Мудрый Юрист

Особенности осуществления права собственности публично-правовыми образованиями

Соловьев В.Н., заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

При изучении права собственности и его роли в социальной сфере особую значимость приобретает рассмотрение особенностей осуществления указанного субъективного права в зависимости от субъекта собственности. Как отмечал М.М. Агарков, "индивидуализм частного права заключается в том, что самому субъекту предоставлено дело определения тех целей, которые он желает достигать путем осуществления своего права" <1>.

<1> Агарков М.М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. N 2. С. 38.

Современная правовая наука под осуществлением субъективных прав также понимает использование субъектами своих индивидуальных прав, которые закреплены в нормативно-правовых актах. В отличие от соблюдения норм права это активное правомерное поведение субъекта, осуществляющего свои права. Путем их использования реализуются управомочивающие нормы, содержащиеся в нормативно-правовых актах.

В отношении права собственности в качестве общего указания в законе говорится, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц <2>, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. То есть осуществлением права собственности является "совершение самим собственником действий по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом" <3>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография О.А. Поротиковой "Проблема злоупотребления субъективным гражданским правом" включена в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2007.

<2> См.: Поротикова О.А. Проблема злоупотребления субъективным гражданским правом. Саратов, 2002. С. 11; Медведев М.Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. Волгоград, 2002. С. 7 - 28.
<3> Грибанов В.П. Что надо знать каждому о гражданском законодательстве. М.: Знание, 1978. С. 84.

Таким образом, поскольку право собственности предоставляет возможность совершения определенных действий в отношении вещи, регламентация осуществления этого права предполагает установление определенного порядка совершения фактических действий - действий по осуществлению правомочий, входящих в его содержание <4>.

<4> См.: Иванов А.А. Об основных направлениях совершенствования законодательства о вещных правах // Вестник гражданского права. 2008. N 4.

Объем осуществления прав связан с пределами их осуществления, потому что объем как мера возможного определяет те рамки, в которых лицо самостоятельно выбирает вид, способ и форму реализации субъективных прав <5>.

<5> См.: Тужилова Е.М. Осуществление права собственности граждан Российской Федерации на современном этапе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 6 - 7.

Действительно, реализация права собственности в форме осуществления тесно связана с такой формой реализации права, как соблюдение, поскольку нормы гражданского права устанавливают ряд ограничений при осуществлении права собственности (совершаемые собственником действия в отношении принадлежащего ему имущества не могут противоречить закону, нарушать права и законные интересы иных лиц (несобственников)), и собственник обязан не совершать действия, запрещенные законом.

Подходя к анализу осуществления права публичной собственности, следует отметить, в чем заключается его специфика.

Безусловно, исходным в характеристике права собственности публично-правовых образований является их особый правовой статус, который, с одной стороны, обусловлен наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой - реализацией этого права в публичных, общественных интересах.

Данный подход поддержан большинством современных ученых, однако он вызывает, и в некотором роде обоснованно, критику. Так, Д.В. Пятков пишет, что задачей публично-правовых образований на протяжении последних десятилетий является "иметь публичную власть и скрывать тот факт" <6>. Он полагает, что государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку таким образом в гражданских правоотношениях оно лишается своего сущностного признака, перестает быть государством. Для устранения такого противоречия ученый предлагает признавать существование одновременно двух субъектов: публично-властной организации (собственно государство, наделенное функцией принуждения) и хозяйственной публичной организации (как участника гражданских правоотношений).

<6> Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. С. 9.

Данная теория была подвергнута справедливой и довольно остроумной критике О.Е. Кутафиным, который, развивая далее эту мысль, пришел к выводу, что рассуждая подобным образом, придется признать, что "в нашей стране существует как минимум две Российские Федерации, два Алтайских края, две Свердловские области и т.д." <7>.

<7> Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1.

В связи с изложенным, вспоминая о том, что новое - это хорошо забытое старое, обратимся к мнению С.Н. Братуся, который обоснованно считал, что, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свои властные полномочия; при этом государство само выбирает объем своей правоспособности, в зависимости от того, в каких правоотношениях оно участвует <8>.

<8> См.: Советское гражданское право. М., 1984. С. 26.

