного самоуправления в интересах местного населения. Часть 2 названной статьи утверждает, что право органов местного самоуправления на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. И лишь в заключительном фрагменте не исключается обращение к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Подобный подход позволяет более точно определить содержание правоотношений, связанных с реализацией права муниципальной собственности;
  2. ключевым для нашей темы словосочетанием здесь является "реальная способность" для органов местного самоуправления решать местные дела. Можно сколько угодно провозглашать самостоятельность местного самоуправления и рекламировать красивую идею независимости местной власти от государственной, однако все эти лозунги будут иметь сугубо декларативный, умозрительный характер, если не будут подтверждены реальными возможностями для органов местного самоуправления действовать самостоятельно. И речь в данном случае идет не только о зафиксированной в законодательстве организационной самостоятельности, о праве принимать решения (хотя и это, безусловно, важно), но и о самостоятельности материальной, об экономической независимости, которую нельзя представить без наличия у местного самоуправления своих финансов и материальных ресурсов (собственности). "Большое значение для деятельности местного самоуправления, особенно в пору его становления, имеет то, насколько оно обеспечено материальными ресурсами. Без достойной финансово-экономической основы самоуправление останется фикцией", - абсолютно обоснованно замечает А.С. Автономов <3>.
<3> Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2002. С. 47.

Таким образом, в Европейской хартии местного самоуправления в самом общем виде заложена смысловая основа существования муниципальной собственности. Вместе с тем вопросы муниципального имущества Хартия вообще не регулирует. Если различные аспекты "финансовых ресурсов органов местного самоуправления", вопросы местных бюджетов, налогов, сборов и т.д. в Хартии представлены достаточно обширно (ст. 9), то "имущественная" сторона муниципальной собственности не упомянута. Поэтому как установление общих принципов в указанной сфере, так и непосредственное правовое регулирование являются продуктом творчества национального законодателя.

Если по отношению к частной собственности важнейшим смысловым оттенком словосочетания "право собственности" является значение "правомочия", т.е. права, принадлежащие собственнику в абсолютном либо относительном правоотношении, то при исследовании права муниципальной собственности на первый план выходит не субъективный, а объективный элемент - совокупность правовых норм, устанавливающих принципы, правила и порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим муниципальным образованиям. "В объективном смысле, - пишет И.А. Зенин, - право собственности представляет собой совокупность норм, закрепляющих принадлежность вещей (телесного имущества) определенным субъектам, устанавливающих права данных субъектов по владению, пользованию и распоряжению вещами и обеспечивающих осуществление и защиту этих прав" <4>.

<4> Зенин И.А. Гражданское право: Учебник для вузов. М.: Высшее образование; Юрайт-Издат, 2009. С. 158.

В теории права совокупность относительно обособленных правовых норм, расположенных внутри отрасли права и регулирующих качественно однородную группу общественных отношений, принято называть институтом права <5>. Приведенное определение института права, процитированное из учебного пособия А.А. Иванова, является общепризнанным и редко оспаривается правоведами. Однако далее в своей работе названный автор допускает, на наш взгляд, существенную ошибку, к сожалению, весьма распространенную. Он пишет: "Институты права бывают простыми или отраслевыми, состоящими из норм одной отрасли права... и сложными или комплексными, включающими в себя совокупность норм, входящих в состав различных отраслей права, но регулирующих взаимосвязанные родственные отношения" <6>. В качестве примера приводится как раз институт собственности. По нашему мнению, ошибка заключается в смешении понятий, образующих феномены системы права и системы законодательства. Формирование системы права происходит сугубо на основе объективных критериев предмета и метода правового регулирования. Один из авторитетных исследователей проблемы утверждает: "...нет нужды доказывать, что правовая норма имеет свой предмет регулирования, скажем так, единичное общественное отношение... Правовой институт, являющийся, по всеобщему признанию, группой соответствующих норм внутри отрасли, имеет своим предметом уже определенную группу общественных отношений, каждое из которых регулируется нормой, входящей в данный институт в качестве его системного элемента" <7>. Не спорит с этим, в общем-то, и А.А. Иванов, утверждая в своей дефиниции, что нормы института находятся "внутри отрасли права". И тут же, противореча этому тезису, говорит о наличии межотраслевых институтов. Еще более спорную мысль высказала Е.В. Товарова: "Право муниципальной собственности следует рассматривать как институт муниципального права. Поскольку само муниципальное право является комплексной отраслью права, то и право муниципальной собственности представляет собой комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права" <8>.

<5> Иванов А.А. Теория государства и права / Под ред. В.П. Малахова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 219.
<6> Там же.
<7> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юридический центр "Пресс", 2003. С. 67.
<8> Товарова Е.В. Органы местного самоуправления и их полномочия в сфере управления муниципальной собственностью: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 8.

