Мудрый Юрист

Взаимодействие работодателя и представительных органов работников при принятии локальных нормативных правовых актов

Сошникова Т.А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса и социальных отраслей права Московского гуманитарного университета.

В настоящее время локальное регулирование отношений в сфере труда получает широкое распространение, поскольку именно данный способ предоставляет возможность участникам трудовых и иных непосредственно с ними связанных отношений самостоятельно определять условия сотрудничества, максимально учитывая всю специфику конкретной организации.

Локальное нормотворчество является одной из важных сфер взаимодействия работодателя с представителями работников - профсоюзами. Трудовой кодекс РФ, раскрывая в ст. 5 понятие трудового законодательства, называет не только Конституцию, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, но и локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, которые также регулируют трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения.

Законодатель, к сожалению, не дает определения понятию "локальный нормативный акт". Он лишь говорит о праве работодателей (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (далее - локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями (ст. 8 ТК РФ).

В юридической литературе есть немало научных работ, в том числе и диссертаций, посвященных исследованию правовой природы, понятию и предназначению локальных нормативных актов <1>. По мнению Г.А. Рогалевой, под локальными нормативными правовыми актами в трудовом праве следует понимать принятое в организации в установленном порядке и санкционированное государством правило общеобязательного поведения субъектов трудового правоотношения, регулирующее основные условия труда работников данной организации <2>. Е.Р. Веселова более широко определяет локальное нормотворчество, выделяя не только его субъектов, но и цели принятия локальных норм права. В частности, в указанной работе она подчеркивает, что локальное нормотворчество - это установленная трудовым законодательством, коллективным договором, иными локальными нормативными правовыми актами юридически оформленная процедурная деятельность работодателя по реализации его власти самостоятельно или с участием трудового коллектива работников, его выборных представительных органов, конечной идеальной целью которой является создание системы локальных норм трудового права, регулирующих сложившиеся социально-трудовые отношения в организациях.

<1> См., например: Алиев А.М. Теоретические проблемы локального правового регулирования в современном российском праве: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград, 2001; Веселова Е.Р. Локальные нормы трудового права: Дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Томск, 2004; Букреева Е.Н. Локальные правовые акты о труде как источники трудового права России в современных условиях: Дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2007; Ершова Е.А. Нормативные правовые акты работодателя, содержащие нормы трудового права // Трудовое право. 2007, N 12; и др.
<2> См.: Рогалева Г.А. Локальное регулирование условий труда и система источников трудового права. М., 2003. С. 79.

На наш взгляд, локальные нормативные правовые акты могут не только регулировать сложившиеся в организации отношения, но и осуществлять опережающее регулирование, т.е. локальный акт, принятый в установленном порядке, может вызывать к жизни отношения, которые желательны для работодателя. Так, при отсутствии в организации бригадных форм организации и оплаты труда работодатель, утвердив своим приказом положение о новых формах организации труда, создает правовую базу для возникновения новых отношений по организации и управлению трудом на основе бригадного подряда.

Таким образом, через локальные нормативные правовые акты работодатель в лице своего законного представителя - директора (генерального директора) реализует свою власть по управлению трудом и организации труда. Локальному акту присущи все признаки нормы права: неперсонифицированность, т.е. он распространяется на неопределенное количество работников; формальная определенность, т.е. он всегда является письменным официальным документом, принятым в установленном законом порядке; многократность применения и др. Эти признаки отличают локальный нормативный правовой акт от приказа, который является индивидуально определенным актом. В этой связи показательным является пример из судебной практики, когда профсоюзный комитет летного состава ОАО "Авиакомпания "Домодедовские авиалинии" (далее - ОАО "АК "ДАЛ") обратился в суд с иском о признании незаконным приказа первого заместителя генерального директора ОАО "АК "ДАЛ" от 12.02.2003 N 59 "О сокращении штатов".

В обоснование заявленных требований профком указал, что оспариваемый локальный нормативный акт, содержащий нормы трудового права, был издан ответчиком с нарушением требований ст. 372 ТК РФ, предусматривающей необходимость учета мнения представительного органа работников. Решением Домодедовского городского суда Московской области от 08.07.2005, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 08.09.2005, в удовлетворении исковых требований отказано, поскольку оспариваемое решение работодателя о возможном сокращении численности или штата работников организации не является локальным нормативным актом, для принятия которого был необходим учет мнения представительного органа работников.

Как следует из содержания оспариваемого заявителем приказа, каких-либо императивных норм данный приказ не содержит <3>.

<3> См.: Определение Верховного Суда РФ от 14.11.2006 N 4-В06-31.

Руководитель организации вправе принимать локальные нормативные правовые акты по любым вопросам, которые требуют именно нормативного регулирования. Например, практически в любой организации руководству хотелось бы, чтобы работники соблюдали коммерческую, служебную и иную охраняемую законом тайну. Но, для того чтобы можно было возложить на работников такие обязанности и потом при необходимости привлечь их к ответственности за разглашение коммерческой тайны, в организации требуется разработать положение о коммерческой тайне, которое, будучи утвержденным приказом руководителя, станет локальным нормативным правовым актом.

