Мудрый Юрист

Оценка платежеспособности муниципалитета

Чернова М.В., кандидат экономических наук, старший преподаватель, Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова.

Эффективное развитие муниципальных территорий (городов, округов) зачастую требует привлечения заемных средств. Внешние источники финансирования особенно важны для преодоления экономических трудностей в условиях кризиса при ограниченной поддержке федеральных и региональных властей.

Оценка платежеспособности муниципального образования (города, муниципального района, округа, поселения) как направление аналитической работы уже несколько десятилетий известна в зарубежной практике. Такой анализ необходим при получении кредитов местными органами власти, выпуске облигаций или в случаях, когда локальные администрации выступают гарантом (поручителем) по долгам коммерческих и муниципальных предприятий. Составление кредитных рейтингов муниципалитетов за рубежом осуществляют агентства Standard & Poor's, Moody's и Fitch. Агентства оценивают кредитные риски на основании финансовых документов муниципалитетов. Рейтинги затем используются потенциальными инвесторами для оценки кредитоспособности города или городского округа.

В ходе оценки платежеспособности муниципалитета исследуются такие вопросы, как:

Муниципалитет, рассматриваемый как хозяйствующий субъект, располагает имуществом и обязательствами, получает доходы и несет расходы. Деятельность муниципального образования регулируется уставом, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления (муниципалитета) и решениями исполнительного органа власти (мэрии, администрации). В хозяйственной жизни муниципалитета, особенно в его финансах, большое значение имеют бюджетное и налоговое (в части доходов) законодательство, а также политические факторы.

При оценке платежеспособности местных органов управления анализу подлежит финансовая и нефинансовая информация за три-четыре последних года (рис. 1). Некоторые источники данных достаточно открыты и легко доступны. Бюджеты и отчеты об их исполнении публикуются в печати и содержатся в базах информационно-правовых систем. Там же можно найти локальные нормативно-правовые документы, определяющие порядок финансирования отдельных программ и проектов, предоставления и привлечения займов и гарантий и т.д. Таким образом, аналитик может достаточно подробно изучить жизнь муниципальной территории и ее финансы, прежде чем приступить к собеседованию с сотрудниками местной администрации. Глубокая и всесторонняя оценка платежеспособности муниципалитета потребует консультаций с различными департаментами мэрии и структурами власти: правовым департаментом, земельным комитетом, департаментом городского хозяйства, комитетом по управлению муниципальным имуществом и т.д.

Оценка платежеспособности местных властей включает два направления аналитической работы:

  1. Анализ доходов и расходов в целях определения наличия и достаточности источников средств для погашения долга.
  2. Анализ состава имущества муниципалитета в целях определения возможных доходов и сроков его продажи, а также изучение необходимых законодательных процедур для осуществления продажи муниципального имущества.
               -------------------------------------------¬
¦ Оценка платежеспособности муниципалитета ¦
L-------------------T-----------------------
-----------------------------¬ ¦ -------------------------------¬
¦Анализ финансовой информации+-----+----+Анализ нефинансовой информации+--¬
L-------------T--------------- L------------------------------- ¦
----------+------------¬ ¦
----+---¬-----+---¬--------+------¬ -------------------------------¬ ¦
¦ Анали禦 Анализ ¦¦ Анализ ¦ ¦ Изучение законодательных и ¦ ¦
¦доходо⦦расходо⦦имущественного+----¬¦ нормативных актов в области +--+
L---T----L--------+¦ положения ¦ ¦¦ межбюджетных отношений ¦ ¦
L----¬ ¦L--------------- ¦L------------------------------- ¦
---------+------¬ ¦---------------¬ ¦-------------------------------¬ ¦
¦ Состав и ¦ ¦¦ Состав, ¦ ¦¦ Изучение состава, ¦ ¦
¦ структура ¦ ¦¦ расположение,¦ ¦¦структуры и регламента работы+--+
¦ (налоговые и ¦ ¦¦ ликвидность, +----+¦контрольно-ревизионных органов¦ ¦
¦ неналоговые; +--¦ стоимость ¦ ¦L------------------------------- ¦
¦ единовременные¦ ¦муниципального¦ ¦-------------------------------¬ ¦
¦ и текущие) ¦ ¦ имущества ¦ ¦¦ Оценка состава, порядка ¦ ¦
L-------T-------- L--------------- ¦¦ избрания и структуры органов +--+
--------+---------¬------------------¬ ¦¦ местного самоуправления ¦ ¦
¦ Динамика ¦¦ Наличие ¦ ¦L------------------------------- ¦
¦(темпы роста) зদзаймов, кредитов,+-+-------------------------------¬ ¦
¦ два-три года ¦¦ облигаций, их ¦ ¦¦ Изучение нормативных актов ¦ ¦
L-------T----------¦ условия ¦ ¦¦ местных органов власти +---
--------+---------¬L------------------ ¦L-------------------------------
¦ Факторный ¦------------------¬ ¦
¦анализ (изменени妦 Наличие ¦ ¦
¦законодательства,¦¦ выданных ¦ ¦
¦изменение составদ гарантий, +--
¦ органов ¦¦ поручительств, ¦
¦ управления, ¦¦ обеспечения ¦
¦ изменение ¦L------------------
¦ экономической ¦
¦ ситуации) ¦
L------------------

