Мудрый Юрист

Развитие системы разделения властей в субъектах Российской Федерации

Ишеков К.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина.

Историю становления и развития региональной системы разделения властей с условностью можно разделить на отдельные этапы. Начало первого периода связано с учреждением Декларации от 12 июня 1990 г. "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" <1> и внесением в 1992 г. изменений и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 г. <2>. Первый этап - этап становления системы разделения властей в субъектах Федерации - длился до середины - конца 90-х гг. Данному периоду присущи следующие характерные тенденции: существенное федеральное воздействие на систему организации и деятельности органов государственной власти в субъектах, не имевших статуса национально-государственного образования; значительная самостоятельность республик в вопросах учреждения органов власти и реализации разделения властей; перевес полномочий в системе сдержек и противовесов в пользу представительной власти субъектов; частичное возложение на государственные органы функций, не свойственных той ветви власти, к которой они относились; слабое развитие и неоднородное применение института конституционного контроля и конституционно-правовой ответственности региональных органов государственной власти <3>.

<1> Декларация Съезда народных депутатов РСФСР от 12 июня 1990 г. "О государственном суверенитете РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.
<2> Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (РФ). 1989. N 44. Ст. 1303; 1990. N 2. Ст. 14; N 3. Ст. 25; N 29. Ст. 395; 1991. N 22. Ст. 776, 778; N 45. Ст. 1497; 1992. N 20. Ст. 1084; N 52. Ст. 3051.
<3> См. подробнее: Ишеков К.А. Становление региональной системы разделения властей в России: начальный этап // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 8. С. 43 - 46.

Второй этап развития разделения властей в регионах начался во второй половине 90-х гг. XX в. и был связан с принятием 22 сентября 1999 г. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который на федеральном уровне создал необходимую законодательную базу для организации системы региональных органов государственной власти <4>. Развитию разделения властей на этом этапе способствовали разъяснения норм Конституции Российской Федерации Конституционным Судом России, который в ряде своих решений подчеркнул, что разделение властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах <5>. Данный период продолжался до декабря 2004 г. и, по сути, стал "золотым" временем реализации принципа разделения властей в региональной конституционной (уставной) практике.

<4> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<5> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области" // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 2001 г. N 2-О "По запросу Президента Республики Бурятия о проверке конституционности отдельных положений статей 74, 78, 86 и 93 Конституции Республики Бурятия" // СЗ РФ. 2001. N 6. Ст. 606.

Важно отметить, что главные компоненты разделения властей - самостоятельность органов власти и их взаимодействие на рубеже XX - XXI вв. реализовывались в основном в пределах самих субъектов при минимальном участии федерального центра. Центральные органы власти оказывали преимущественно нормативно-правовое, регулятивное воздействие на организацию региональной власти, в частности путем принятия и изменения указанного выше Федерального закона, иных федеральных законов (например, Федерального закона от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации" <6>) и подзаконных актов.

<6> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.

Автономия региональной законодательной (представительной) власти в данный период обеспечивалась формированием депутатского корпуса населением субъектов по избирательной системе, установленной самими субъектами Федерации. Согласно федеральному законодательству субъектам Российской Федерации был предоставлен максимально широкий выбор установления избирательной системы: от мажоритарной до пропорциональной. Начиная с 2002 г. ситуация изменилась. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. "О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не менее пятидесяти процентов депутатов регионального парламента должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты <7>.

<7> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3024.

Следует отметить, что позиции законодательной власти в системе сдержек и противовесов были достаточно сильны и относительно свободны от федерального влияния. Региональные парламенты имели определенные преференции в сфере реализации учредительных и кадровых полномочий. В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции, действующей до отмены выборов высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации, назначение даты его выборов производилось на основании постановления регионального парламента. При этом взаимное право назначения даты выборов в законодательные органы у руководителя органов исполнительной власти отсутствовало.

Несмотря на изложенное, утверждать, что законодательная власть в системе разделения властей субъектов доминировала, было бы неверно. Учредительные полномочия законодательных органов уравновешивались мерами конституционно-правовой ответственности, реализуемой в их отношении органами исполнительной и судебной власти соответствующего субъекта. Согласно начальной редакции ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия регионального парламента могли быть прекращены досрочно в результате роспуска указанного органа высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации в случае принятия парламентом конституции (устава) и закона субъекта, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Самостоятельность региональных органов исполнительной власти слагалась из следующих элементов. Прежде всего, независимость региональной исполнительной власти обеспечивалась тем, что высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации избиралось на должность населением соответствующего субъекта. Данная норма была установлена в ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и действовала с момента принятия данного Закона до конца 2004 г., когда выборы лидера региональной исполнительной власти были заменены на наделение его полномочиями парламентом субъекта по представлению Президента Российской Федерации.

