Мудрый Юрист

Эволюция правопонимания понятия "общественный порядок"

Сумин Анатолий Викторович, соискатель кафедры международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета (info@bsu.edu.ru).

Используя историко-правовой метод, автор статьи выявляет и анализирует этапы становления содержания понятия "общественный порядок".

Существует научная позиция, в соответствии с которой первоначально появилось понятие "общее благо", которое было идентично понятию "общий правопорядок" <1>. Подтверждением тому служит политико-правовая мысль античной Греции середины V в. до н.э. Как пишет по этому поводу А.В. Горожанин, Аристотелем были выдвинуты две основные политические категории - закон и общее благо <2>. В словаре русского языка "благо" в одном из его значений рассматривается как добро, благополучие, в том числе то, что дает достаток, удовлетворяет потребности. Добро - это нечто положительное, хорошее, противоположное злу. Благополучие, в свою очередь, здесь же рассматривается как спокойствие и счастливое состояние, как жизнь в довольстве и полной обеспеченности <3>. Анализируя общее благо как категорию права, В.С. Нерсесянц отмечал, что государство (полис) и представленное в нем высшее благо и справедливость являются выражением политической природы человека, который, согласно Аристотелю, достигает в нем своей высшей цели (благой жизни) <4>. Представленная древнегреческими мыслителями идея закона и общего блага получила свое развитие в государственности Древнего Рима, но с некоторыми отличиями. Обратим внимание на то, что общий интерес всех свободных членов государства, представленный в новой римской концепции, согласно трактовке государства Марка Туллия Цицерона, отличался от древнегреческой концепции, выраженной через категорию "общее благо". Он предстает одновременно как согласованное правовое общение этих членов, как определенное правовое образование, общий правопорядок (О государстве, I, XXXII, 49) <5>. Следовательно, уже в период развития римской государственности стали говорить о социально-политическом сообществе, представляющем некий социум (сообщество) в условиях его политической (государственной) формы организации. Общее благо членов данного социального сообщества - это благо всех его членов как субъектов общего правопорядка.

<1> Нехайчик В.В. Политико-правовой смысл мотивации категории "общественный порядок" // Право и политика. 2007. N 8.
<2> Горожанин А.В. Государство и полиция. СПб.: Фонд "Университет", 2001. С. 11.
<3> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник, 1997. С. 49, 50, 169.
<4> Нерсесянц В.С. Философия права. М.: НОРМА-ИНФРА, 1998. С. 68.
<5> Там же. С. 69, 98.

Появившиеся в Древней Греции и Древнем Риме понятия "общее благо" и "общий правопорядок", на наш взгляд, содержательно наиболее приближены к сегодняшнему пониманию правопорядка, который представляет собой порядок общественных отношений, закрепленный правовыми нормами; правовой порядок <6>.

<6> Словарь русского языка: В 4 т. Т. 3 / Под ред. А.П. Евгеньевой. М.: Русский язык, 1987. С. 355.

В дальнейшем, как отмечает А.Я. Малыгин, постепенно нарушение общего интереса, общего порядка, общих правил начинает, в отличие от личной обиды, приобретать иное содержание, которое осознается как ценность, условие, предпосылка нормальной жизнедеятельности, нуждающейся в надежной охране <7>. На первоначальном этапе развития государственности не было органов, специально осуществлявших функции защиты безопасности граждан и охраны установленного общественного порядка, ставших необходимыми обществу. Характерным для периода возникновения таких органов является то, что они продолжительное время объединяли в своем ведении как собственно полицейские, так и судебные, а равно и карательные (исполнение собственных судебных решений) функции. Однако постепенно цели общего правопорядка не только обусловили необходимость выделения соответствующих государственных полицейских функций, но и отразили объективное содержание возникающих новых правоотношений, именуемых вначале как благоустройство и благочиние, затем как благосостояние и безопасность, а впоследствии - общественный порядок и общественная безопасность <8>. Фактическим отражением целей формируемого понятия "общественный порядок" является создание в различные времена специальных органов в государстве, осуществляющих функции защиты общественных ценностей и охраны общего благосостояния. Функция обеспечения порядка, как отмечает А.Я. Малыгин, всегда выступала в качестве важнейшего средства обеспечения стабильности общества <9>. Таким образом, обоснование появления государственной функции обеспечения порядка необходимо считать еще одним признаком, подтверждающим естественную природу понятия "общественный порядок".

<7> Теория государства и права / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.: Право и закон, 2001. С. 74 - 75.
<8> Нехайчик В.В. Указ. соч.
<9> Теория государства и права / Под ред. проф. В.В. Лазарева. С. 72.

