Мудрый Юрист

Изъятие (выкуп) земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Н.Н. МЕЛЬНИКОВ

Мельников Николай Николаевич, доцент кафедры "Гражданское право и процесс" ОрелГТУ, кандидат юридических наук.

Отношения по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд носят комплексный характер и регулируются нормами земельного, гражданского, жилищного законодательства и других отраслей права.

Прежде всего необходимо назвать ЗК РФ, ст. 49 которого устанавливает перечень оснований, когда допускается изъятие земельных участков. Порядок и условия изъятия, в том числе определение выкупной цены, регламентируются ст. ст. 279 - 283 ГК РФ.

При изъятии земельных участков следует обращать внимание на положения Градостроительного кодекса РФ. В случае если на участке располагается жилое помещение, необходимо руководствоваться Жилищным кодексом РФ, а при изъятии водных объектов - Водным кодексом РФ.

Анализ решений арбитражных судов показывает, что процедура изъятия нуждается в четкой регламентации, так как на практике встречается большое количество споров и противоречий.

Следует учитывать, что цели изъятия земельного участка должны соответствовать принципу исключительности, установленному в ст. 49 ЗК РФ. В противном случае решение об изъятии является незаконным. В качестве примера можно привести дело <1> по иску индивидуального предпринимателя о признании недействительным распоряжения мэра об изъятии земельного участка для муниципальных нужд. Суд установил, что мэр вынес постановление, которым департаменту имущественных отношений поручено изъять путем выкупа у предпринимателя земельный участок для муниципальных нужд - строительства детской площадки. Отстаивая правомерность своих действий, мэрия указала, что размещение детской площадки в другом месте невозможно, поэтому решение об изъятии соответствует положениям статьи 49 ЗК РФ.

<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2005 г. N А58-5774/04-Ф02-3965/05-С1.

Суд обоснованно признал данную позицию незаконной, так как предусмотренные статьей 49 ЗК РФ случаи изъятия земельных участков для муниципальных нужд носят исключительный характер и строительство детской площадки не соответствует перечню объектов, для возведения которых допускается изъятие земель. На основании изложенного требование предпринимателя о признании незаконным постановления мэра об изъятии земельного участка для муниципальных нужд правомерно удовлетворено.

Действующее законодательство не содержит положений относительного того, какие сведения должны приводиться в решении об изъятии земельного участка. Так, из материалов дела <1> следовало, что ООО на праве собственности принадлежит земельный участок. Губернатор области вынес постановление об изъятии данного участка, но общество, не согласившись с таким решением, обратилось в суд. При рассмотрении дела суд исходил из того, что в силу статьи 49 ЗК РФ изъятие земли допускается в исключительных случаях, когда отсутствуют другие варианты размещения объектов государственного и муниципального значения. При этом, если речь идет о строительстве, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 31 ЗК РФ должны обеспечить варианты выбора земельного участка. В городских поселениях земельные участки могут быть изъяты для застройки в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования (ст. 83 ЗК РФ). Из этих положений следует, что решение об изъятии земельного участка должно быть мотивированным. Поскольку в оспариваемом постановлении губернатора не были указаны цели изъятия, суд предложил ответчику предоставить сведения об объектах, которые планируется размещать на спорной земле. Данное требование выполнено не было.

<1> Постановление ФАС Центрального округа от 12 декабря 2005 г. N А54-1176/2005-С18.

В силу статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия закону оспариваемого ненормативного акта и законности принятого решения возлагается на орган или лицо, которым такое решение принято.

При рассмотрении дела суд применил статью 13 ГК РФ, которая устанавливает два основания признания ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным - несоответствие закону и нарушение прав гражданина или юридического лица. Как указано в пункте 6 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>, для признания оспариваемого акта недействительным указанные основания должны иметь место одновременно, то есть суду необходимо установить как несоответствие акта закону, так и нарушение прав заявителя иска. В противном случае требование подлежит отклонению.

<1> Российская газета. 10, 13 августа 1996 г.

Таким образом, суд установил, что губернатор области принял немотивированное постановление об изъятии земельного участка. Доказательств правомерности такого решения предоставлено не было. При этом оспариваемый акт нарушает права собственника земли, так как направлен на лишение его законного права. Исходя из изложенного, требование общества о признании постановления губернатора об изъятии земельного участка недействительным было удовлетворено.

Нередко на практике встречаются споры, когда предметом изъятия становятся земли природных заповедников. При рассмотрении дела <1> установлено, что федеральному госучреждению (ФГУ) на праве постоянного бессрочного пользования принадлежал земельный участок, используемый для государственного природного заповедника. В соответствии со свидетельством о регистрации права собственником земли являлась Российская Федерация.

