Мудрый Юрист

Публичное и частное в правовом регулировании ограничений прав граждан на землю

Ухлова Е.В., старший преподаватель кафедры правоведения Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева.

В соответствии с Указом Президента РФ "О совершенствовании Гражданского кодекса РФ" <1> было принято предложение Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства о разработке Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации и проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, поручено Совету при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и Исследовательскому центру частного права при Президенте Российской Федерации до 1 июня 2009 г. обеспечить публичное ее обсуждение с участием ученых и специалистов в области частного права. В результате в марте 2009 г. к опубликованию в целях обсуждения был рекомендован проект Концепции развития законодательства о вещном праве (далее - Концепция) <2>, где содержатся предложения об ограничениях вещных прав на различные объекты.

<1> См.: Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса РФ" // СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3482.
<2> См.: Концепция развития законодательства о вещном праве (проект) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 4.

Характеристика предлагаемых изменений в законодательстве об ограничениях вещных прав граждан на землю была бы неполной без анализа существа таких ограничений в контексте соотношения публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании отношений по использованию и охране земли в разных ее качествах.

Именно по вопросам соотношения норм гражданского и земельного законодательства в регулировании вещных прав на землю возникла острая дискуссия. По мнению Е.А. Суханова, в земельном праве должно содержаться то, что записано в п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации: "Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения)" <3>. Разработчиков Концепции категорически не устраивает формулировка п. 3 ст. 3 ЗК РФ, устанавливающая правило, согласно которому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. В этом случае фактически применяется известный еще с римских времен принцип: "Lex specialis derogat generali" ("Специальный закон отменяет действие общего закона") <4>. Указанное правило приходит в столкновение с правилом, установленным п. 2 ст. 3 ГК РФ, требующим соответствия нормам ГК РФ норм, регулирующих гражданские правоотношения (в том числе и правоотношения, складывающиеся в связи с установлением, изменением и прекращением прав и обязанностей на земельные участки как объекты гражданского права), но содержащихся в иных законах <5>.

<3> Суханов Е.А. Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии. Интернет-интервью с Е.А. Сухановым // http://www.consultant.ru/law/interview/sukhanov.html.
<4> См.: Скворцов О.Ю. Сделки с недвижимостью в коммерческом обороте: Учебно-практическое пособие. М., 2006 // СПС "КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства".
<5> Отметим, что изначально речь идет о юридической природе земельного права с учетом переплетения элементов цивилистического, частноправового характера и норм публично-правового происхождения. См.: Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий профессора МГУ А.К. Голиченкова, доцентов МГУ Г.А. Волкова и О.М. Козырь. М., 2002. С. 37.

Показательно, что до принятия Земельного и Гражданского кодексов, по признанию правоведов-цивилистов, естественное происхождение земли являлось основанием для установления особого правового режима в отношении этого объекта, несмотря на то, что земля как объект отношений собственности была вовлечена в товарный оборот <6>. Такой акцент содержит ст. 129 действующего Гражданского кодекса РФ: земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

<6> См.: Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 333.

Сегодня считается, что земля приобрела сложный правовой статус, став недвижимым имуществом особого рода, в котором сочетаются черты природного объекта и товарно-материальной ценности <7>, и является одновременно объектом земельных и гражданских правоотношений.

<7> См.: Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2001. С. 62.

Следует согласиться с тем, что взаимосвязь публичных и частных интересов в регулировании земельных отношений требует адекватного соотношения норм земельного и гражданского права. По мнению О.И. Крассова, ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений. Статья же 36 Конституции РФ, рассматриваемая в контексте со ст. 9, предусматривает элементы публичного характера регулирования отношений по поводу земли, устанавливая пределы осуществления права собственности на землю. Если гражданское право основано на последовательной реализации принципа обеспечения свободы имущественных прав субъектов, то земельное право - на принципе обеспечения рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности людей <8>. С другой стороны, использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов обязательно предполагают наличие определенных ограничений прав собственника, направленных на наиболее рациональное использование потребляемых ресурсов с соблюдением интересов всего общества, возложение на собственника обязанностей по охране природных ресурсов и максимально возможному их сохранению и восстановлению <9>.