По нашему мнению, осуществление права собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в сравнении с иными участниками гражданского оборота имеет следующую специфику:

  1. цели осуществления права собственности;
  2. объекты, в отношении которых осуществляется право публичной собственности;
  3. формы осуществления права;
  4. субъекты, непосредственными действиями которых происходит осуществление права.

В Конституции РФ (ст. 7, 39, 41, 43 и др.) закреплен основополагающий принцип деятельности современного демократического социального государства: создание условий, обеспечивающих достойную жизнь гражданина, что является приоритетной задачей в первую очередь самого государства, которое должно предпринимать все возможные меры и создавать надлежащие условия, в том числе правовые, для должного исполнения своих функций <9>.

<9> См.: Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // Законодательство и экономика. 2006. N 9.

Реформы, проведенные за последние два десятилетия в нашей стране, привели к устойчивому формированию политической установки на сокращение правовой и организационной роли государства в экономической и социальной жизни общества. Как следствие, это повлекло утрату важнейших государственных функций в социальной сфере - социально сбалансированного учета интересов всех основных социальных слоев, аккумуляции необходимых финансовых ресурсов для перераспределения средств, регулирования сферы труда, здравоохранения, образования и т.д. <10>.

<10> См.: Роик В.Д. Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 10.

Для восстановления социального баланса интересов необходимо предпринять ряд мер, в том числе и правового характера. Однако в любом случае экономическую основу таких преобразований должна составить публичная форма собственности, а следовательно, требуются новые подходы к правовому регулированию различных форм ее использования, а также к оценке его эффективности.

Для установления критериев оценки эффективности осуществления публичной собственности необходимо четко определить основные цели указанного вида реализации права. К ним, по нашему мнению, следует отнести следующие.

Во-первых, цель перераспределения материальных благ. Как таковая стадия перераспределения (распределения) является составной частью общественного воспроизводства, включающего также стадии производства, потребления и обмена <11>. Через распределительную функцию происходит накопление в руках государства (муниципального образования) денежных средств и их использование в целях удовлетворения общегосударственных (муниципальных) нужд. По бюджетным каналам осуществляется межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов <12>. Приобретение указанных денежных средств государством осуществляется через специальные механизмы: сбор налогов, а также прибыль, полученную от эффективного использования государственной собственности.

<11> См.: Нуртдинов А.А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны // Финансовое право. 2007. N 10.
<12> См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. АНО "Центр публично-правовых исследований", 2006.

Во-вторых, цель капитализации, которая реализуется при поступлении в государственную собственность ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ. Наличие ценных бумаг в государственной казне связано главным образом с участием публичных субъектов в хозяйственных обществах. Это дает возможность оказывать в определенных случаях влияние на деятельность таких организаций, участвовать в операциях на вторичном рынке ценных бумаг, получать дивиденды, поступающие в бюджет публично-правового образования <13>.

<13> См.: Нуртдинов А.А. Указ. соч.

Третья цель - узко социальная. Она проявляется в использовании собственности в целях поддержания необходимого уровня жизни граждан, в заботе о слабозащищенных слоях населения; организации систем здравоохранения, пенсионного обеспечения; создании учреждений социальной защиты (дома престарелых, интернаты, библиотеки для слепых и т.п.); содействии развитию науки, культуры и образования <14>.

<14> См.: Теория государства и права: Учеб. для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2003.

Четвертая цель - организационно-управленческая. Она выражается в обеспечении деятельности органов государственной власти публичного субъекта, государственных унитарных предприятий и учреждений, направленной на наиболее эффективное управление указанным видом имущества.

Фактически объект права публичной собственности может быть объединен одним весьма емким словом "казна".

Законодатель, указывая в абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ на то, что "средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации", и закрепляя фактически аналогичное определение казны муниципального образования в абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ, имеет в виду казну как совокупность имущества, включающего вещи, имущественные права и иное имущество. Следовательно, объектом гражданских прав является не казна как таковая, а составляющие ее вещи, недвижимые и движимые, включая деньги и ценные бумаги, имущественные права и т.д.

В перечень видов объектов, которые могут находиться в государственной собственности, входят: недра, полезные ископаемые; земли сельскохозяйственного и иного назначения; водные ресурсы; леса и лесные богатства; имущественные комплексы в виде зданий, сооружений, жилых объектов, оборудования, других имущественных ценностей; памятники истории и архитектуры; унитарные предприятия; объекты интеллектуальной собственности; финансовые ресурсы, денежные средства, драгоценности <15>.