Статья 8 ТК РФ, определяющая порядок принятия локальных нормативных актов, указывает их место в системе трудового законодательства. Они не могут ухудшать положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашением. Таким образом, локальные нормативные акты находятся на низшей ступени иерархической лестницы, и если такой акт ухудшает положение работника либо принят без соблюдения предусмотренного Трудовым кодексом порядка учета мнения представительного органа работников, то он является недействительным и не подлежит применению с момента принятия. В таких случаях должны применяться трудовое законодательство или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения.

По мнению специалистов кадровой службы, традиционно обязательными документами для работы с персоналом в коммерческих структурах считаются следующие документы, являющиеся локальными нормативными правовыми актами:

<4> См.: Пигаркина Е.А., Леонтьева О.Г. Как правильно оформить трудовые отношения в коммерческой организации // Трудовое право. 2004. N N 4 - 5. С. 128.

Анализ статей гл. 14 ТК РФ (ст. ст. 85 - 90) позволяет сделать вывод о том, что в организациях должен быть разработан и принят ряд локальных нормативных актов, посвященных защите персональных данных работника:

Руководитель организации вправе принимать локальные нормативные акты самостоятельно. Однако Трудовой кодекс предусматривает его обязанность принимать отдельные локальные нормативные правовые акты при участии выборного представительного органа работников. Такое участие может быть различным: в отдельных случаях профсоюзу предоставляется право только высказать свое мнение относительно локального акта. Тут профсоюз обладает так называемым факультативным правом: он свое мнение высказывает, а работодатель поступает так, как считает необходимым. В других случаях локальный нормативный правовой акт должен быть принят по согласованию с профсоюзным органом, следовательно, у профсоюза появляется реальное "разрешительное" право, способное воспрепятствовать принятию работодателем нужного решения. Отдельные акты работодатель принимает совместно с представительным органом работников. К таким актам в первую очередь относится коллективный договор. Коллективным договором или отраслевым соглашением может быть предусмотрено, что некоторые локальные нормативные акты работодатель принимает по согласованию с профкомом (ч. 3 ст. 8 ТК РФ). Так, в коллективном договоре ГУП "Мосгаз" предусмотрено, что определение системы оплаты труда, размеров тарифных ставок (окладов), форм и размеров материального стимулирования, а также утверждение положений о премировании и выплате вознаграждения по итогам работы за год и за выслугу лет осуществляются работодателем по согласованию с соответствующим комитетом профсоюза и закрепляются в коллективном договоре. Что касается законодательства на федеральном уровне, то в нем не содержится обязанности работодателя согласовывать какие-либо локальные нормативные акты с выборным органом первичной профсоюзной организации или иным представительным органом работников. Вместе с тем необходимо отметить, что на практике нередко профсоюзы привлекаются к разработке и утверждению на паритетных началах (т.е. совместно с администрацией) глобальных документов организации, таких, например, как план действий по высвобождению и трудоустройству работников в связи с проведением реорганизации компании, реструктуризации отрасли.

К сожалению, статьи, в которых закреплена обязанность работодателя принимать локальные нормативные правовые акты при участии профсоюзов, рассредоточены по всему тексту Трудового кодекса. На основе анализа действующего законодательства предлагается перечень основных локальных нормативных актов, которые работодатель должен принимать с учетом мнения профсоюзного или иного представительного органа работников.

В частности, при участии выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников принимаются следующие локальные нормативные акты:

В данном перечне приведены обязательные локальные нормативные правовые акты, которые принимает работодатель при участии профсоюзного органа и о которых имеется норма в Трудовом кодексе. Многие из них являются составной частью коллективного договора и становятся актами совместной компетенции работодателя и представительного органа работников. Но практике известно значительное количество иных локальных нормативных правовых актов, о которых закон прямо не говорит, но их принятие вытекает из смысла соответствующего правового регулирования отношений, связанных с трудовыми. Так, если в организации создана комиссия по трудовым спорам, то положение о порядке рассмотрения трудовых споров, на наш взгляд, должно быть утверждено совместным локальным нормативным правовым актом работодателя и профсоюзного комитета. Требуют нормативного закрепления полномочия комиссии по охране труда, доверенного лица по охране труда, полномочия комиссии по социальному страхованию и т.д. Каждая организация самостоятельно определяет, какие отношения требуют нормативного регулирования на локальном уровне. Однако те, о которых сказано выше, перечисленные в Трудовом кодексе, в обязательном порядке должны найти отражение либо в коллективном договоре, либо в отдельном локальном акте, утвержденном приказом руководителя организации с учетом мнения представительного органа работников. В этой связи необходимо остановиться на процедуре учета мнения и некоторых проблемах правоприменительной практики.