Как установил Конституционный Суд России в известном решении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, из смысла норм Конституции Российской Федерации вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Предусмотренный Уставом Алтайского края порядок формирования исполнительной власти, когда главу администрации избирает Законодательное Собрание, был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. По мнению большинства судей Конституционного Суда, участвующих в рассмотрении данного дела, избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. Необходимо подчеркнуть, что не все судьи согласились с данной позицией. Как указали в своих особых мнениях судьи Н.В. Витрук и Ю.Д. Рудкин, избрание главы исполнительной власти представительным органом субъекта Российской Федерации, а не населением не противоречит началам отечественного федерализма и не является нарушением принципа народовластия и разделения властей <8>. Следует отметить, что эта точка зрения частично воплотилась в 2004 году.

<8> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

Независимое положение руководителя высшего исполнительного органа субъекта также характеризовалось тем, что он самостоятельно определял перечень органов, относящихся к соответствующей ветви власти. Кроме того, согласно Федеральному закону президент республики, губернатор, глава администрации иного субъекта формировал высший орган исполнительной власти, организация которого в субъектах отличалась разнообразием. В отдельных субъектах Российской Федерации устанавливались коллегиальные органы исполнительной власти при отсутствии поста высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти), что противоречило ст. 17 базового Федерального закона 1999 г. <9>. В настоящее время законы соответствующих субъектов Российской Федерации приведены в соответствие с указанным Федеральным законом <10>.

<9> См.: Закон Республики Дагестан от 16 августа 1994 г. "О Государственном Совете Республики Дагестан" // Дагестанская правда. 1996. 2 октября. Аналогичный коллегиальный орган исполнительной власти конституировался в Конституции Удмуртской Республики (ред. от 24 января 2000 г.). Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. // Известия Удмуртской Республики. 1995. 16 мая; 1998. 10 января; Удмуртская правда. 2000. 25 января.
<10> См.: Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. // Дагестанская правда. 2003. 26 июля; Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. // Известия Удмуртской Республики. 2000. 8 апреля; 2000. 22 апреля; 2000. 8 декабря; 2002. 27 февраля; 2002. 1 марта; 2002. 17 сентября.

Механизм сдержек и противовесов того периода функционировал преимущественно в пределах системы власти регионального уровня. Действенным инструментом данного механизма стал институт конституционно-правовой ответственности. На федеральном уровне порядок привлечения государственных органов и должностных лиц субъектов к конституционно-правовой ответственности был зафиксирован в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Следует отметить, что начальный вариант указанного Федерального закона предоставлял субъектам Федерации больший объем полномочий по применению мер конституционной ответственности по сравнению с действующей в настоящий момент редакцией.

Вплоть до декабря 2004 г. данный Федеральный закон закреплял право регионального парламента выразить недоверие высшему должностному лицу соответствующего субъекта Федерации, что влекло за собой его немедленную отставку. Кроме того, привлечение к конституционной ответственности главы региональной исполнительной власти было возможно по инициативе избирателей, если такой механизм предусматривался Основным Законом субъекта. Полномочия Президента России в сфере применения мер ответственности по отношению к высшему должностному лицу субъекта были достаточно скромны.

Активную роль в применении конституционно-правовой ответственности сыграли суды регионального уровня, прежде всего конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Однако органы конституционной юстиции были сформированы далеко не во всех субъектах. По состоянию на 2003 г. конституционные (уставные) суды были созданы только в 15 субъектах Российской Федерации <11>. В большинстве регионов вопросы о спорах между органами власти о применении мер конституционной ответственности решались федеральными судами общей юрисдикции. К сожалению, данная тенденция сохранилась и в настоящее время. Как представляется, осуществление федеральными судами процедур, связанных с реализацией регионального механизма сдержек и противовесов, противоречит их назначению и выходит за рамки их полномочий. Не случайно Конституционный Суд России в Постановлении от 16 июня 1998 г. отметил, что из статьи 76 Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу ст. 5 (ч. 2), ст. ст. 73 и 118 Конституции Российской Федерации, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации <12>. С учетом изложенного есть основания считать, что в тех субъектах, где до сих пор отсутствуют конституционные (уставные) суды, существуют нарушения принципа разделения властей.

<11> Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2003. N 10. С. 67 - 69.
<12> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

С декабря 2004 г. система разделения властей в субъектах подверглась существенным преобразованиям. Некоторые элементы автономии регионов в вопросах реализации разделения властей сохранились, но отдельные позиции самостоятельности были утрачены. Значительный рост федерального воздействия затронул важнейшие характеристики организации органов государственной власти субъектов, а также специфику их взаимодействия. В связи с кардинальным пересмотром региональной системы разделения властей можно говорить об окончании второго этапа ее развития в декабре 2004 г.

Анализ законодательства рассматриваемого периода показал, что в конце 90-х гг. XX в. - до декабря 2004 г. субъекты Российской Федерации обладали значительной автономией в строительстве системы разделения властей. Характерно, что самостоятельность субъектов в организации органов власти реализовывалась на фоне унификации законодательства. Были установлены широкие возможности применения мер конституционной ответственности в пределах системы власти субъектов Федерации. Развитию регионального принципа разделения властей в тот период способствовали концептуальные решения Конституционного Суда Российской Федерации.