Как представляется, межотраслевых институтов права нет и быть не может. Тем более не существует комплексных отраслей права. Их наличие сломало бы саму логику построения системы права, традиционно определяемую двумя критериями: предметом и методом правового регулирования. Если говорить о собственности, то "внутри" каждой отрасли права имеется свой собственный отраслевой институт права собственности. Не составляет исключения и муниципальное право - одна из самостоятельных отраслей в системе права, представляющая собой совокупность правовых норм и институтов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления народом местного самоуправления, устанавливающих порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления. А вот выделение межотраслевого законодательного (не правового, а именно законодательного) института права собственности вполне логично и правомерно. Законодательство тем и отличается от системы права, что включает в себя, помимо обычных, соответствующих структурным элементам системы права, комплексные нормативно-правовые массивы. Обычно в этом контексте рассматривают комплексные отрасли законодательства (законодательство о здравоохранении, об образовании и т.п.) и более крупные и "размытые" нормативно-правовые комплексы (транспортное законодательство, законодательство об экономике, законодательство о борьбе с преступностью и т.п.) <9>. Вероятно, следует говорить о наличии комплексного общеправового законодательного института (наиболее яркого из них и наиболее значимого) - института права собственности, а также о выступающем по отношению к нему в качестве составной части (субинститута) институте права муниципальной собственности, включающем в себя правоположения, расположенные в разных нормативных правовых актах (однако в большинстве своем сосредоточенные в ФЗ о местном самоуправлении) и относящиеся по признакам предмета и метода правового регулирования к разным отраслям права (в основном конституционному, гражданскому, муниципальному, административному, жилищному и земельному).

<9> См.: Егорова Ю.В., Мушинский М.А. Региональное законодательство в контексте единого правового пространства России / Под ред. Р.А. Ромашова. Иркутск: Издательство Восточно-Сибирского института МВД России, 2007. С. 49 - 53; Милушин М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Тихомиров Ю.А. Законодательные массивы и комплексы // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 1995.

Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятий "муниципальная собственность" и "право муниципальной собственности". Лишь в ст. 51 устанавливается: "Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления". В условиях отсутствия легальной дефиниции необходимо выработать определение доктринальное. Основной проблемой в данном случае выступает вопрос о собственнике. Кто является субъектом права муниципальной собственности? Из приведенной выше нормы усматривается, что органы местного самоуправления, хотя они и "самостоятельно" владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом на законных основаниях, тем не менее собственниками не являются, поскольку все действия и операции в отношении объектов собственности они осуществляют не в своих интересах, а в интересах и от имени муниципального образования. По-видимому, опираясь на эту норму Закона, авторы учебного текста утверждают: "Основной собственник муниципального имущества - муниципальное образование" <10>. Возникает, правда, вопрос: почему здесь применено прилагательное "основной"? Кого можно отнести к "неосновным" собственникам, авторы не уточняют. А.С. Тюхтенев также считает субъектом права муниципальной собственности муниципальное образование <11>.

<10> Муниципальное право / Под ред. Н.М. Конина. М.: Норма, 2006. С. 332.
<11> См.: Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 11.

Как представляется нам, по смыслу рассмотренных выше определений местного самоуправления из Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Европейской хартии местного самоуправления, учитывая, что местное самоуправление как общественно-политический институт представляет собой одну из форм народовластия, муниципальные органы действуют по поручению и в интересах граждан Российской Федерации (а также в некоторых случаях иностранных граждан), постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования (местные жители). Или, иначе говоря, местные жители осуществляют местное самоуправление с помощью органов местного самоуправления. Стало быть, конечным, реальным собственником муниципальной собственности являются местные жители. Муниципальное образование действительно является своеобразным "территориальным" субъектом муниципального права (так же, как субъектами права являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации). Такой вывод можно сделать на основании анализа статей ФЗ о местном самоуправлении, посвященных вопросам местного значения, из факта наличия у каждого муниципального образования своего наименования, из нормы, позволяющей иметь свою официальную символику, и т.д. Однако в конечном счете это не что иное, как юридическая фикция. Муниципальное образование не является "лицом" в физическом смысле. А предназначение собственности - удовлетворять интересы собственников, т.е. физического лица либо коллектива физических лиц. Поэтому, по нашему убеждению, подлинным субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования.

Однако не следует муниципальную собственность отождествлять с ассоциированной частной собственностью (корпоративной, кооперативной, коммунальной и т.п.), когда объект совместной собственности состоит из сумм объектов индивидуальной собственности (долей) сособственников. Представим, что некий житель села в ночное время проник в здание клуба и тайно забрал из него принадлежащую сельскому поселению видеоаппаратуру, которую наутро реализовал в областном центре, а деньги потратил на собственные нужды. Если бы дело обстояло так, как описано выше, то его действия как собственника были бы правомерны, либо, если в результате его действий были бы нарушены условия договора с остальными сособственниками аппаратуры, они были бы квалифицированы как гражданско-правовой деликт. Однако в нашем примере налицо уголовно наказуемая кража. Значит, в отличие от корпоративной, кооперативной, коммунальной и прочей совместной собственности, имеющей частный (может быть, с некоторыми признаками публичности, но в конечном итоге частный) характер, муниципальная собственность, подобно государственной, имеет сугубо публичный характер: собственник коллективен, правом муниципальной собственности обладает не каждый местный житель в отдельности, а только вся совокупность местных жителей данного конкретного муниципального образования, которому принадлежит рассматриваемая собственность. Активные же действия в отношении объектов собственности от имени и в интересах местного сообщества наделены правом осуществлять только органы местного самоуправления (либо все местное сообщество путем прямого коллективного волеизъявления). Если схематично распределить полномочия, образующие право собственности, то в случае с муниципальной собственностью владеют ею местные жители, образующие местное сообщество, пользуются как местные жители, так и органы местного самоуправления (например, здание и оборудование местной администрации), а распоряжаются органы местного самоуправления.

Таким образом, муниципальная собственность - это сложная система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления. Право муниципальной собственности в субъективном смысле - это принадлежащие населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию. Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления. Право муниципальной собственности в объективном смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный характер и включающий в себя как нормы муниципально-правового института (элемента системы права) права муниципальной собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно конституционного, финансового, административного, гражданского, жилищного и земельного).