Порядок учета мнения представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов предусмотрен ст. 372 ТК РФ. При взаимодействии работодателя с представительным органом работников следует иметь в виду, во-первых, следующее: в соответствии с ч. 1 указанной статьи необходимо учитывать мнение только той первичной профсоюзной организации, которая представляет интересы всех или большинства работников. Первичная профсоюзная организация представляет интересы всех работников, если она объединяет более половины работающих у данного работодателя либо имеет поручение общего собрания (конференции) на такое представительство. Следовательно, если в организации нет такой профсоюзной организации, то работодатель вправе принимать любые локальные нормативные акты самостоятельно.

Во-вторых, учитывая особенности организационной структуры некоторых общероссийских отраслевых профсоюзов, первичные организации которых действуют в вертикально интегрированных компаниях и создают советы представителей первичных профсоюзных организаций, руководителям таких компаний необходимо учитывать при принятии локальных нормативных правовых актов мнение совета представителей первичных профсоюзных организаций, поскольку эти органы действуют на основании уставных профсоюзных документов и на них в полном объеме распространяются нормы трудового законодательства.

В-третьих, необходимо обратить внимание на то, что ст. ст. 371 и 372 ТК РФ, посвященные регулированию процедуры учета мнения профсоюзов, говорят о полномочиях работодателя, т.е. юридического лица. В соответствии с нормами гражданского законодательства филиалы и представительства юридическими лицами не являются. Следовательно, руководители филиалов не имеют права утверждать собственные локальные нормативные правовые акты.

Процедура учета мнения включает в себя несколько этапов. Первый этап - это направление проекта локального нормативного акта и обоснования необходимости его принятия в выборный орган первичной профсоюзной организации, т.е. в профком, и просьба сообщить свое мотивированное мнение по данному локальному акту.

Работодателю может быть рекомендован примерный текст такого документа, который направляется на бланке организации (см. приложение).

                                                      "__" ________ 20__ г.
В профсоюзный комитет
_________________________________
_________________________________
Наименование выборного органа
первичной профсоюзной организации
N ____

Запрос мотивированного мнения первичной профсоюзной организации в соответствии со ст. 372 ТК РФ

___________________________________________________________________________ Наименование организации-работодателя просит высказать свое мотивированное мнение по проекту локального нормативного акта _________________________________________________________ __________________________________________________________________________. (наименование)

Принятие указанного локального нормативного акта продиктовано необходимостью совершенствования организационной структуры организации, повышения производительности труда и эффективности производства. Выписка из решения Правления и заключение экономической службы прилагаются. Приложения на ___ листах.

Прошу в течение пяти рабочих дней направить свое мотивированное мнение по данному проекту локального нормативного акта в письменной форме в секретариат (или полномочному представителю работодателя)

__________________________________________________________________________.
(Ф.И.О)
Генеральный директор _____________________
Расшифровка подписи

Следующий этап процедуры учета мотивированного мнения выборного представительного органа работников - рассмотрение проекта локального нормативного акта на заседании коллегиального органа работников. Закон отводит на это пять рабочих дней, отсчет которых начинается на следующий день после получения запроса от работодателя. В этот период профком должен организовать изучение всех представленных документов, при необходимости получить консультации специалистов, организовать заседание, на котором будет утвержден документ, отражающий мотивированное мнение данного профсоюзного органа. В мотивированном мнении профсоюзного органа могут быть выражены согласие на принятие локального акта либо несогласие с представленным проектом или изложены предложения по его совершенствованию.

Третий этап состоит в принятии локального нормативного акта. Тут могут быть три варианта. При положительном мнении профкома, который поддерживает принятие локального акта, он утверждается приказом директора, с указанием, с какого времени этот акт начинает действовать. При этом работодателям необходимо всегда помнить, что если локальным нормативным правовым актом изменяются условия труда работников (режим работы, системы оплаты труда и премирования, льготы, гарантии и т.д.), то вводить их можно не ранее чем через два месяца, поскольку с ними нужно будет ознакомить работников (ст. 74 ТК РФ).

При наличии отрицательного мнения или замечаний по совершенствованию проекта со стороны выборного профсоюзного органа работодатель либо может согласиться с мнением профсоюзного органа, либо обязан в течение 3 дней после получения указанного мнения провести дополнительные консультации с выборным профсоюзным органом в целях достижения взаимоприемлемого решения.

При недостижении согласия в ходе трехдневных переговоров по проекту локального нормативного акта между профкомом и представителем работодателя составляется протокол разногласий, в котором отражаются позиции сторон. После подписания указанного протокола работодатель вправе принять локальный нормативный акт самостоятельно, а профсоюзный комитет имеет право обратиться в государственную инспекцию труда или суд. Одновременно выборный профсоюзный орган работников имеет право начать процедуру коллективного трудового спора в порядке, предусмотренном ТК (гл. 61). Безусловно, лучше до суда конфликт не доводить, а разрешить проблему в ходе переговоров. К сожалению, представители работодателя часто не хотят считаться с профсоюзами. В результате и государственные инспекторы, и органы прокуратуры признают незаконными локальные нормативные акты, принятые работодателями.