Мудрый Юрист

Концепция развития законодательства о вещном праве в отношении природных объектов (на примере подземных вод)

Мухина Э.Н., младший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Концепция развития гражданского законодательства, разработанная в соответствии с Указом Президента РФ "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" <1> Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, свидетельствует о новом этапе регулирования гражданских и смежных с ними правоотношений <2>.

<1> См.: Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3482.
<2> С содержанием Концепций можно ознакомиться на сайте: http://www.privlaw.ru.

Особый интерес вызывает Концепция развития вещных прав (далее - Концепция), поскольку рассматривает отношения в сфере природопользования, следовательно, она непосредственно влияет на правовое регулирование отношений по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологических прав граждан <3>.

<3> Концепция развития гражданского законодательства состоит из пяти отдельных Концепций: 1 - совершенствования общих положений Гражданского кодекса РФ; 2 - развития законодательства о юридических лицах; 3 - развития законодательства о вещном праве; 4 - совершенствования общих положений обязательственного права России; 5 - развития законодательства о ценных бумагах и финансовых сделках.

Разработка Концепции заставляет еще раз вернуться к вопросу о толковании вещных прав не только в контексте гражданского законодательства, но и в смежных с ним отраслях - экологическом, земельном, горном, водном и иных отраслях природоресурсного законодательства. Из содержания Концепции следует, что "отсутствие в действующем Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ) норм, регламентирующих отношения права собственности на природные объекты, способствует тому, что ГК РФ не служит основой для соответствующего правового регулирования" <4>. Однако анализ правового статуса такого природного объекта, как подземные воды, позволяет усомниться в универсальности применения данного положения.

<4> Цит. по: Концепция...

В значимости подземных вод в геологической жизни Земли и безопасности человека сомневаться не приходится, поскольку в условиях дефицита пригодной для питьевого потребления чистой воды подземные воды играют неоценимую роль <5>. От уровня истощения и загрязнения подземных вод в немалой степени зависит безопасность населения, от режима использования - состояние растительности, почв, поверхностных вод. Являясь частью горной породы, подземные воды при этом остаются частью единой гидросистемы. Таким образом, подземные воды являются тем природным объектом, который настоятельно требует применения комплексного подхода в правовом регулировании, сочетания и взаимосвязи институтов разных отраслей законодательства.

<5> См.: Данилов-Данильян В.И. Дефицит пресной воды и мировой рынок // Водные ресурсы. 2005. N 5. С. 625 - 633.

Подземные воды можно рассматривать в нескольких статусах: как компонент охраны окружающей среды; как водный объект; как объект недропользования; как источник хозяйственно-бытового и питьевого водоснабжения. В данной статье подземные воды рассматриваются в качестве природного объекта.

Согласно ст. 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <6> (далее - ФЗ "Об охране окружающей среды") подземные воды названы в числе объектов охраны окружающей среды. Статья 4 корреспондирует со ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды", в соответствии с которой важной особенностью компонентов природной среды является их способность в совокупности обеспечивать благоприятные условия для существования жизни на Земле. Поэтому сохранность и рациональное использование подземных вод в немалой степени зависят от рационального использования иных природных объектов. Кроме того, как справедливо отмечают авторы Комментария к ФЗ "Об охране окружающей среды", подземные воды, как любой компонент окружающей среды, являются не только природным ресурсом, но и объектом охраны <7>. Именно отношения охраны составляют один из тех невосполнимых элементов экологического права, который несвойствен иным правоотношениям.

<6> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 27. Ст. 2711, N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.
<7> См.: Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный), в ред. от 30 декабря 2008 г. М.: Юстицинформ, 2009. С. 48.

В соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Однако ГК РФ не в состоянии урегулировать весь комплекс правоотношений, связанных с использованием и охраной природного объекта, поскольку целью участников гражданского оборота является защита своих личных имущественных и неимущественных интересов, а не охрана природы как таковой.

Следующей особенностью предмета правового регулирования природоохранного и природоресурсного законодательств является особый субъектный состав, не характерный для гражданско-правовых и иных отраслей законодательства, так как будущие поколения граждан наряду с современными участниками правоотношений имеют также право жить в благоприятной окружающей среде.

Таким образом, защищая только интересы участников гражданского оборота, авторы Концепции в недостаточной степени учитывают, во-первых, интересы государства как собственника природных ресурсов, во-вторых, значение природных ресурсов как общественного достояния.