<8> См.: Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 38.
<9> См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.А. Дмитриев. М., 2007 // СПС "КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства".

Не затрагивая подробно вопрос о критериях самостоятельности отраслей земельного и гражданского права, заметим, что к регулируемым гражданским законодательством имущественным отношениям относят, как правило, только определенную их часть (имущественно-стоимостные), в том числе отношения собственности и гражданского оборота недвижимого имущества <10>. Различия же в методах правового регулирования усугубляют проблему соотношения данных отраслей права при правовом регулировании положения земельного участка как объекта прав <11>. Возникает вопрос об определении степени "вмешательства" гражданского права в сферу действия земельного права, о том, до каких пределов и почему нормы гражданского права регулируют земельные отношения <12>.

<10> См.: Закройщиков Д. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками // Хозяйство и право. 2003. N 7. С. 121.
<11> В итоге вопросы теории правового регулирования имущественных земельных отношений переросли в споры о необходимости существования природоресурсных отраслей российского права как самостоятельных, имеющих свои предмет и методы регулирования. Появились утверждения о том, что "предмет земельного права - это экология, мониторинг, кадастр - публично-правовые вопросы". Под предлогом того, что природопользование - это "несколько другой круг вопросов", земельное право предлагают считать частью административного права. См.: Суханов Е.А. Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии. Интернет-интервью с Е.А. Сухановым // http://www.consultant.ru/law/interview/sukhanov.html. Под сомнение ставится само существование земельного права, водного права, лесного права как "искусственно поддерживаемых отраслей права". См.: Маковский А.Л. Интервью: Обновление "экономической конституции" // ЭЖ-Юрист. 2009. N 14. Как результат, формируются абсурдные выводы: "...регулирование прав на недра, на водные объекты, на лесные участки относится к компетенции гражданского права", с оговоркой о том, что "нормам о вещных правах на данные объекты, об обороте, возникновении и прекращении данных прав в специальных природоресурсных законах делать нечего". См.: Бевзенко Р.С. Гражданский переворот // ЭЖ-Юрист. 2009. N 10.
<12> См.: Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. N 1. С. 32; Медведев С. Земельный сервитут в контексте земельного и гражданского законодательства // Хозяйство и право. 2003. N 11. С. 109.

Земельные отношения, при регулировании которых есть вероятность соприкосновения (соотношения) норм гражданского права и норм земельного права в установлении ограничений прав граждан на землю, условно делят на три группы <13>.

<13> См.: Адиханов Ф.Х. Указ. соч. С. 36 - 38.

Первая группа отношений касается земли как объекта собственности и иных вещных прав. Здесь земля выступает как вещь. Группа норм гражданского права регулирует земельные отношения в той мере и постольку, в какой мере и поскольку земля выступает как объект вещного права. За этими пределами земельные отношения регулируются нормами земельного права, поскольку в таких отношениях решается судьба земли как природного объекта, хотя объективно она продолжает оставаться недвижимым имуществом.

Во вторую группу входят отношения, связанные с оборотом земли как объектом частной собственности. Поскольку земля - это объект особой социально-экономической и экологической значимости, то ГК РФ в части допустимости и особенности оборота земельных участков отсылает к земельному законодательству и законодательству о других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ).

Третью группу составляют обязательственные отношения, объектом которых является земля. В регулировании обязательственных отношений также можно говорить об элементах совместного ведения гражданского и земельного права.

В части соотношения гражданского и земельного права в регулировании этих групп земельных отношений имеются различные точки зрения.