<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 1 марта 2005 г. N А74-3309/04-К1-Ф02-518/05-С1.

На основании постановления администрации муниципального образования часть земли заповедника была изъята и передана в районный фонд перераспределения. Не согласившись с таким решением, ФГУ обратилось в суд.

Рассматривая дело, суд правомерно указал, что в соответствии со статьей Закона "Об особо охраняемых природных территориях" <1> государственные природные заповедники относятся к одной из категорий особо охраняемых территорий. Поскольку изъятый участок является федеральной собственностью, он находится в ведении федеральных органов исполнительной власти (п. 6 ст. 2).

<1> Собрание законодательства Российской Федерации от 20 марта 1995 г. N 12. Ст. 1024.

Общий порядок изъятия земель регулируется статьями 49 и 55 ЗК РФ и статьей 279 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с данными нормами решение об изъятии участка находится в компетенции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, а не муниципалитета. Кроме того, в рассматриваемых правоотношениях применению подлежит специальная норма ст. 6 Закона "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которой изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, включенные в государственные природные заповедники, не допускается.

С учетом изложенного заявление о признании постановления администрации муниципального образования об изъятии земель государственного природного заповедника правомерно признано незаконным.

Пользователям земельных участков необходимо учитывать, что права на землю должны быть оформлены надлежащим образом. Это увеличит шансы в отстаивании своих прав в случае изъятия земельного участка. На данное обстоятельство необходимо обращать особое внимание, если права на землю возникли до введения в действие ЗК РФ и не прошли государственную регистрацию. Рассматривая спор <1>, ФАС Волго-Вятского округа установил, что правопредшественнику государственного унитарного предприятия (ГУП) на основании распоряжения Совета Министров РСФСР от 06.04.1989 осуществлен отвод 143,1 га земли для разработки месторождения известняков сроком на 10 лет. Глава субъекта Федерации 12.01.2000 принял решение о передаче участка ГУП во временное пользование еще на 10 лет. Однако за год до этого решения, то есть по окончании первоначального срока пользования землей - 07.04.1999 глава муниципального образования, на территории которого расположен участок, вынес постановление, которым предложил ГУП заключить договор аренды на данный земельный участок, что сделано не было. Впоследствии часть участка на основании постановления главы муниципалитета изъята из земель, находившихся в пользовании ГУП, что послужило основанием для предъявления иска в суд о признании указанного постановления недействительным.

<1> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15 марта 2005 г. N А29-2818/2004а.

Поскольку ЗК РФ вступил в силу 29.10.2001 <1>, то к рассматриваемым отношениям подлежит применению ЗК РСФСР, в соответствии со статьями 18 - 20 которого (в ред. от 25.04.1993) предоставление земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, собственность и аренду относилось к компетенции сельских, городских и районных советов народных депутатов. Указанные положения признаны утратившими силу и в редакции Земельного кодекса РСФСР от 24.12.1993 они отсутствовали. Но согласно Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" <2> полномочия советов народных депутатов осуществляются местными администрациями, то есть муниципалитетами (ст. 2). Аналогичное положение содержится в Законе от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <3>, в силу которого до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

<1> Текст Кодекса опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 29 октября 2001 г. N 44. Ст. 4147.
<2> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5085.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации от 29 октября 2001 г. N 44. Ст. 4148.

Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей" <1> предоставление земли в бессрочное пользование осуществляется органами местного самоуправления.

<1> Текст Постановления официально опубликован не был // СПС "Гарант".

Таким образом, постановление главы субъекта Федерации о предоставлении ГУП земельного участка принято с нарушением действовавшего законодательства. Кроме того, предприятие не оформило в установленном порядке государственный акт на право пользования землей. Отсюда следует, что у ГУП нет законных прав на земельный участок, следовательно, иск о признании решения об изъятии недействительным подлежит отклонению, так как предприятие не доказало, что ненормативный акт органа местного самоуправления нарушает его права и является незаконным (ст. 13 ГК РФ).

На практике нередко возникает вопрос, может ли решение об изъятии земельного участка считаться изменением существенных обстоятельств, являющихся основанием для расторжения договора (например, аренды) по правилам ст. 451 ГК РФ по иску уполномоченного органа (арендатора) в связи с принятым решением об изъятии земельного участка.

Как установлено судом <1>, между Комитетом имущественных отношений (далее Комитет) и ООО заключены договоры на аренду находящихся в муниципальной собственности помещений. На основании постановления главы муниципального образования под строительство жилого квартала произведен выбор земельного участка, где расположены арендованные ответчиком нежилые помещения.

<1> Постановление ФАС Московского округа от 12 января 2006 г. N КГ-А41/13071-05.

