Мудрый Юрист

Социальное государство как конституционно-правовая проблема

Сигарев А.В., доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы (г. Новосибирск), кандидат юридических наук.

Социальное государство - закрепленная в ст. 7 Конституции Российской Федерации одна из основ конституционного строя и одна из характеристик Российского государства. Положение о социальном государстве занимает в Конституции РФ особое место, поскольку характеризует внутреннюю, содержательную, ценностную сторону деятельности государства, тогда как большинство конституционных норм ориентированы на регулирование внешних, структурно-функциональных аспектов государственности. Согласимся с мнением В.Е. Чиркина о том, что "для широких слоев населения важнее не структура органов государственной власти и виды актов, издаваемых ими, а вопросы общественного строя, социальной политики" <1>.

<1> Чиркин В.Е. Социальное государство: юридические индикаторы // Рос. юрид. журн. 2007. N 4. С. 59.

Понятие "социальное государство" несет в себе огромный созидательный потенциал и имеет большую привлекательность для общественного сознания, но вместе с тем это и одно из самых "загадочных" понятий российской Конституции. Несмотря на то что в любом комментарии к Конституции РФ или учебнике по конституционному праву дается определение социального государства, указываются его признаки и направления деятельности, конституционная норма о социальном государстве рассматривается, скорее, как некоторая политическая программа, идеологическая платформа, без раскрытия конкретных правовых механизмов ее реализации.

Для современных публикаций по вопросам социального государства характерна некоторая идеализация данного понятия, например, И.В. Леонов пишет: "Социальное государство - это тот идеал, к которому человечество стремится на протяжении веков, это идеальный тип государства, деятельность которого основана на признании, соблюдении и гарантированной защите политических и социально-экономических прав и высших духовно-нравственных ценностей" <2>. В конституционно-правовой литературе часто встречаются попытки раскрыть сущность социального государства через другие, столь же трудно объяснимые понятия "равенство", "справедливость", "солидарность", "прогресс", "достоинство".

<2> Леонов И.В. Современное социальное государство: сущность, признаки, проблемы формирования / Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России. М.: МГИМО-Университет, 2006. С. 12.

На примере положений ст. 7 Конституции РФ о социальном государстве наглядно проявляется двойственная природа конституции - с одной стороны, это нормативный правовой акт, а с другой - политическая программа. Но задача конституционно-правовой науки - конкретизировать, раскрыть правовой смысл данной нормы, "перевести" ее с политического языка на юридический.

Сложность данной задачи обусловлена тем, что авторы Конституции РФ сами имели весьма смутное представление о сущности социального государства. Анализ материалов и стенограмм Конституционного совещания позволяет сделать вывод, что включение этого понятия в текст конституционного проекта осуществлялось без должного концептуального понимания его сути, в основном в качестве заимствования норм зарубежных конституций и в целях смягчения жесткой либеральной направленности проекта. Об этом свидетельствует выступление А.А. Котенкова на заседании Рабочей группы по доработке проекта Конституции РФ 18 июня 1993 г.: "Социальное государство нужно включить, т.к. это слово есть в конституциях цивилизованных государств... я боюсь, что если чисто политически мы этот термин выбросим, то дадим противнику мощный козырь против этой Конституции" <3>.

<3> Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. М.: Юридическая литература, 1995. Т. 12. С. 19.

Понятно, что предметным полем деятельности социального государства является осуществление социальной политики, которая складывается из таких направлений, как занятость, образование, охрана здоровья, социальное обеспечение, обеспечение жильем. При этом Конституция РФ не дает ответа о конкретных параметрах социального государства. Дело в особенности самих социальных проблем - в их постоянной динамике, взаимосвязанной с динамикой экономических и политических процессов. Состояние социальной сферы общества меняется практически в режиме реального времени под влиянием самых разнообразных факторов (выборы, финансовые кризисы, стихийные бедствия и др.). К каждой социальной проблеме приходится "подбирать свой ключ" применительно к текущим условиям. Следовательно, понятие "социальное государство" характеризует не застывшее идеальное состояние, а процесс, точнее - механизм постоянного воспроизводства конкретных решений по конкретным социальным проблемам. Образно говоря, социальное государство - это определенный стиль или способ принятия решений. Социальным может быть названо такое государство, которое не просто финансирует и осуществляет социальные программы, а которое способно гибко и адекватно реагировать на возникающие социальные проблемы, находить компромиссные решения, воспринимать и учитывать общественное мнение, объяснять обществу свои действия. Современная социальная политика - это не просто "государственная благотворительность", это постоянный диалог общества и власти.