Так, соотношение гражданского и земельного права в регулировании земельных отношений Н.И. Краснов видит в приоритетности земельного законодательства перед гражданским <14>. Установление такого приоритета связывается с необходимостью государственного регулирования в области использования и охраны земель. Такая позиция обосновывается еще и тем, что гражданское право исходит из автономии воли субъекта права, недопустимости вмешательства в частные дела, неограниченности имущества, принадлежащего субъекту права, свободы распоряжения имуществом вплоть до его порчи или уничтожения, свободы договоров, а земельное право - из наличия у субъекта собственности не только прав, но и обязанности рационально использовать землю в соответствии с целевым назначением; из нормирования количества земли в собственности; государственного контроля за использованием и охраной земель; пространственно-территориального планирования использования земли <15>.

<14> См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7. С. 58.
<15> См.: Краснов Н.И. Указ. соч. С. 55.

По мнению Ф.Х. Адиханова, вызывает сомнение стремление придать приоритет земельному законодательству "в регулировании земельных отношений, подпадающих по общим признакам под характеристику гражданских отношений". С этой точки зрения вряд ли корректно говорить о приоритете законодательства одной отрасли права перед законодательством другой отрасли вообще. Приоритет законодательства той или иной отрасли права может выражаться лишь в том, что именно оно регулирует ту область отношений, для регулирования которых создано. Если тот или иной объект правового регулирования имеет особенности, то они должны быть учтены в соответствующем законодательстве <16>.

<16> См.: Адиханов Ф.Х. Указ. соч. С. 34, 36.

Свою позицию в отношении приоритета норм земельного законодательства перед нормами гражданского законодательства Ю.Г. Жариков обосновывает следующим образом: "Соотношение норм гражданского и земельного права проявляется как отношение общего к частному, где общей является норма гражданского права, а специальной - норма земельного права". При наличии специальной нормы закона, констатирует он, общая норма не может применяться. Если возникает коллизия норм двух отраслей права, то действует специальная норма. "В этом смысле можно заявить о приоритете норм земельного законодательства, когда речь идет о регулировании земельных отношений, родственных с гражданскими правоотношениями" <17>.

<17> Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. См. также: Он же. Земельные отношения - имущественные отношения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995. N 6.

И.А. Иконицкая также приходит к выводам о том, что "нормы гражданского права применительно к регулированию земельных отношений носят общий характер. Следовательно, при регулировании отношений земельной собственности и иных вещных прав на землю необходимо использование понятийного аппарата, основных принципов и норм, содержащихся в гражданском законодательстве. В земельном законодательстве должна найти свое отражение специфика правового регулирования земельных отношений, вытекающая из того, что земля является не только объектом недвижимости, но и важнейшим природным ресурсом и средством производства" <18>. Расставляя соответствующие приоритеты, она приходит к выводу о том, что земельные отношения - это единые отношения, объектом которых является земля как недвижимое имущество особого рода, и регулирование этих отношений осуществляется как земельным, так и гражданским законодательством. Нужно определить нишу того или иного законодательства в регулировании земельных отношений, имеющих имущественный характер. При объективной необходимости урегулировать указанные отношения иным по сравнению с гражданским законодательством способом нужно просто прибегать к элементарным правилам юридической техники и ставить вопрос о внесении необходимых изменений в ГК РФ <19>.

<18> Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 1999. С. 37.
<19> См.: Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. N 6. С. 6, 8 - 9.

Следует согласиться с тем, что требуется разделять публично-правовые потребности в обеспечении сохранности земель и частноправовые начала правового регулирования общего оборота этого специфического объекта гражданских прав <20>. Если ЗК РФ устанавливает правовой режим различных земель в зависимости от их целевого назначения, условия ограничения оборота различных видов земельного имущества, то ГК РФ имеет приоритет в регулировании самого процесса оборота земельных участков (т.е., опираясь на статус объектов, нормирует динамику гражданского оборота, условия совершения сделок с поземельной недвижимостью).

<20> См.: Скворцов О.Ю. Указ. соч.