Следующий этап развития рассматриваемого нами понятия мы связываем с господством теологической теории (XII - XVI вв.). Так, при всей схоластичности в подходах общественного развития, пишет В.М. Корельский, теологическая теория не отвергала необходимости создания и функционирования земного государства, обеспечения надлежащего правопорядка. Придавая государству и государственной власти божественный ореол, она присущими ей средствами поднимала их престиж, сурово осуждала преступность, способствовала утверждению в обществе взаимопонимания и разумного порядка <10>. Развитие эпохи христианизации в развитии западных феодальных обществ было отмечено новыми процессами. В это время к началу XIII в. наметились рост торговли и промыслов, развитие городов и формирование новой городской жизни, создание вместо центров средневековой мысли - монастырей новых центров - средневековых университетов. Политическая теология ранней феодальной эпохи превратилась в ряд политических доктрин, которые создавались под влиянием учения Аристотеля <11>. В это время ясно видно появление новых политических идей, пробуждение нового научного духа, корни которого заложены в мышлении классической древности.

<10> Корельский В.М. Причины и условия возникновения государства и права. Происхождение государства и права // Теория государства и права. Екатеринбург: Изд-во Уральской государственной юридической академии, 1996. С. 43.
<11> Алексеев Н.Н. Идея государства. СПб.: Лань, 2001. С. 201.

Одним из выдающихся схоластов и богословов того времени был Ф. Аквинский. Его сочинение "Богословская Сумма", отражающее все отрасли знания, содержит учение о праве и законе. В этом произведении свое представление об общем благе Ф. Аквинский связывает с блаженством, человеческой деятельностью. Блаженство состоит именно в обладании желанным предметом; это известная деятельность души, ибо в деятельности заключается совершенство <12>. Блаженство в словарях русского языка понимается как высокая степень счастья, наслаждение <13>. В своем трактате "О правлении князей", разбирая вопрос о должности царя и его обязанностях, Ф. Аквинский наставляет, что прежде всего надо заботиться о водворении в обществе добродетели. Царство, говорит автор трактата, должно уподобляться правлению, установленному в самой природе. Цель соединенной толпы состоит в добродетельной жизни; следовательно, такова должна быть задача управления <14>.

<12> Чичерин Б.Н. Политические мыслители древнего и нового мира. Серия "Мир культуры, истории и философии". СПб.: Лань, 1999. С. 46 - 48.
<13> Толковый словарь русского языка. Т. 1 / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. М.: Вече, 2001. С. 86.
<14> Цит. по: Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 79 - 83.

Понятие "добродетель" получает свое развитие в период христианизации общества. Понятие "добродетели" как некий аналог общественной безопасности, порядка широко продолжали использовать теоретики эпохи Возрождения и буржуазного Просвещения. Но они связывали это понятие, в противоположность христианскому учению, с земными интересами и счастьем человека <15>.

<15> Словарь по этике / Под ред. И.С. Кона. М.: Издательство политической литературы, 1981. С. 75.

В нашей стране, как указывает К.С. Бельский, понятие "общественный порядок" появилось благодаря наполеоновской Франции в начале XIX в., когда были проведены четкие границы между криминальной и административной полицией <16>. Сам термин "полиция" (греч. - politeia) означает управление государством, администрацию <17>, и первоначально под полицией понималась система органов по поддержанию "благоустройства", "благочиния" и т.п. <18>, которые отождествлялись с "общественным порядком" <19>.

<16> Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М.: Дело и сервис, 2004. С. 235.
<17> Большая советская энциклопедия. Т. 20. М., 1975. С. 229.
<18> См.: Устав благочиния, или полицейский, от 8 апреля 1782 г.
<19> Гавришин М.П. Основные направления деятельности органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 102.

В России с конца XIX в. понятие "общественный порядок" вытесняет свои синонимы из оборота и получает окончательное закрепление в 1950 - 1960-х гг. <20>. Так, в СССР МВД было временно переименовано в министерство охраны общественного порядка. Общественный порядок выступил самостоятельным объектом уголовно-правовой и административно-правовой охраны и часто употреблялся для определения функций правоохранительных органов. В советской юридической литературе указанного периода общественный порядок рассматривался как "урегулированное советским народом состояние общественной жизни" <21>, либо как "форма упрочения и развития социалистических общественных отношений" <22>, либо как "порядок, регулирующий отношения между членами советского общества" <23>.

<20> Бельский К.С. Указ. соч. С. 236.
<21> Дементьев Н.Д. Участие трудящихся в охране общественного порядка. М.: ВШ МВД СССР, 1960. С. 7.
<22> Соколов Ю.А. Теоретические и правовые вопросы участия трудящихся в обеспечении законности и общественного порядка // Труды Высшей школы МООП РСФСР. Вып. 8. М., 1963. С. 80.
<23> Гришаев П.И. Преступления против порядка управления, общественной безопасности и общественного порядка. М., 1957. С. 57.