Рис. 1. Алгоритм оценки платежеспособности муниципального образования

Доходы и расходы муниципалитета представлены в его бюджете. Источниками данных для анализа являются первоначально принятые варианты бюджета, бюджеты с поправками и отчеты об исполнении бюджета за каждый анализируемый год. Промежуточные (ежемесячные и квартальные) отчеты об исполнении бюджета могут содержать более детализированную информацию, чем годовые, и потому представляют интерес. Иногда можно обнаружить арифметические расхождения в данных ежемесячных и годовых отчетов. Они объясняются тем, что ежемесячные отчеты составляются оперативно и могут содержать погрешности, поскольку к моменту их подготовки не все данные прошли обработку.

Таблица 1. Модель бюджета муниципального образования

              Доходы                 
             Сумма, тыс. руб.      
Налоговые доходы                     
- налог на имущество                 
- земельный налог                    
...                                  
Неналоговые доходы                   
- доходы от имущества, находящегося  
в государственной и муниципальной
собственности
- доходы от сдачи в аренду имущества,
находящегося в государственной и
муниципальной собственности
- доходы от приватизации             
Безвозмездные перечисления           
- из бюджетов других уровней         
...                                  
Всего доходов (стр. 1 000 000 +      
+ 2 000 000 + 3 000 000)
Дефицит бюджета                      
             Расходы                 
    Сумма,    
тыс. руб.
  В т.ч. субвенции, 
субсидии, трансферты
Промышленность, энергетика           
и строительство
- текущие расходы                    
- капитальные расходы                
Жилищно-коммунальное хозяйство       
...                                  
Итого расходов                       
- текущие расходы                    
- капитальные расходы                

В целях анализа предлагаем объединить доходы местных органов власти в две группы: текущие и единовременные. Это позволит оценить объем постоянных (стабильных) и разовых (случайных) поступлений (табл. 2). К единовременным относятся доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от приватизации, безвозмездные перечисления. Постоянные доходы включают налоговые поступления и доходы от использования муниципального имущества.

Интересный вопрос для изучения в ходе анализа платежеспособности муниципалитета представляют межбюджетное субсидирование и долги федеральных органов власти местным бюджетам. Здесь может быть выявлена задолженность федерального бюджета перед местным по финансированию расходов по выполнению Федеральных законов "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в РФ" или целевых федеральных программ. Причем не исключено, что оценка сумм задолженности федеральным и местным бюджетами может существенно различаться.