В решении вопроса о соотношении гражданского и земельного права в регулировании земельных отношений (в том числе в части ограничений прав граждан на землю) представляется важным обратиться к нормам Конституции РФ и нормам земельного законодательства, закрепляющим его основные принципы. Действительно, Гражданский кодекс РФ - это обычный федеральный закон, не являющийся "экономической конституцией". Следовательно, принцип приоритета норм гражданского права над нормами других отраслей, сформулированный в Гражданском кодексе, не соответствует Конституции РФ. Именно это обстоятельство дает возможность решать земельные вопросы так, как это нужно, а не как записано в Гражданском кодексе <21>.

<21> См.: Крассов О.И. Актуальные вопросы земельного и экологического права (Материалы научно-практической конференции) // Государство и право. 1995. N 12. С. 136.

Не случайно земельное законодательство в качестве основного принципа регулирования отношений, связанных с землей, провозглашает верховное значение земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле прежде всего как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и лишь затем определяет значение земельного участка как недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю (ст. 1 Земельного кодекса РФ). В литературе также подчеркивается приоритет охраны земли, который основывается на ее ограниченности в пространстве, невосполнимости, часто невозможности восстановления при нерациональном использовании. Поэтому усиливаются публично-правовые начала в регулировании земельных отношений всех видов, государство проводит протекционистскую политику в отношении земель, направленную на обеспечение такого положения, когда хозяйственное использование земли в наименьшей степени подвергает изменениям ее природные свойства, а также на выделение ценных и особо охраняемых земель и их исключение из хозяйственного оборота <22>. Такие превентивные меры позволяют существенно снизить случаи деградации и иного ухудшения состояния земель.

<22> См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М., 2002. С. 34.

Причина внедрения публично-правовых начал в отношениях использования природных ресурсов многими видится в высокой общественной значимости указанных объектов <23>. Публичные интересы в сфере использования и охраны земли и других природных ресурсов закрепляются нормами земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды. Тем самым представляется полностью обоснованной позиция представителей науки земельного права, которые настаивают на преобладании публично-правового (с помощью ограничений и запретов) метода регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка.

<23> См.: Гришаев С.П. Правовой режим недвижимого имущества // СПС "КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства".

Разработчики Концепции полагают, что применительно к ограниченным вещным правам, предусмотренным ГК РФ (ст. 216), принятыми позже федеральными законами устанавливались разного рода ограничения и запреты (например, права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования земельным участком), которые оказывают негативное влияние на стабильность имущественного оборота.

В то же время признается, что в ГК РФ не определено содержание права собственности на земельные участки, учитывая такие его специфические черты, как возможность ограничения права собственности (в публичных интересах, в интересах соседей и т.п.), регламентирование же ограничений права собственности на земельные участки в публичных интересах осуществляется в настоящее время не гражданским (за исключением норм ст. 279 - 282 ГК РФ, регулирующих порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд путем выкупа), а земельным законодательством, причем для этих целей избрана неадекватная данным отношениям конструкция публичного сервитута.

Полагаем, что следует определиться с правовой природой, содержанием института публичных ограничений прав граждан на землю, терминологией закона.

У понятия "публичность" нет однозначного толкования. В общих и специальных словарях ему соответствует два значения <24>. Во-первых, публичность означает гласность, открытость для публики. Во-вторых, публичность предполагает осуществление различной деятельности для общественных целей. В этом значении термин "публичный" всегда используется для отграничения публичных целей от частных. Именно в такой интерпретации применяется термин "публичный" в понятии "публичный интерес" <25>. Правомерно считать, что категория "публичные интересы" охватывает как общественные, так и государственные потребности. Публичность выражается не только в субъектах, но и в предметах публичного интереса. Его предметом служит то благо, которое необходимо для функционирования и развития социальных групп. Содержание публичного интереса не всегда совпадает с частноправовым интересом <26>.

<24> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 547; Словарь иностранных слов. М., 1990. С. 419; Толковый словарь русского языка: В 4 т. Т. 3 / Под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1996. С. 1068; James J.S. Stroud (s Judicial Dictionary). L., 1974. V. 4. P. 2186 - 2187.
<25> См.: Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. N 9. С. 22.
<26> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 53 - 54; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 5 - 7.