<15> См.: Короткова О.И. Нормативный правовой акт как правовой рычаг построения системы управления государственной собственностью // Законодательство и экономика. 2009. N 3.

Необходимо отметить ряд особенностей объектов публичной собственности. Существенной спецификой, несмотря на закрепленное в законе равенство публично-правовых образований с иными субъектами гражданского права, отличается режим бюджета (денежных средств) РФ, субъектов РФ и муниципальных образований <16>. В частности, источником правового регулирования отношений, связанных с их владением, пользованием и распоряжением, является не только ГК РФ, но и Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ). Для всех субъектов гражданского права ГК РФ закрепляет принцип свободы усмотрения при осуществлении гражданских прав, однако публично-правовые образования такой свободы лишены, так как ограничены в свободе своих действий положениями БК РФ.

<16> См.: Модин Н.А. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности: сравнительное исследование // Современное право. 2007. N 3.

Безусловно, данные ограничения оправданны. С позиций публичного права бюджет рассматривается как имущество, являющееся общественным благом, народным достоянием <17>. По мнению В.Д. Мазаева, это означает, что бюджет есть объект доступности и притязания всего народа, населения определенной территории на обладание этим благом <18>. Назначение данного блага - обеспечить публичные интересы. Соответственно этому весь народ вправе претендовать на его справедливое распределение таким образом, чтобы публичные интересы за счет этого блага были удовлетворены максимально. Следует согласиться, что государство, обладая верховенством, самостоятельностью и независимостью власти (как носитель государственного суверенитета), является, таким образом, единственным субъектом, способным максимально эффективно обеспечить публичный интерес, исходящий из принадлежности народу такого общественного блага, как бюджет <19>.

<17> См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004. С. 166; Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. М., 2004. С. 125.
<18> См.: Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 138.
<19> См.: Карасева М.В. Новое в бюджетном законодательстве и бюджетно-правовая теория // Законодательство и экономика. 2007. N 9.

В составе объектов государственной собственности выделяется группа объектов, ограниченных в обороте и обладающих значительными особенностями правового режима. Перечень объектов исключительной государственной собственности не является постоянным и формируется с учетом не только естественных свойств объектов, но и их значимости для государства в конкретный момент времени, а также цели их использования <20>.

<20> См.: Гришаев С.П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // КонсультантПлюс, 2009.

Третьей особенностью государственной и муниципальной собственности являются формы осуществления указанного права.

Традиционно государство передает свое имущество для достижения социально полезных целей в хозяйственное ведение и оперативное управление, что следует относить к так называемым вещно-правовым формам осуществления прав публичного собственника.

Следующая группа форм использования имущества публично-правовых образований связана с использованием нераспределенного имущества на основании гражданско-правового договора с передачей их третьим лицам. В частности, речь может идти о договорах доверительного управления имущества, коммерческой концессии и аренды, по которым особые условия предоставляются в случае необходимости решения тех или иных социальных вопросов участниками договора либо третьими лицами, имеющими заинтересованность в их заключении. Данные формы мы условно будем именовать "договорные".

Непосредственной формой использования казны государства также является реализация социальных задач за счет денежных средств бюджета (казны в узком смысле данного слова). В указанном смысле состав государственной казны определяется в приложении N 1 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 и включает: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды.

Не вызывает сомнения целевая социальная направленность использования части указанных средств, в частности, речь идет о средствах Пенсионного фонда Российской Федерации, предназначенных для осуществления пенсионного обеспечения граждан, а также о средствах Фонда социального страхования, используемых для решения иных социальных функций и задач <21>.

<21> См.: Соловьев В.Н. Отношения собственности и иные вещные отношения с участием некоммерческих организаций в социальной сфере: Монография. М.: ИГ "Юрист", 2008.

Также, по нашему мнению, следует выделять корпоративную форму осуществления права собственности публично-правовыми образованиями, которая имеет место в случае государственного участия в имуществе юридических лиц, позволяющего влиять на осуществление его деятельности.

Также отметим еще одну особенность осуществления права публичной собственности. От имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в вещных правоотношениях участвуют определенные государственные органы (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Следовательно, значимым является вопрос об их компетенции в сфере осуществления права собственности.

