Мудрый Юрист

Роль федеральных округов в повышении эффективности государственного управления в Российской Федерации *

<*> Zametina T.V. Role of federal districts in increase of efficiency of state management of the RF.

Заметина Т.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права ГОУ ВП "Саратовская государственная академия права".

Статья посвящена рассмотрению роли федеральных округов в условиях проводимых реформ, направленных на повышение эффективности государственного управления. Анализируя содержание института полномочных представителей Президента на современном этапе, автор приходит к выводу, что указанный институт является составной частью нового конституционного механизма (конституционной технологии) разработки, принятия, реализации и контроля за исполнением решений верховной федеральной власти (Президента РФ), обеспечивает эффективное взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

Ключевые слова: федеральный округ, государственное управление, полномочный представитель Президента Российской Федерации.

The article deals with consideration of the role of federal districts in conditions of reforms aimed at increase of efficiency of state management. On the basis of analysis of authorized representatives of the President at present the author concludes that the said institute is an element of a new constitutional mechanism (constitutional technology), working out, adoption, realization and control of execution of decisions of the higher federal power (President of the RF), ensure efficient cooperation of federal and district agencies of state power.

Key words: federal district, state management, authorized representative of the President of the RF.

Продолжающиеся в Российской Федерации реформы (федеративных отношений, местного самоуправления и административная) направлены на формирование оптимальной модели взаимоотношений органов государственной власти, ликвидацию элементов дублирования в функционировании структурных подразделений государственного механизма, преобразование системы и порядка работы органов исполнительной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации <1>. Как отметил Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г., "нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия" <2>.

<1> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 09.02.2008) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720; 2008. N 7. Ст. 633.
<2> Российская газета. 2008. 6 ноября.

К.В. Черкасов определяет федеральные округа как "государственные территориальные образования не отраслевого и не функционального типа, а созданные для управления государственными делами во всем их объеме в рамках федеральной компетенции" <3>. С.И. Некрасов полагает, что "создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с более высоким статусом по сравнению с полномочными представителями Президента в регионах РФ может рассматриваться как переход от двухзвенной (центр - регион) к трехзвенной (центр - округ - регион) структуре управления в системе исполнительной власти" <4>.

<3> См.: Черкасов К.В. Федеральные округа: сущность и место в федеративном устройстве России // Государство и право. 2008. N 12. С. 68.
<4> См.: Некрасов С.И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. N 11. С. 24.

Анализ содержания Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" <5>, в редакции от 30 апреля 2009 г. N 485, позволяет выявить следующие особенности института полномочных представителей Президента РФ на современном этапе:

<5> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112, N 26. Ст. 2748, N 38. Ст. 3781; 2001. N 6. Ст. 551; 2004. N 15. Ст. 1395, N 41. Ст. 4021; 2005. N 13. Ст. 1135; 2008. N 16. Ст. 1673; 2009. N 18 (ч. 2). Ст. 2222.
  1. Статус действующих полномочных представителей Президента России в федеральных округах существенно повышен (по сравнению с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. N 696 <6>), усилено государственно-правовое значение этого института. В пользу данного суждения свидетельствует тот факт, что первоначально полпреды главы государства в субъектах Российской Федерации представляли интересы Президента, осуществляли согласованное функционирование, главным образом в системе федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, органов местного самоуправления. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах сегодня представляют Президента на соответствующих территориях, осуществляют организацию в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти, относящимися к различным ветвям власти, основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации. Как отмечает М.С. Степанян, роль полномочных представителей возросла "за счет более интенсивного осуществления полномочными представителями своих задач и функций, в целом оставшихся прежними, увеличения динамики представительской деятельности, зачастую вопреки законодательству об этом органе" <7>.
<6> СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3421.
<7> Степанян М.С. Государственные органы представительства главы государства: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 12.
  1. Институт полномочных представителей Президента является составной частью нового конституционного механизма (конституционной технологии) разработки, принятия, реализации и контроля за исполнением решений верховной федеральной власти (Президента РФ). Одной из основных задач политико-правовых трансформаций механизма государственной власти выступает обеспечение его эффективности, повышение профессионализма властных структур, осуществление своевременной координации и систематического контроля за процессом управленческой деятельности. Вектор преобразований проводимых реформ должен быть направлен на совершенствование не только формы (перестройка структуры), но и содержания управленческих отношений. Российское государство сегодня, по мнению В.А. Затонского, - "модернизируемая система" <8>. "Ключ к модернизации системы государственной власти в России с целью укрепления российской государственности - в достижении нового качества государственных институтов", - указывает И.Н. Барциц <9>.
<8> Затонский В.А. Эффективная государственность. М., 2006. С. 128.
<9> Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 3.
  1. В условиях глобального экономического кризиса особое значение приобретает своевременная реализация на местах антикризисных мероприятий, инициируемых федеральной государственной властью. Координация деятельности всех органов государственной власти и местного самоуправления по решению социально-экономических задач в регионах возложена на полномочных представителей Президента в федеральных округах.