Ограничение как понятие представляет собой грань, предел, рубеж; удержание в известных рамках, границах; правило, ограничивающее какие-либо правила, действия; стеснение определенными условиями; лимитирование сферы деятельности, сужение возможностей; то, что стесняет, ставит кого-либо, что-либо в какие-либо границы, рамки и т.п. <27>. Под ограничением права понимают установленные законодательством запреты, конкретизирующие степень свободы субъектов права и границы (пределы) этой свободы. При установлении ограничений перераспределяется определенная часть прав и передается другим субъектам <28>.

<27> См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. СПб., М., 1881. Т. 2. С. 647 - 648; Словарь синонимов русского языка. М., 1986. С. 305; Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 357; Словарь русского языка: В 4 т. / АН СССР; Под ред. А.П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. М., 1981 - 1984. Т. 2. С. 589.
<28> См.: Гошуляк В.В. Пределы ограничения права собственности в конституционном праве России // Закон. 2004. N 3. С. 100; Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект. Саратов, 1994. С. 57.

Ограничения прав граждан на землю - определенные в установленном законом порядке возможности реализации правомочий граждан, необходимые для обеспечения прежде всего публичных интересов и достаточные для эффективного удовлетворения частных интересов в использовании земли.

Показательно, что большинство имеющихся в законодательстве публичных ограничений прав граждан на землю устанавливается в целях сохранения окружающей природной среды: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных. Этот факт подтверждают составители Комментария к Конституции Российской Федерации: ч. 2 ст. 36 Конституции РФ определила действие экологического ограничения применительно к свободе владения, пользования и распоряжения землей (ограничения правомочий) <29>. Таким образом, следует признать, что публичные ограничения прав граждан на землю - институт именно земельного, а не гражданского права. Попытки же перенести его нормы в Гражданский кодекс РФ противоречат логике авторов Концепции, что прослеживается по тексту предлагаемых к включению в Гражданский кодекс РФ ряда статей, устанавливающих принципиально иные правила в отношении вещных прав на землю.

<29> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 239.

Так, предлагается включить в ГК РФ статью "Вещные права", устанавливающую, в частности, положения о том, что содержание вещных прав определяется ГК РФ, а порядок их осуществления - ГК РФ и изданными в соответствии с ним законами.

Статья "Правовое регулирование вещных прав", по мнению разработчиков Концепции, должна содержать следующие правила: правовой режим, особенности субъектов и объектов вещных прав и порядок их осуществления определяются ГК РФ, а также иными законами в случаях и в пределах, установленных ГК РФ; нормы, содержащиеся в других законах и предусматривающие иное регулирование вещных прав, чем ГК РФ, вступают в силу не ранее внесения соответствующих изменений в ГК РФ.

В статье же "Осуществление вещных прав", предлагаемой к включению в ГК РФ, должны быть закреплены следующие положения: обладатели вещных прав осуществляют принадлежащие им правомочия соответственно по владению, пользованию и распоряжению вещью в пределах, установленных ГК РФ и иными законами, и не нарушая права и законные интересы других лиц.

Действительно, условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ). Однако, как верно полагают авторы Комментария к Конституции Российской Федерации, такими законами являются Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <30>.

<30> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий (постатейный) / Отв. ред. д.ю.н., проф. Ю.А. Дмитриев. М., 2007.

Отметим, что природоресурсные законодательные акты, кроме обязанностей экологического характера, содержат указания на установление конкретных ограничений прав пользования иными природными ресурсами по мотивам охраны окружающей среды. (Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях охраны окружающей природной среды. На территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи пользование недрами может быть частично или полностью запрещено, если это пользование может нанести ущерб, в том числе и окружающей природной среде <31>.) Таким образом, ограничения прав природопользователей имеют в своей основе не только публичную значимость природных ресурсов, но и их естественные особенности.

<31> См.: ст. 8 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 18 июля 2008 г. N 120-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3420; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.