Таблица 2. Аналитическая таблица к бюджету муниципального образования

              Показатели                
        Сумма, тыс. руб.        
    Бюджет   
Исполнение бюджета
Доходы, в том числе:                    
1. Единовременные доходы, в том числе:  
1.1. Продажа муниципальной собственности
...                                     
2. Текущие доходы, в том числе:         
2.1. Налоги юридических лиц             
- земельный налог                       
- транспортный налог                    
- налог на имущество                    
...                                     
2.2. Налоги физических лиц              
- налог на доходы физических лиц        
...                                     
2.3. Доходы от сдачи муниципального     
имущества в аренду
2.4. Целевое финансирование из          
бюджета субъекта Федерации
2.5. Финансирование из федерального     
бюджета на реализацию федеральных
законов и программ
Расходы, в том числе:                   
1. Единовременные расходы, в том числе: 
1.1. Строительство очистных сооружений  
1.2. Расходы по подготовке к зиме       
...                                     
2. Текущие расходы, в том числе:        
2.1. Здравоохранение                    
2.2. Образование                        
...                                     

В ходе анализа доходной части бюджета следует помнить, что изменения в суммах поступлений отдельных налогов могут зависеть не только от их собираемости и деловой активности в регионе, а также от изменения доли бюджетов местного уровня в распределении этих налогов. Поэтому следует изучить динамику распределения налоговых доходов и ставок налогов между бюджетами разных уровней по годам. Муниципальное образование - низшее звено бюджетной системы, поэтому часто получает налоговые доходы по остаточному принципу. Федеральный бюджет "делится" федеральными налогами с региональным (областным) бюджетом. Областной бюджет, в свою очередь, отдает часть региональных налогов местным властям. Собственно местные налоги, как правило, составляют незначительную часть доходов бюджета. Таким образом, существенным фактором платежеспособности муниципалитета являются взаимоотношения городской власти и законодательного органа субъекта Российской Федерации. В системе межбюджетных отношений в пределах области муниципалитет может выступать донором, отдавая свои налоговые доходы другим муниципальным образованиям, или, наоборот, получать дополнительное финансирование. Это влияет на политические возможности муниципалитета удержать свои доходы.

В отношении налоговых доходов бюджета следует проанализировать собираемость основных налогов (план/факт), включая процент собираемости денежных средств к объему начислений, объем задолженности плательщиков по налогам и ее структуру по срокам образования.

Расходы муниципалитета анализируются в двух направлениях:

До принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования самостоятельно определяли номенклатуру статей собственного бюджета. Это, с одной стороны, вносило неразбериху при сопоставлении данных за разные годы, а с другой - позволяло видеть, на что конкретно расходуются деньги. Существующую сейчас обязательную бюджетную классификацию нельзя признать удачной, поскольку за унифицированными формулировками теперь легко скрыть истинное содержание расходов. Согласно Бюджетному кодексу РФ в бюджете муниципального образования доходы группируются по видам налогов, а расходы - по отраслям городского хозяйства (табл. 1). Важным для анализа является выделение в составе расходов текущих и капитальных статей, что позволяет отделить постоянные и единовременные выплаты.

Важным направлением анализа расходов, по которому сложнее всего получить информацию, является анализ расходов на персонал, их динамики и доли в общей сумме расходов. Выделение этой статьи широко распространено в зарубежной практике анализа финансового состояния муниципальных образований. Целесообразно изучить организационную структуру мэрии (администрации); выяснить общее количество служащих (в том числе по отделам и департаментам); общее число работников, состоящих на финансировании из местного бюджета в различных учреждения, таких, как школы, больницы, социальные центры, учреждения культуры (театры, музеи, библиотеки), в динамике за анализируемые годы.

Капитальные (единовременные) расходы муниципалитета могут быть более подробно представлены в бюджете развития (бюджете капитальных расходов). Он представляет собой детализацию капитальных статей бюджета, где излагаются конкретные программы, сроки их выполнения, общий объем планового и фактического финансирования, объем финансирования на текущий год.

Баланс муниципалитета является важным источником информации для оценки его платежеспособности. В российской практике такой документ недоступен, поскольку его составление не предусмотрено нормативными актами. Схематично баланс показан в таблице 3. Данные, необходимые для его составления, могут быть получены в органах статистики. Необходимую информацию в несистематизированном виде можно найти и в нормативно-правовых актах муниципалитета, в документации департамента финансов. Анализ баланса в динамике за несколько лет является важным дополнением к анализу денежных потоков по бюджету. Он включает детальное рассмотрение состава активов и обязательств муниципалитета.