Предъявляя иск о расторжении договора аренды, Комитет указал, что принятие вышеуказанного постановления муниципалитета привело к существенному изменению обстоятельств, из которых исходили стороны при заключении договора. Такая позиция была поддержана судом, который указал, что постановление привело к изъятию земельного участка, на котором расположены объекты аренды. В свою очередь, изъятие земли влечет прекращение прав землепользователей, следовательно, обстоятельства изменились существенным образом по сравнению с тем, что предполагалось при подписании договора. Поскольку ООО отказалось от предложения администрации взять в аренду другие объекты, ссылка общества на отказ Комитета покрыть убытки, возникшие в связи с прекращением договора, является необоснованной.

Выводы суда представляются спорными по следующим основаниям. Как указано в постановлении кассационной инстанции, правомерность позиции Комитета основывается на положениях ст. 417 ГК РФ. В частности, речь идет о том, что в результате вынесения главой муниципалитета постановления исполнение заключенных между сторонами договоров аренды оказалось невозможным. Однако статья 417 ГК РФ говорит о прекращении обязательства на основании акта государственного органа, а не органа местного самоуправления. В соответствии со ст. ст. 77 и 78 Конституции РФ к органам государственной власти отнесены федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. Таким образом, ссылка суда на статью 417 ГК РФ несостоятельна.

Из материалов дела следует, что вывод суда об изъятии земель, на которых расположены объекты аренды, также является недостаточно обоснованным. Во-первых, глава муниципального образования не выносил постановления об изъятии земли. Во-вторых, в судебных решениях ничего не говорится о соблюдении предусмотренной законом процедуры изъятия земельного участка.

Более обоснованной представляется позиция ФАС Московского округа от 3 ноября 2005 г. (Постановление N КГ-А40/10684-05). Материалами дела подтверждается, что департамент земельных ресурсов субъекта Федерации обратился в суд с иском к ООО о расторжении договора аренды земельного участка, предоставленного для эксплуатации торгового павильона. В качестве обоснования требований указывалось, что договор подлежит расторжению в соответствии со ст. 451 ГК РФ в связи с принятием постановления Правительством субъекта РФ об освобождении данного участка. Суд иск отклонил, так как нормы ст. 451 ГК РФ в данном случае применению не подлежат. Согласно ст. 451 ГК РФ изменение обстоятельств, являющихся основанием для расторжения договора, должно касаться имущественных отношений сторон, а постановление об изъятии затрагивает публичные интересы, соблюдение которых осуществляется в соответствии с ЗК РФ путем изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии со ст. 451 ГК РФ изменение и расторжение договора возможно в связи с существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при его заключении. Для этого необходимо наличие одновременно условий, предусмотренных в пункте 2 ст. 451 ГК РФ. Кроме того, к случаям расторжения договора аренды по требованию арендодателя применяются специальные нормы ст. 619 ГК РФ <1>.

<1> Подробнее об этом см. п. 8 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 мая 1997 г. N 14 "Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. N 7.

В связи с тем, что департамент не доказал наличия оснований расторжения договора, предусмотренных ст. 451 ГК РФ, в удовлетворении требований было отказано. Следует добавить, что департамент выбрал ненадлежащий способ защиты своих прав. В связи с принятием решения об изъятии процедура прекращения прав на арендованный участок должна подчиняться нормам ЗК РФ и ГК РФ, регулирующим изъятие (выкуп) земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Согласно п. 2 ст. 55 ЗК РФ принудительное прекращение прав (изъятие) земельного участка допускается на основании решения суда. Правообладатель участка должен быть письменно уведомлен не позднее чем за год до предстоящего изъятия. Выкуп до истечения года со дня получения уведомления допускается только с согласия правообладателя. Решение об изъятии подлежит государственной регистрации с последующим уведомление об этом правообладателя (ст. 279 ГК РФ).

Согласно ст. 282 ГК РФ при отсутствии согласия с решением об изъятии либо если с правообладателем не достигнуто соглашение о выкупной цене и других условиях выкупа, уполномоченный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд в течение двух лет с момента направления уведомления о принятии решения об изъятии земли.

Из указанных норм следует, что изъятие (выкуп) земельного участка может производиться как на основании решения суда, так и по согласованию с собственником участка. При этом на практике встречаются ситуации, когда на стадии принятия решения об изъятии, то есть при отсутствии такого решения, между уполномоченным органом и правообладателем земли достигается соглашение о стоимости имущества, которое предполагалось изъять. Впоследствии земля и недвижимость выкупаются на основании договора. Как надлежит квалифицировать эти правоотношения?

Из материалов дела <1> следовало, что ООО, посчитав, что правительство субъекта РФ принудительно изъяло у него земельный участок для государственных нужд, обратилось в суд с иском к правительству субъекта РФ о возмещении убытков. Судом установлено, что ООО по соглашению с правительством субъекта РФ перебазировало свое производство и освободило занимаемый участок земли. В соответствии с заключенным соглашением ООО получило также денежную компенсацию и объекты недвижимости.