Как считают авторы Концепции, применительно к иным природным объектам (лесные участки, водные объекты, участки недр) перечень ограниченных вещных прав более чем скуден. Признается, что соответствующие природные объекты в качестве объектов гражданских прав в законодательстве определены недостаточно четко (в первом разделе ГК РФ соответствующие определения в настоящее время вообще отсутствуют).

Неверная посылка о том, что характеристики природных объектов принципиальным образом не отличаются друг от друга, поскольку все указанные объекты индивидуализируются посредством привязки к определенной территории, позволила внести предложения об установлении унифицированных правил оборота для всех видов природных объектов, в том числе в части перечня и содержания вещных прав.

Адекватными разработчикам Концепции показались "правила, в равной степени относящиеся ко всем видам недвижимого имущества". Было предложено определить содержание права собственности на земельный участок, предусмотрев, что собственник земельного участка вправе лишь с учетом его целевого назначения, экологических и природоохранных требований владеть, пользоваться и распоряжаться, а также совершать любые иные действия с земельным участком, не противоречащие закону и не нарушающие права и законные интересы других лиц.

Кроме того, правила ГК РФ о праве собственности на земельные участки предлагается применять к отношениям собственности, объектом которых являются участки недр, водные объекты, земельные участки из состава земель лесного фонда и иные земельные участки, на которых расположены леса, если иное не предусмотрено законом и не вытекает из существа этих отношений. При подготовке же соответствующих специальных законов должны быть отдельным образом рассмотрены вопросы об особенностях возникновения, прекращения и осуществления права собственности на участки недр, водные объекты, земельные участки из состава земель лесного фонда и иные земельные участки, на которых расположены леса <32>.

<32> Следует напомнить, что вопросы собственности на природные ресурсы в Российской Федерации уже исследовались Конституционным Судом РФ. В Постановлении "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" Конституционный Суд РФ указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. См.: Постановление от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Примечательно, что сходные правовые режимы установлены и в отношении других природных ресурсов: Законом РФ "О недрах", Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире".

У Российской Федерации и ее субъектов имеется вытекающая из ст. 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Бесспорно, данная конституционная норма гарантирует народам охрану и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

И только целью введения права постоянного владения и пользования (эмфитевзис) заявлено предоставление земельного участка для осуществления деятельности, которая связана с использованием природных свойств и качеств участка (ведения сельского хозяйства, создания заповедников, заказников и т.п.). Содержание этого права представляется как "владение и пользование земельным участком с извлечением из него плодов и доходов, поступающих в собственность обладателя вещного права". В эмфитевзис может предоставляться, по мнению разработчиков Концепции, и участок недр, "к примеру, для образования особо охраняемых геологических объектов (геологические заповедники, памятники природы и т.п.)".

Предлагаемые авторами Концепции изменения гражданского и земельного законодательства позволяют рассматривать земельные участки только как инструмент торгового оборота. По их оценкам, земля при помощи этих норм постепенно превратится в товар и через систему права в действие будет приведен универсальный механизм частноправового воздействия на земельные отношения <33>.

<33> См.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006.

Земля, вовлеченная в оборот как объект права собственности, рассматривается правом и как недвижимая вещь, имущество. Тем не менее этот процесс нельзя воспринимать как автоматический перевод земли в имущество. Земля - особый предмет правовых отношений, требующий особой охраны, а не только объект оборота, имеющий стоимость. Данное положение и отличает землю и другие природные объекты от остальных объектов правовых отношений <34>.

<34> См.: Галиновская Е.А. Проблемы реализации института права собственности в земельном законодательстве России. Материалы научно-практической конференции "Единое российское правовое пространство: проблемы земельной реформы". Саранск, 2001. С. 40 - 42.

Таким образом, во исполнение ч. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации, сохраняя институт ограничений прав граждан в земельном законодательстве, следует неукоснительно соблюдать основные принципы регулирования земельных отношений: учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; сочетание интересов общества и законных интересов граждан.