Подземные воды, будучи природным объектом, одновременно являются и природным ресурсом, причем понятие "природный объект" шире, чем "природный ресурс", поскольку не только предоставляет возможность для потребления и извлечения прибыли из данного природного ресурса, но и содержит свойства для сохранения естественных экосистем. Однако Концепция развития вещных прав этого не учитывает и рассматривает "земельные участки и иные природные объекты" (цитата по Концепции) только в качестве объекта права собственности, т.е. права, дающего возможность "наибольшего господства лица над вещью" (цитата по Концепции).

Подобный подход к правовому регулированию природных объектов является недостаточным, поскольку учитывает только ресурсную составляющую природного объекта, в то время как природный объект может одновременно выступать источником для удовлетворения рекреационных, эстетических и иных потребностей человека. К тому же представляется неправомерным отождествление правового регулирования земельных участков и участков недр.

Природоресурсный потенциал подземных вод очень богат: они являются источником водных ресурсов и для промышленности, и для сельского хозяйства, и для ЖКХ, а также выступают альтернативным источником питьевого водоснабжения в условиях чрезвычайных ситуаций.

Базируясь на положениях ст. 9 Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, принцип приоритета охраны перед использованием природных ресурсов нашел отражение в ряде головных законов природоресурсного права и приобрел значение основополагающего принципа в сфере хозяйственного использования природных ресурсов. Однако реализация данного принципа применительно к таким природным ресурсам, как подземные воды, поставлена под сомнение, поскольку отсутствует корреляция норм между отраслями природоресурсного законодательства, в частности водного и горного.

Так, в соответствии с Законом РФ "О недрах" <8> недра являются государственной собственностью; участки недр исключены из гражданского оборота. Водный кодекс РФ <9> (далее - ВК РФ) закрепляет презумпцию федеральной собственности на водные объекты, однако допускает нахождение прудов и обводненных водных карьеров в государственной, муниципальной и иных формах собственности. В соответствии с горным законодательством пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях национальной безопасности. Водное законодательство такого ограничения не предусматривает.

<8> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 18 июля 2008 г. N 120-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3420; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.
<9> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ и от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 26. Ст. 3075; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.

В соответствии с п. 6 ст. 8 ВК РФ формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах. Однако согласно ст. 1.2 Закона "О недрах" недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью и находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Содержание ВК РФ и законодательства о недрах позволяет сделать вывод о том, что подземные воды и вмещающие их горные породы рассматриваются как единый водный объект. Однако и здесь происходит коллизия норм водного и горного законодательств, поскольку нет ясности, что же считать объектом недвижимости: участок недр (ч. 2 ст. 1.2 Закона "О недрах"), или бассейн подземных вод, или водоносный горизонт? И если все-таки за объект недвижимости принимать участок недр, то правомерно ли будет ограничивать такой "участок" только границами горного отвода? Ведь горный отвод не дает права на использование поверхности в его границах <10>.

<10> См.: Перчик А.И. Горное право. Словарь. Термины, понятия, институты. М., 2000. С. 71.

Таким образом, горное и водное законодательство в сфере правового регулирования подземных вод нуждается в сближении и взаимодополнении. Коллизии, возникающие в связи с применением норм природоресурсного законодательства, свидетельствуют о том, что механизм применения горного, водного и иных отраслей природоресурсного законодательства нуждается в доработке, корректировке и совершенствовании.

Итак, подземные воды как компонент окружающей среды и как природный ресурс характеризуют следующие особенности: 1) их использование и охрана требуют учета правового статуса иных природных объектов, находящихся в непосредственной близости; 2) рациональное использование подземных вод предполагает их обязательную охрану от загрязнения, истощения и иных негативных процессов. Кроме того, не потеряло актуальности высказывание О.С. Колбасова о том, что "законам об охране природы присуща одна очень важная особенность - они содержат правовые нормы, выражающие общие принципы охраны природы в целом" <11>. Таким образом, принципы охраны окружающей среды, закрепленные в ФЗ "Об охране окружающей среды", распространяются и на отношения по использованию и охране подземных вод.

<11> Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С. 154.

Охрана подземных вод является не правом, а обязанностью природопользователей. Мы разделяем мнение профессора М.М. Бринчука о том, что "природные объекты создавались без участия человека, в связи с чем отсутствуют нравственные основания притязать на обладание ими на праве собственности" <12>.

