Мудрый Юрист

Формирование системы источников государственных доходов

Боженок С.Я., кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Государственные доходы являются необходимым финансовым институтом государства с момента его возникновения. Проходившая в обозримом прошлом эволюция государственных доходов была неотъемлемо связана с возникновением и развитием человеческого общества. Начиная с древнейших времен постоянно расширяющиеся потребности государства приводили к возникновению одних источников финансов и исчезновению других - менее эффективных. Одновременно с этим развивались и правовые доктрины о государственных финансах.

Согласно научным представлениям ведущих ученых в области истории и права (например, С.М. Соловьева, В.А. Лебедева, И.И. Янжула, С.И. Иловайского, С.Д. Цыпкина, Н.И. Химичевой, Э.Д. Соколовой, А.А. Ялбулганова) на первоначальном этапе финансовые затраты развивающихся государственных систем были незначительны. Главной потребностью было обеспечение внешней безопасности государства, что выражалось в формировании и содержании войска. Но это было скорее прибыльным, чем убыточным занятием, поскольку дань с покоренных народов была одним из крупных финансовых источников древних государств. Как отмечал А. Смит, "война и подготовка на случай войны вызывают в новейшее время большую часть необходимых расходов всех больших государств. В древних республиках Греции и Италии каждый гражданин был солдатом, причем он служил и подготовлялся к военной службе за собственный счет. Поэтому оба эти обстоятельства не могли тогда вызвать сколько-нибудь значительных издержек государства" <1>.

<1> Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов. М., 1997. Кн. 1. С. 105.

Кроме того, наравне с войнами древние государства извлекали доходы из пиратства. С.Ю. Дестунис указывал, что "народы древности пользовались мореходством для пиратских целей; "пиратия" приносила прибыль и славу. Тир, Афины, Спарта устанавливали свое господство на море. Пиратство продолжалось и в римскую эпоху... С падением Римской империи среди варварских народов снова появляется пиратство" <2>.

<2> Дестунис С.Ю. Изложение понятий разных народов о власти над морем // ЖМНПр. 1846. N 4. Отд. II. С. 85 - 107, 117 - 144. Цит. по: Грабарь В.Э. Материалы к истории литературы международного права в России (1647 - 1917).

Расходы на внутреннее управление также не требовали значительных затрат. Административное устройство древних государств не отличалось особой сложностью, поэтому в древнейших республиках центральная власть осуществляла мало расходов, а в монархических государствах хотя и требовалось больше средств, но государство редко напрямую собирало деньги у населения. Зачастую государственные служащие содержались за счет собственного имущества или доходов, образовывавшихся от использования разного рода государственной собственности.

Когда возможность завоеваний прекращалась, государство обращалось к чрезвычайным источникам. Например, длительный период военных неудач и последовавший за этим упадок экономики Рима вынудили римских императоров к применению такого насильственного метода пополнения казны, как изгнание богатых граждан из Рима и конфискация их имущества.

Неизбежно возникавшие периоды экономического упадка побуждали искать новые, более стабильные, источники государственных доходов. Первые из дошедших до нас представлений о таких источниках относятся к трудам известных древнегреческих философов Ксенофонта и Аристотеля.

В трактате "О доходах" <3> Ксенофонт в качестве основных средств Афинского государства называл налоги, а также хозяйственную деятельность, осуществляемую государством. Благоприятное географическое положение Афин, по его мнению, позволяло извлекать значительные доходы от налогов с торговли. Кроме того, Афинское государство, по свидетельству самого Ксенофонта, с большой прибылью для себя сдавало в аренду частным лицам участки священной земли и святилищ. Философ, в свою очередь, предлагал расширить этот вид экономической деятельности за счет государственной разработки серебряных рудников, а также сдачи в аренду государственного имущества: грузовых судов, государственных гостиниц и рабов.

<3> См.: Ксенофонт. О доходах // Хрестоматия по истории Древней Греции / Пер. Э.Д. Фролова. М., 1964. С. 36.

Более радикальные идеи об использовании государством своего привилегированного положения для расширения финансовых источников были высказаны учеником Платона - Аристотелем в труде "Политика" <4>.

