Мудрый Юрист

Современные проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения

Ибрагимов К.Х., профессор кафедры конституционного и муниципального права Российской правовой академии Минюста России, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук.

Правовая охрана земель не является самоцелью, а служит важнейшим средством обеспечения продовольственной безопасности и занятости населения и в целом социальной стабильности в российском обществе. Вот почему институт правовой охраны земель занимает центральное место среди других институтов земельного права, регулирующих земельные отношения, что подтверждается также и тем, что в Земельном кодексе Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ) глава "Охрана земель", закрепляющая фундаментальные обязанности всех субъектов земельных отношений по сбережению земель, следует сразу же после гл. I "Общие положения".

<1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19.

Однако этим признанием значимости охраны земель, пожалуй, и ограничивается рассматриваемый предмет правового регулирования. Основные положения главы "Охрана земель" ЗК РФ имеют преимущественно рекомендательную научно-методическую направленность и в основном не наполнены необходимым императивным нормативно-правовым, т.е. обязательственным, содержанием. Свидетельством тому, например, являются следующие положения ст. 12 - 13 ЗК РФ: "Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы..."; "В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель"; "В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах" и т.д.

Как видно из содержания последней нормы, экономическое стимулирование по охране и рациональному использованию земель не предусматривает иные методы, кроме возможного использования налоговых льгот, хотя в ст. 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <2> приводится достаточно широкий перечень разнообразных методов экономического стимулирования лиц, добровольно осуществляющих мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, в том числе и такие, как установление платы за негативное воздействие на окружающую среду и возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде (в том числе почвам). В рассматриваемой гл. II "Охрана земель" ЗК РФ такие методы экономического регулирования не предусматриваются, что позволяет собственникам земель, землепользователям, землевладельцам и арендаторам вести истощительное землепользование, игнорировать севообороты, не вносить удобрения и т.д.

<2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.

Кроме того, общим недостатком рассматриваемой гл. II ЗК РФ является ее преимущественная ориентированность на предотвращение деградации и иных повреждений земель либо на восстановление земель, уже подвергшихся негативному воздействию хозяйственной деятельности. Практически не предусматривается регулирование отношений, направленных на обеспечение повышения плодородия земель, не подвергшихся негативным воздействиям человека, и тем более земель, находящихся под отрицательным влиянием природных сил (наводнение, опустынивание и др.). Изначальная предзаданность такой позиции четко просматривается в ст. 13 ЗК, предусматривающей "сохранение почв и их плодородия" или "сохранение достигнутого уровня мелиорации", которые в основном находятся на низком уровне. Очевидным недостатком в этих нормах является отсутствие слова "повышение". Его введение в рассматриваемые нормы следующим образом изменило бы их содержание: "Сохранение почв и повышение их плодородия", "Сохранение и повышение достигнутого уровня мелиорации", т.е. качественно усилило бы их экологическую значимость.

В ст. 13 ЗК РФ не предусмотрены нормы, обязывающие собственников земель и лиц, не являющихся собственниками земель, к соблюдению чередования культур в севооборотах, и вообще отсутствует комплексный подход к охране земель как к сложным и в то же время хрупким природным образованиям, свидетельством чего является, например, игнорирование проблемы охраны биоразнообразия сельскохозяйственных угодий. Такие недостатки, приводимые не в качестве укора авторам Кодекса, не способствуют всестороннему регулированию многообразных отношений, возникающих в сфере охраны земель.

Таким образом, как видно из вышеизложенного материала, охрана земель в современной России направлена исключительно на воспроизводство почвенного плодородия. Воспроизводство - воссоздание чего-либо израсходованного в процессе производства посредством их последующего производства. Относительно земель это означает восстановление израсходованного на формирование урожаев плодородия почв до исходного уровня путем внесения удобрений, использования севооборотов, обработки почвы и т.д. Никаких сомнений о приоритете воспроизводственного вектора в земельно-правовой политике России не оставляет Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <3>, в котором предусматривается установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности.

<3> См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21.

Однако воспроизводственная парадигма в охране земель не может удовлетворять интересам нынешнего поколения россиян, поскольку такой подход нацелен лишь на обеспечение его ограниченных потребностей в продовольствии, как по количеству, так и по качеству продуктов питания. Вместе с тем ожидаемый рост народонаселения России и изменение его продовольственных приоритетов в сторону экологичности питания предполагают повышенный спрос как на количество, так и на качество продуктов питания. С другой стороны, занимая 10% площади пашни мира, Россия должна поставлять продовольствие и в голодающие регионы. Этим внутренним и глобальным внешним требованиям должно удовлетворять и плодородие почв России. Нынешнее же земельное законодательство России, как видно, не соответствует этим современным вызовам человечества.

Но даже и те скромные задачи, на решение которых ориентирует участников земельных отношений ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", обречены на неудачу, поскольку ст. 22 - 24 данного Закона, предусматривающие осуществление государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональным использованием, а также государственную поддержку деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ утратили силу.

Следовательно, нормы земельного законодательства России, регулирующие отношения в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения, нуждаются в существенном обновлении и приведении их в соответствие с многообразием современных вызовов, инициированных глобальными процессами всемирного финансового, продовольственного и экологического кризисов.