Позже имеющиеся знания о понятии и содержании общественного порядка стали приобретать системность, и в 1960 - 1970-х гг. зарождается "концепция общественного порядка". Ее основоположниками можно считать М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко. М.И. Еропкин рассматривал общественный порядок через ограниченный круг общественных отношений, на которые должна быть направлена правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов, их должностных лиц или общественности <24>. При этом предпочтение отдавалось общественным отношениям, возникающим в общественных местах. Несколько иного подхода к понятию общественного порядка придерживался А.П. Клюшниченко. Под таковым он понимал систему отношений, обеспечивающую "нормальные условия для общественно-полезной деятельности граждан, их отдыха и быта, гарантированное общественное спокойствие, уважение к общественной нравственности, чести и достоинству людей, а также сохранности имущества" <25>. Он же критически относился к позиции М.И. Еропкина и ряда других ученых, которые в качестве критерия разграничения сферы общественного порядка от иных общественных отношений выделяли общественное место. А.П. Клюшниченко справедливо подчеркивал, что данный подход к определению круга рассматриваемых отношений может привести к неправильному выводу о том, что при обеспечении порядка охраняются лишь те из них, которые образуются в общественных местах, и что органы охраны порядка должны быть безразличны к таким нарушениям, как дебош в коммунальной квартире, непристойное поведение в семье и т.д. <26>.

<24> Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 10.
<25> Клюшниченко А.П. О понятии социалистического общественного порядка. Киев: КВШ МВД СССР, 1970. С. 126.
<26> Клюшниченко А.П. Административно-правовая борьба с мелким хулиганством и злостным пьянством. Киев, 1967. С. 68.

В 1980-х гг. взгляды отечественных ученых на понимание общественного порядка несколько изменились. Так, Д.А. Гавриленко считает, что общественный порядок - это урегулированные нормами права общественные отношения, развитие и охрана которых направлены на обеспечение обстановки общественного спокойствия, нормального распорядка, быта, благоприятных условий для обеспечения общественно полезной деятельности трудящихся, а также уважения общественной нравственности, чести и достоинства граждан <27>. И.И. Веремеенко полагает, что сущность общественного порядка - обеспечение личной и общественной безопасности в процессе общения, сожительства людей <28>.

<27> Розин Л.М. Общественный порядок как объект правового регулирования // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. Киев: КВШ МВД СССР, 1982. С. 48 - 49.
<28> Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка: В 2 ч. Ч. 1. М.: ВНИИ МВД СССР, 1981. С. 17 - 18, 42 - 43.

Полагаем, с 1993 г. начался современный этап развития понятия "общественный порядок". В конце 1990-х гг. в связи с формированием отрасли муниципального права проблемы полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка стали все чаще выступать в качестве объекта научных исследований <29>. Постепенно "общественный порядок" как социальное явление перемещается из сферы предмета и интересов административного права в муниципально-правовые отношения. Причиной тому явилось закрепление в Конституции РФ <30> (ч. 1 ст. 132) правовой нормы о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Данное положение было развито в п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <31>. В нем законодатель к ведению муниципальных образований отнес организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <32> (ст. ст. 15 и 16) поставлена задача уже не формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, а создания подразделений муниципальной милиции. Таким образом, в юридической литературе все чаще появляются определения общественного порядка с учетом требований законодательства о местном самоуправлении. В.В. Пылин под общественным порядком понимает обеспечение и охрану государством и органами местного самоуправления нормальных условий жизни и деятельности граждан и общества. Правила общественного порядка с точки зрения пространства их деятельности охватывают три жизненные сферы человека: труд (предприятия, учреждения и организации производственного и социального назначения), отдых (общественные места нахождения и отдыха людей: улицы, торговые предприятия, транспорт, зрелищные учреждения и т.д.) и дом (семья, квартира, дом и т.д.) <33>.

<29> См.: Савостин А.А. Правовые и организационные основы деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
<30> Конституция Российской Федерации (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237; 2009. N 7. 21 января.
<31> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 1995. 1 сентября.
<32> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 7 мая 2009 г.) // СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 11.05.2009. N 19. Ст. 2280.
<33> Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб., 2003. С. 626.

Существуют и иные позиции относительно понятия "общественного порядка" без акцента на муниципальную составляющую. Например, С.А. Комаров указывает, что общественный порядок является сложившейся системой стабильных отношений между членами общества, утвердившейся как образ жизни в результате воздействия всей системы нормативного регулирования, отражающей идеи социальной справедливости. Не следует сужать объем общественного порядка, понимая под ним лишь систему отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и других прав граждан <34>. А.П. Коренев дает следующую формулировку: "...под общественным порядком как социально-правовой категорией понимается обусловленная потребностями общества система урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющая целью обеспечение обстановки, спокойствия общественной жизни, нормальных условий для труда и отдыха людей, для деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций" <35>. А.В. Мингес под общественным порядком понимает "обусловленную потребностями общества систему урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение обстановки спокойствия общественной жизни" <36>. Фактически данная формулировка идентична формулировке А.П. Коренева, но лишь в укороченном варианте.

<34> Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб.: Питер, 2004. С. 404 - 405.
<35> Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть. М.: МЮИ МВД России; Щит-М, 1997. С. 23.
<36> Основы муниципального права Российской Федерации. Волгоград: ВЮИ МВД России, 1999. С. 56.

Резюмируя приведенные современные тенденции развития понятия "общественный порядок", считаем, что общественный порядок - это урегулированное правовыми и социальными нормами наиболее благоприятное состояние общества, в котором органы государственной власти и местного самоуправления имеют своей целью поддержание личной безопасности граждан, общественного спокойствия, обеспечение нормальных условий для функционирования государственных, муниципальных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.