<1> Постановление ФАС Московского округа от 7 июня 2005 г. N КГ-А40/4561-05-П.

Посчитав размер компенсации недостаточным, ООО подало иск о возмещении убытков, указав, что правительство субъекта РФ изъяло у ООО земельный участок, но в нарушение ЗК РФ не произвело компенсацию убытков.

Позиция ООО правомерно признана судом незаконной по следующим основаниям. В соответствии со ст. 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд представляет собой одно из оснований принудительного прекращения прав на землю. Между тем из обстоятельств спора видно, что между истцом и ответчиком заключен договор, по которому ООО произвело отчуждение своего имущества. То есть в соответствии с договором произошел обмен находившихся в собственности ООО производственных площадей на объекты недвижимости субъекта РФ.

Согласно ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Органы государственной власти и местного самоуправления вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, наравне с другими субъектами по правилам, предусмотренным для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ). Таким образом, ООО неправильно определило юридическую природу отношений по заключенному договору, посчитав, что произошло изъятие земли. Поскольку сделка между правительством субъекта РФ и ООО была заключена добровольно, а не на основании постановления об изъятии земельного участка, правоотношения сторон правомерно квалифицированы судом как гражданско-правовые, поэтому иск о возмещении убытков в связи с изъятием земли обоснованно отклонен <1>.

<1> Аналогичный вывод сделан в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 12 сентября 2005 г. N А39-58/2005-13/7.

В соответствии со ст. 281 ГК РФ при изъятии земли для государственных или муниципальных нужд в выкупную цену включаются рыночная стоимость находящегося на ней недвижимого имущества, другие убытки, в том числе упущенная выгода. Порядок расчета убытков осуществляется согласно Закону "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <1>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31. Ст. 3813.

Так, судом установлено, что ООО предоставлен в аренду земельный участок для проектирования и завершения строительства недостроенного здания <1>. Решением органа местного самоуправления земельный участок без расторжения договора аренды у ООО изъят. В связи с тем, что убытки возмещены не были, ООО предъявило в суд иск, указав, что изъятие участка повлекло прекращение строительства и возникновение убытков в виде стоимости уже возведенных объектов, которые согласно распоряжению главы муниципального образования снесены.

<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 29 июля 2003 г. N Ф03-А73/03-1/1642.

Орган местного самоуправления в качестве обоснования размера убытков представил заключение Центра недвижимости (БТИ). Но судом установлено, что орган местного самоуправления является одним из учредителей данного Центра. В соответствии со ст. 16 Закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" основным принципом оценки имущества является независимость оценщика. Оценка не может проводиться, если оценщик имеет имущественный интерес в объекте оценки либо заинтересованное лицо является учредителем оценочной фирмы. На основании указанной нормы суд правомерно отклонил заключение Центра недвижимости.

В соответствии со ст. 239 ГК РФ в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящееся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном ст. ст. 279 - 282 и 284 - 286 ГК РФ. Таким образом, к изъятию недвижимого имущества, находящегося на земельном участке, который изымается для государственных или муниципальных нужд, применяются правила, предусмотренные ГК РФ для изъятия земельных участков (ст. ст. 279 - 282 ГК РФ). В связи с изложенным, принимая решение о размере убытков, суд обоснованно использовал данные независимого оценщика.

В случаях, предусмотренных законом, земельный участок может быть изъят у лица, обладающего им на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного (наследуемого) владения, аренды и ином праве. В данном случае правильнее говорить не об изъятии земельного участка, а о прекращении прав на него с возмещением правообладателю стоимости этих прав. При расчете указанной стоимости по аналогии можно применить положения Закона "Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Согласно ст. 15 Закона право постоянного (бессрочного) пользования гражданина оценивается как право собственности. Такое же право, принадлежащее юридическому лицу, подлежит оценке как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на 49 лет. В случае изъятия (принудительного прекращения) права аренды убытки определяются как потери, которые арендаторы несут в связи с досрочным прекращением их прав, в том числе убытки перед третьими лицами (контрагентами), уплаченная по договору арендная плата за период после изъятия участка, упущенная выгода, а также рыночная стоимость права аренды.

В заключение необходимо отметить, что согласно ст. ст. 49, 55, 63 ЗК РФ и ст. ст. 279 - 283 ГК РФ изъятию подлежит сформированный и поставленный на кадастровый учет земельный участок, права на который зарегистрированы в установленном порядке. При изъятии земельного участка работы по его формированию, межеванию и государственной регистрации могут быть произведены по инициативе соответствующего уполномоченного органа, принявшего решение об изъятии участка.