<4> См.: Аристотель. Политика // Аристотель. Сочинения: В 4 т. Т. 4 / Пер. с древнегреч.; общ. ред. А.И. Доватура. М.: Мысль, 1983. С. 127.

Аристотель рекомендовал государствам, которые нуждаются в денежных средствах, использовать государственные регалии <5> и вводить монополии на какой-либо вид экономической деятельности. В качестве подтверждения эффективности этого способа извлечения доходов он приводил в пример успехи родоначальника философии Фалеса, который в назидание всем, кто упрекал его в бедности, зимой в отсутствие конкуренции взял в аренду все маслобойни в округе, а когда наступило время сбора оливок, предоставляя маслобойни на выгодных ему условиях, получил значительную прибыль.

<5> Регалии (от лат. "regalis" - принадлежащий монарху) - принадлежащие государству привилегии на получение определенных доходов (судебных штрафов, рыночных пошлин и др.), т.е. доходные прерогативы казны (см.: Большой юридический словарь. М., 1998. С. 585).

Таким образом, Ксенофонт и Аристотель одними из первых определили в качестве основополагающих такие источники государственных доходов, как налоги, государственная хозяйственная деятельность и регалии.

Финансовые потребности средневековых государств первоначально также были весьма ограниченными, однако в процессе развития различных государственных институтов постепенно росли и расходы на их содержание. Основу государственного дохода составляло вотчинное хозяйство, т.е. домены, которые одновременно и обеспечивали средствами крупных землевладельцев, и служили источником для покрытия всех государственных расходов. Так, например, итальянец Диодеме Карафа в конце XIV в. утверждал, что основой бюджета должны быть домены, а государь не должен истощать народ большими поборами и налоги должны быть только чрезвычайным источником <6>.

<6> См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1904. С. 59; Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов: Учеб. пос. М., 2003. С. 8 - 9.

Часть этих земель отдавалась в надел окружающим царствующее лицо дружинникам, которые обязаны были за это по первому призыву являться с определенным числом вооруженных за свой счет людей. Внутреннее управление не требовало много расходов, потому что с развитием феодализма вассалы сосредоточили в своих руках всю власть на местах и управляли доменами самостоятельно, за свой счет, без траты государственных средств. Как отмечал известный русский юрист Ф.В. Тарановский: "...домен представлял собою поземельную собственность (dominium), с которой соединялась определенная политическая власть над свободным и полусвободным населением данной земли" <7>.

<7> Тарановский Ф.В. Энциклопедия права. 3-е изд. СПб.: Лань, 2001. С. 351.

Огромными имениями владело духовенство, доходами с которых оно содержало не только себя, но и оказывало услуги государству, например обучение и благотворительность. Правосудие также удовлетворялось собственными средствами, т.е. пошлинами, которые собирались с лиц, обращавшихся в суд. Таким образом, содержание судебных и даже полицейских учреждений лежало главным образом на тех, кто участвовал в судебном разбирательстве и оказывался виновным. Эти лица платили не только судебные пошлины, но и различные сборы приставам, лицам, наблюдавшим за их содержанием в тюрьме, и, кроме того, приговаривались в виде наказания к пеням, которые шли в королевскую казну.

Образцом господствовавших в этот период воззрений на государственные финансы может служить сочинение Жана Бодена "Шесть книг о республике" <8>, которое содержало классификацию государственных доходов того времени. Ж. Боден указывал на семь источников государственного дохода: домены, добыча от неприятелей, подарки от дружественных государств, сборы с союзников, доходы с торговли, пошлины с привоза и вывоза, дань с покоренных народов. Нетрудно заметить, что структуру названных источников составляют налоги, регалии и хозяйственная деятельность, осуществляемая государством.

<8> См.: Боден Ж. Шесть книг о государстве // Антология мировой политической мысли. М., 1999. С. 57.

XIV - XVII вв. в Европе характеризовались заменой децентрализованного феодального государства абсолютистской монархией. Вместе с дальнейшим развитием государства развивалось и усложнялось его внутреннее управление. Централизованная государственная власть сформировала развитый, эффективный аппарат управления и обороны, неизбежно требовавший дополнительных расходов. Недостаточность доходов от доменов вынуждала переходить к использованию регалий, пошлин и налогов в качестве регулярных источников доходов казны.