В рамках конституционно-правового исследования представляется правильным ставить вопрос не о том, какой должна быть социальная политика (этим занимается экономическая наука и социология), а как она должна формироваться. Вместо того чтобы бесконечно критиковать содержание проводимой государством социальной политики, нужно анализировать и корректировать механизмы ее формирования.

Следует учесть и тот факт, что социальная политика - очень конфликтная сфера, в ней сталкиваются подчас диаметрально противоположные интересы различных слоев общества. Это еще более подчеркивает потребность в адекватной процедуре принятия решений.

Учиться следует на собственных ошибках. Пожалуй, самым ярким примером того, как формируется в России социальная политика и к чему это приводит, является печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ о замене социальных льгот денежными выплатами <4>, получивший в средствах массовой информации неофициальное название "Закон о монетизации льгот". В данном случае мы не обсуждаем саму идею замены натуральных социальных льгот денежными компенсациями - это тема для отдельного исследования, мы анализируем порядок принятия такого решения.

<4> См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Прежде всего обращает на себя внимание скоротечность периода обсуждения этой реформы: широкое обсуждение велось всего 2 - 3 месяца, что явно недостаточно для решения, затрагивающего интересы многих миллионов граждан. Кроме того, обсуждалась лишь общая идея, концепция, но проект федерального закона по данному вопросу не был доступен широкой общественности. Это чрезвычайно объемный Закон, со сложной структурой, размытым предметом регулирования, а положения о социальной реформе в нем рассредоточены среди норм, имеющих совсем иной предмет регулирования - разграничение компетенции между разными уровнями власти, бюджетные отношения. Данный Закон вносит изменения в десятки законодательных актов, большинство из которых не имеют отношения к социальной политике: "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О геодезии и картографии", "Об актах гражданского состояния", "О недрах" и т.д. Затрагивающая права и интересы миллионов граждан социальная проблематика в этом Законе оказалась на заднем плане, хотя законодателю ничего не мешало принять отдельный федеральный закон о замене социальных льгот денежными выплатами, отделив эту общественно значимую и болезненную для многих граждан проблему от иных вопросов.

Все это говорит о несовершенстве самого стиля принятия и правового закрепления решений по социальным вопросам. Проблема реализации конституционного положения о социальном государстве видится даже не в том, что на протяжении почти двух десятилетий государство сокращало социальные функции и социальные гарантии, а в формировании особого кулуарного стиля принятия таких решений, без обсуждения, без объективного обоснования, на основе закулисных политических договоренностей.

За последние четыре года положение в социальной сфере несколько улучшилось - реализуются приоритетные национальные проекты, принимаются меры к повышению пенсий, пособий, но стиль принятия решений принципиально не изменился. Поэтому из негативного прошлого опыта можно вывести ряд предложений на будущее.

Во-первых, необходимо признать, что принятие федеральных законов по вопросам социальной политики государства и социальных прав граждан, в силу их особой общественной значимости, должно иметь особую процедуру обсуждения, исключающую поспешность принятия таких важных решений.

Во-вторых, на данном этапе становления в России социального государства возможно и необходимо законодательно закрепить общие требования к содержательной стороне "социальных" законов, ряд принципов, отражающих выработанные в науке теоретические положения и практику Конституционного Суда РФ (например, принять федеральный закон "Об основах социальной политики в Российской Федерации").

В-третьих, проекты федеральных законов по различным вопросам социальной политики (т.е. регулирующие общественные отношения в сфере социального обеспечения, занятости, доходов граждан, здравоохранения, образования, жилищной политики), а также материалы, обосновывающие необходимость их принятия и прогнозы последствий их вступления в силу, должны быть официально опубликованы еще до начала первого чтения с тем, чтобы предметом обсуждения в обществе была не общая идея законопроекта, а его конкретные нормы.

В-четвертых, политическим партиям, общественным объединениям, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность и необходимое время для разработки своих отзывов на указанные проекты законов.

В-пятых, проекты законов по социальным вопросам в обязательном порядке должны проходить процедуру научной экспертизы с привлечением ведущих специалистов, а их выводы должны быть опубликованы для сведения широкой общественности.

Разумеется, данные предложения не претендуют на то, чтобы стать универсальными средствами решения всех социальных проблем. Это, скорее, постановка вопроса. Речь идет об уточнении роли конституционно-правовой науки применительно к проблеме социального государства. Для конституционно-правового осмысления понятия "социальное государство" на первом плане должны быть не лозунги о солидарности и равенстве, а вопросы процедуры принятия социально значимых решений. Задача в том, чтобы обеспечить максимально возможную открытость и научную обоснованность этих процедур, поскольку распространенный у нас кулуарный стиль принятия решений категорически не пригоден при формировании социальной политики.