При выступлении от имени государства в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают самостоятельной правосубъектностью, их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица.

Следует отметить, что частноправовой статус государственных органов и органов местного самоуправления продолжает оставаться дискуссионным вопросом для современной науки.

Ряд ученых полагают, что государственные органы действуют от имени государства, осуществляют функции государства, а следовательно, юридическими лицами не являются <22>. Так, Р. Бевзенко пишет: "Государственный орган не имеет собственных целей и задач, он действует от имени государства и в интересах общества и государства. Иными словами, у государственного органа нет правовой потребности в том, чтобы отделять себя от юридической личности государства" <23>.

<22> См.: Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. N 12.
<23> Бевзенко Р. О соотношении понятий "упразднение государственного органа" и "ликвидация юридического лица" // Корпоративный юрист. 2008. N 10.

Существует и менее категоричное мнение. С.А. Зинченко и В.В. Галов считают необходимым разграничивать такие субъекты права, как юридические лица и лица, обладающие правами юридического лица. Государственные и муниципальные органы они относят к последним <24>. Следует отметить, что аналогичное представление о природе государственно органа сформулировано О.Е. Кутафиным <25>.

<24> См.: Зинченко С., Галов В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления (вопросы соотношения) // Хозяйство и право. 2006. N 11. С. 116.
<25> См.: Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007.

Фундаментальным исследованием статуса государственного органа являются труды В.Е. Чиркина <26>, и в частности его работа "Юридическое лицо публичного права" <27>, в которой автор обосновывает, что государственные органы являются особыми юридическими лицами с публично-правовым статусом и правами юридического лица в гражданско-правовом смысле.

<26> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5; Он же. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5; Он же. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5; Он же. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5.
<27> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: НОРМА, 2007.

Категорически против такого подхода и даже против введения таких терминов, как "юридическое лицо публичного права", "юридическое лицо административного права", выступал А.В. Венедиктов, мотивируя это прежде всего необходимостью "избежать смешения этого понятия с категорией юридического лица гражданского права" <28>. Он справедливо отмечал, что право в целом, в том числе и его отрасли - гражданское и административное право, знают лишь два вида субъектов: граждане и организации. В настоящее время также есть последователи этой точки зрения <29>.

<28> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. II. М.: Статут, 2004. С. 366.
<29> См.: Голубев А.В. Контролируемые субъекты финансово-бюджетного контроля // Законодательство и экономика. 2007. N 10; Бараненков В.В. Гражданско-правовая личность органов государственной власти (к вопросу о юридических лицах публичного права) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 6.

Мы с данными представлениями о природе государственного органа согласны. Полагаем, что необходимости в выделении категории юридических лиц публичного права вообще не существует. В административных, иных публично-правовых отношениях указанные субъекты будут участвовать в правоотношениях как государственные органы. В гражданско-правовых отношениях в тех случаях, когда они решают свои хозяйственные задачи (их существование оправдано необходимостью организации деятельности такого субъекта), они выступают как юридические лица, как правило, созданные в организационно-правовой форме учреждения; в тех случаях, когда идет речь об их участии в гражданском обороте от имени публично-правового образования, де-юре участником правоотношения является РФ, субъекты РФ или муниципальные образования, де-факто - государственные органы, действующие от их имени.

Следует также отметить, что законодателем данная проблема решена: в ряде правовых актов содержатся нормы о том, что органы публичной власти обладают правами юридического лица, согласно другим актам данные органы являются юридическими лицами в организационно-правовой форме учреждения <30>. Так, нормы п. 2 и 3 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" объявляют органы местного самоуправления муниципальными учреждениями, предписывают их государственную регистрацию в качестве юридических лиц, распространяют на них действие Федерального закона "О некоммерческих организациях" <31>.

<30> См., например: Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Статьи 4, 20 и др. // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005, с изм. и доп.
<31> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Итак, осуществление права собственности публично-правовыми образованиями также имеет особенности: цели его осуществления связаны с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества; объекты права публичной собственности весьма разнообразны, включая объекты, изъятые из оборота; формы осуществления права собственности различны, в зависимости от того, является ли имущество распределенным или нераспределенным; от имени публично-правовых образований при осуществлении права собственности выступают государственные органы, в этом случае наличие статуса юридического лица правового значения не имеет.