Таблица 3. Баланс муниципалитета

                Актив                
               Пассив              
Недвижимость                         
Текущая задолженность по платежам  
бюджетным учреждениям
Финансовые вложения                  
Выпущенные облигации               
Денежные средства                    
Предоставленные займы              
Задолженность налогоплательщиков по  
налогам
Выданные гарантии                  
Задолженность бюджетов других уровней

Недвижимость местных органов власти, включая недвижимость, управляемую от их имени организациями различных организационно-правовых форм, необходимо изучить в разрезе категорий недвижимости: пустующие земли и участки для реконструкции, муниципальное жилье, другая жилая недвижимость, здания мэрии, коммерческая недвижимость, промышленная недвижимость. Для каждой категории рассматриваются общая площадь строений или земельных участков, число объектов недвижимости, величина доходов от аренды, остаточная стоимость по данным бухгалтерского учета, предположительная рыночная стоимость.

Финансовые вложения представляют собой вклады местных органов управления в муниципальные предприятия, полностью или частично находящиеся в их собственности. В отношении муниципальных предприятий анализируется следующая информация: доля собственности муниципалитета, наличие и размер дотаций на текущие (эксплуатационные) расходы из бюджета, субсидии на капитальные вложения из бюджета за анализируемый период и план на следующий год. Выясняется, какие из организаций (промышленных, строительных, торговых, коммерческих, банковских, страховых), в которых местная администрация имеет значительную долю собственности, находятся в большой зависимости от местного бюджета и/или от муниципальных предприятий.

Углубленному анализу подвергается деятельность предприятий сферы коммунальных услуг и транспорта, поскольку они в значительной степени влияют на расходную часть местного бюджета. В отношении данных организаций изучается следующая информация: годовая бухгалтерская отчетность и аудиторское заключение; размер капитальных затрат и источники их финансирования; финансовые, технико-эксплуатационные и инвестиционные планы на текущий год; общее число работников с разбивкой на производственный и управленческий персонал; годовые технико-эксплуатационные отчеты; сведения о производственной деятельности за анализируемый период.

По каждому займу, выданному муниципалитетом, анализируется следующая информация: наименование кредитора, дата договора о займе, валюта займа (или действующая валюта в случае конвертации), сумма и период займа, основные условия погашения, льготный период (подлежат ли проценты оплате в течение льготного периода), процентная ставка, наличие просроченной задолженности, предполагаемые ежегодные выплаты по обслуживанию займа с указанием выплат по основной сумме долга и процентам. Такие же данные необходимы в отношении каждого займа, гарантом по которому выступает мэрия (администрация).

Аналогичная информация рассматривается по всем выпускам облигаций муниципалитета. Кроме того, необходимо выяснить купонную цену, валовую выручку от эмиссии, сальдо чистого дохода от эмиссии, текущую рыночную стоимость облигаций. При оценке платежеспособности местных властей принимаются в расчет и другие существующие и потенциальные обязательства муниципалитета, включая долги по зарплате служащим и пенсиям, возможные обязательства по концессионным договорам.

Помимо финансовой информации следует ознакомиться с правовыми актами муниципалитета, поскольку предельный объем заемных средств и процентов по ним ограничивается не только его платежеспособностью, но и Бюджетным кодексом РФ и решениями представительного органа местного самоуправления. Следовательно, важен состав этого органа, партийная принадлежность членов, дата следующих выборов, характер отношений с исполнительным органом.

Таким образом, оценка платежеспособности муниципального образования осуществляется на основе широкодоступной публичной информации (бюджеты, нормативные правовые акты). С другой стороны, поскольку муниципалитет является низшим звеном бюджетной системы, его платежеспособность в большой степени зависит не только от качества управленческих решений мэрии и муниципалитета, но и от действий других участников бюджетных отношений.

Литература

  1. Prunty R., Jacob K. Top 10 Ways To Improve or Maintain A Municipal Credit Rating // URL: http://www.egovlink.com/public_documents300/chelmsford/published_documents/Treasurer/Top%2010%20Ways%20to%20Improve%20Bond%20Rating.pdf.
  2. Complete a Community-wide Financial Analysis // URL: http://www.epa.gov/complianceandenforcement/assistance/financing/steps/city-analysis.html.