Создание условий для развития отраслей экономики и социальной сферы и формирование центров опережающего экономического роста с учетом конкурентных преимуществ каждого региона предполагают скоординированность принятия на федеральном, региональном и местном уровнях соответствующих решений, чему, в частности, должен способствовать институт полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе. Эти обстоятельства учитываются в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р <10>, в Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. <11>.

<10> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
<11> Российская газета. N 48. 2009.

Указом Президента РФ N 849 закреплена новая функция полномочных представителей Президента - разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа.

  1. Представители Президента призваны сыграть особую роль в обеспечении национальной безопасности страны, борьбы с экстремизмом и терроризмом <12>.
<12> ФЗ от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", в ред. от 8 ноября 2008 г. // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; 2008. N 45. Ст. 5149; ФЗ от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", в ред. от 29 апреля 2008 г. // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3447; 2007. N 31. Ст. 4008; 2008. N 18. Ст. 1939.

Как отмечается в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., "экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране, относится к источникам угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности" <13>.

<13> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

В соответствии с Указом Президента РФ N 849 на полномочных представителей возложена обязанность представлять Президенту Российской Федерации регулярные доклады не только о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, но и об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, вносить Президенту Российской Федерации соответствующие предложения.

Кроме того, полномочные представители Президента должны анализировать эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах.

  1. Наряду с функциями представительства и контроля полпредов усиливаются и приобретают характер доминирующих функции координации и согласования. Как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г., "процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников" <14>. В соответствии с Указом Президента РФ N 849 полномочные представители Президента РФ организуют по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, согласовывают кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и для назначения на иные должности в пределах федерального округа.
<14> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
  1. Укреплению федерализма, государственной целостности, построению постоянно диалога федерального центра и регионов служат полномочия полпредов по согласованию проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа. Институт полномочных представителей Президента является частью модели эффективного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.
  2. Взаимодействие Федерации и ее субъектов проявляется и в создании правовых условий существования и развития различных национальных и социальных общностей. Указом Президента РФ N 849 через институт полпредов опосредуется политика государства, направленная на поддержку российского казачества <15>. Полномочные представители Президента РФ анализируют деятельность казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, связанную с реализацией договоров казачьих обществ с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о несении членами казачьих обществ государственной и иной службы, рассматривают кандидатуры атаманов войсковых казачьих обществ, избранных высшими представительными органами управления этих казачьих обществ, и вносят в установленном порядке Президенту Российской Федерации предложения об их утверждении.
<15> См.: ФЗ от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ, в ред. от 3 июня 2009 г. N 107-ФЗ "О государственной службе российского казачества" // СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5245; 2009. N 23. Ст. 2762; Указ Президента РФ от 9 августа 1995 г. N 835, в ред. от 30 апреля 2009 г. N 485 "О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3359; 2005. N 13. Ст. 11354; 2009. N 18 (ч. 2). Ст. 2222.

Усиление глобальной конкуренции, охватывающей не только рынки товаров, капиталов и технологий, но и системы национального управления, развития человеческого потенциала, актуализирует ряд стратегических задач, стоящих перед Российским государством, среди которых обеспечение инновационного и социально-экономического развития российских регионов, модернизация структуры государственной власти и местного самоуправления, реализация национальных проектов, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.