Так, в результате проведенной в России в этот период финансовой реформы сформировалась следующая система источников государственных финансов <9>:

<9> См.: Жак Маржерет. Состояние Российской державы и Великого княжества Московского. Адам Олеарий. Описание путешествия в Московию // Россия XVII века. Воспоминания иностранцев. Смоленск: Русич, 2003.

В XVIII - XIX вв. новыми источниками доходов становятся государственная международная торговля и государственное мануфактурное производство. К этому времени был совершен целый ряд важных географических открытий, что способствовало образованию у наиболее развитых государств больших денежных капиталов, которые они использовали для оживления народного хозяйства путем развития мануфактурного производства.

Систему доходов, сложившуюся в это время, наиболее точно характеризуют научные работы Адама Смита <10>, разделившего источники государственных доходов на две большие группы:

<10> См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: ЭКСМО, 2007.
  1. различные фонды, принадлежащие государству, т.е. регалии и государственное имущество;
  2. "народные доходы", т.е. налоги.

К концу XIX - началу XX в. в развитых государствах сформировалась система источников доходов, характерная (с некоторыми оговорками) и для большинства современных государств. Так, в соответствии с государственными росписями на 1880 - 1882 гг. система источников доходов Российской империи состояла из следующих элементов:

<11> Цит. по: Налоги: Учеб. пос. / Под ред. Д. Черника. М.: Финансы и статистика, 1996. С. 124 - 126.

Позднее в XX в. система источников государственных доходов в России претерпела существенные изменения, характерные для системы доходов социалистических государств. Принципиальное отличие заключалось в том, что при формировании доходов государственного бюджета СССР налоги с населения составляли незначительную часть и не превышали 10% всех доходов государственного бюджета СССР.

По утверждению известного советского ученого М.И. Пискотина, "социалистическая система хозяйствования обеспечивает государственному бюджету принципиально иные источники доходов, чем система капитализма... оно (государство) получает основную часть доходов от социалистического хозяйства" <12>.

<12> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. литература, 1971. С. 4 - 5.

Государственный бюджет СССР формировался в соответствии с действовавшей в то время ст. 11 Закона СССР от 30 октября 1959 г. "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик". Согласно этой норме в доходы государственного бюджета СССР включались:

а) часть доходов предприятий и хозяйственных организаций в виде налога с оборота и отчислений от прибылей;

б) подоходный налог с колхозов, предприятий и организаций кооперативных систем и предприятий общественных организаций;

в) налог с населения;

г) другие доходы, часть из которых в полной мере соответствовала понятию "государственные регалии". В частности, к ним относились доходы, связанные с предоставлением государством монопольных услуг, и ряд других.

Действующая в настоящее время в России система источников доходов бюджетов, являясь закономерным следствием развития научных представлений в этой области, также включает в себя три вышеуказанных вида источников (налоги, регалии и государственная хозяйственная деятельность). Налоговые платежи (п. 1 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации <13>) и доходы, образующиеся в результате осуществления государством хозяйственной деятельности (абз. 2, 3 п. 3 ст. 41 БК), однозначно определены в качестве доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823 (далее - БК).

Третий источник можно выделить, проанализировав неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Представляется, что государственными регалиями следует признать: доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (абз. 4 п. 3 ст. 41 БК); средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (абз. 5 п. 3 ст. 41 БК), и некоторые другие.

Таким образом, можно констатировать, что сформировавшаяся и утвердившаяся к концу XIX в. система источников государственных доходов, включавшая в себя три основных источника государственных доходов: налоги, регалии и государственную хозяйственную деятельность, характерна и для современной бюджетной системы, однако прямо в ней не отражена. Вместе с тем представляется, что закрепление в бюджетном законодательстве предложенной системы источников государственных доходов имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку позволяет создать более точные механизмы правового регулирования источников доходов государственного бюджета, с учетом их правовой природы и экономического содержания, что может способствовать повышению эффективности процесса формирования государственных доходов.