<12> Бринчук М.М. Право собственности на природу и экологические права человека // Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сб. тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции 13 - 14 апреля 2006 г. М.: ИЗиСП; ГУЗ, 2006. С. 25.

Авторы Концепции развития законодательства о вещном праве предлагают изменить структуры ГК РФ, включив в подраздел "Право собственности" раздела II ГК РФ самостоятельную главу о праве собственности на земельные участки и иные природные объекты. При этом, по замыслу разработчиков Концепции, предлагаемая структура ГК РФ "может быть предопределена правилом о том, что к отношениям, связанным с правом собственности на эти объекты, подлежат применению нормы глав ГК РФ, содержащие общие положения, основания возникновения и прекращения права собственности, с особенностями, предусмотренными правилами, содержащимися в главах о соответствующих видах объектов недвижимости" (цитата по Концепции).

Однако авторы Концепции не учитывают того, что особенности ограничения прав собственности на природные объекты уже сформулированы в рамках природоресурсного законодательства. Поэтому "параметры и необходимые ограничения правового регулирования вещных прав" (цитата по Концепции) в области природоресурсных отношений правомернее закрепить не в ГК РФ, а оставить в нормах специального права, коими являются природоохранное и природоресурсное законодательства, совершенствуя механизм их применения.

Необходимо согласиться с мнением профессора С.А. Боголюбова о том, что "законодателю не следует уходить от чеканной и оправдавшей себя в теории и на практике формулы ст. 129 действующего ГК РФ (почерпнутой из западноевропейского законодательства), согласно которой оборот земли и других природных ресурсов регулируется ГК РФ постольку, поскольку он не ограничивается законами о земле и других природных ресурсах. Эта концепция основывается на ч. 1 ст. 9, ч. 2 и 3 ст. 36 Конституции РФ и получает последующее отражение в ст. 209 ГК РФ, ч. 3 ст. 3 и др. ЗК РФ, ч. 2 ст. 3 ЛК РФ, ч. 2 ст. 4 ВК РФ, ст. 1.2 Закона РФ "О недрах" <13>.

<13> См.: Гражданско-правовые подходы к природопользованию. Аналитический обзор // Аграрное и земельное право. 2009. N 7; Стенограмма парламентских слушаний на тему "О направлениях совершенствования земельного законодательства Государственной Думы по собственности". М., 2004. С. 41 - 45.

Авторы Концепции полагают, что ст. 209 ГК РФ помимо триады правомочий собственности должна содержать и такой признак, как "наиболее полное господство лица над вещью, включающее возможность совершения в отношении вещи любых действий, не запрещенных законом и не нарушающих права и законные интересы других лиц". Однако применение такой формулировки поставлено в отношении недр под сомнение, поскольку государство, отдавая участок недр в пользование, взамен получает не ту же самую вещь, которую отдало в пользование первоначально, а вещь, лишенную своих полезных свойств, требующую рекультивации и восстановления. Более того, по справедливому утверждению ряда авторов, "на участок недр у участников оборота может возникать не всякое гражданское право (из числа прав, которые могут устанавливаться в отношении других вещей), а только специфичное по своей природе право на использование участков недр в целях, указанных в лицензии на пользование недрами" <14>.

<14> Писков И.П. Раздел III, гл. 1. Участки недр как объекты гражданских правоотношений // Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. ИЗиСП. М.: Статут, 2008. С. 385.

Что касается подземных вод, то необходимо отметить, что участок недр не всегда совпадает с месторождением подземных вод. Он может включать одно месторождение, несколько месторождений, часть крупного месторождения и даже одну скважину. Однако, за исключением участков недр федерального значения, до сих пор не существует правил и критериев выделения участков недр. В законодательстве остался неурегулированным вопрос о том, едино ли право собственности на участок недр и подземные водные объекты, находящиеся в нем.

Анализ Концепции развития законодательства о вещном праве применительно к правовому регулированию отдельного природного объекта, в частности подземных вод, позволяет убедиться в том, что с помощью исключительно одной отрасли права - гражданского права проблемы охраны и использования природных объектов не решить. Недооценка комплексного характера норм природоохранного и природоресурсного законодательства в отношении природных объектов ведет к забвению не только экологических, но и экономических прав граждан.

Разработка Концепции позволяет задуматься и еще раз проанализировать следующие проблемы: приоритет правового регулирования, дифференциация и интеграция отраслей в системе права.