Мудрый Юрист

К вопросу о предупреждении коррупционных рисков в органах принудительного исполнения

Гуреев Владимир Александрович, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Минюста России.

В последнее время вопросам противодействия коррупции в нашей стране уделяется пристальное внимание. Политика в этой сфере приобретает черты системности и стремится охватить все наиболее значимые сферы общественных отношений.

Во многом поэтому сегодня приоритетным направлением является предупреждение коррупции, предполагающее в том числе проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, а также предъявление повышенных требований к государственным служащим.

За последний год значительное развитие получило и специальное антикоррупционное законодательство как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Среди основополагающих законодательных актов можно назвать Федеральные законы: от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1>; от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <2>; от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <3>.

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
<2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6229.
<3> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

На подзаконном уровне важное значение принадлежит Постановлениям Правительства РФ: от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" <4>; от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" <5>.

<4> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1240.
<5> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1241.

Однако вполне очевидно, что преодоление коррупции как социально-политического явления в обществе и государстве оказывается решительно невозможным лишь путем формирования специального антикоррупционного законодательства. Предпринимаемые меры должны включать ревизию большинства отраслевых законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, охватывающих наиболее коррупциогенные сферы общественных отношений.

К одной из таких сфер относится принудительное исполнение актов юрисдикционных органов, обеспечиваемое в настоящее время Федеральной службой судебных приставов и ее территориальными органами. Непосредственное же осуществление функций по принудительному исполнению согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <6> (далее - Закон об исполнительном производстве, Закон) возлагается на судебных приставов-исполнителей.

<6> СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

В этой связи совершенствование законодательства должно осуществляться комплексно и охватывать, с одной стороны, вопросы принудительного исполнения названных актов, а также вопросы прохождения государственной гражданской службы - с другой.

Как известно, нормативное правовое регулирование исполнительного производства претерпело изменения в связи с принятием в 2007 г. нового Закона об исполнительном производстве. Однако едва ли стоит утверждать, что указанные изменения привели к реформированию порядка принудительного исполнения судебных актов или актов других органов и должностных лиц. В контексте анализа указанного Закона речь может, скорее, вестись лишь о совершенствовании отдельных институтов исполнительного производства и о приведении его процедур в соответствие с изменившимся законодательством.

Вместе с тем острой проблемой, препятствующей эффективному предупреждению коррупционных рисков в рамках исполнительного производства, по-прежнему остается неопределенность прав и обязанностей субъектов регулируемых отношений, отсутствие четких административных процедур, относящихся к деятельности судебного пристава-исполнителя, а порой и нормативные коллизии <7>. Все это должно учитываться при проведении антикоррупционных экспертиз законодательства об исполнительном производстве.

<7> См. подробнее о правовых нормах и их деформациях: Правовые акты: антикоррупционный анализ / Отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 6 - 16 (автор главы - Ю.А. Тихомиров).

Так, в частности, краеугольным камнем является вопрос о порядке обращения взыскания на имущество должника-гражданина, которое включает в себя изъятие имущества и (или) его принудительную реализацию либо передачу взыскателю (ч. 1 ст. 69 Закона об исполнительном производстве). Законодатель при этом исходит из следующей очередности:

в первую очередь обращается взыскание на его денежные средства в рублях и иностранной валюте и иные ценности, в том числе находящиеся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях. Взыскание на денежные средства должника в иностранной валюте обращается при отсутствии или недостаточности у него денежных средств в рублях;

во вторую очередь обращается взыскание на иное имущество, принадлежащее ему на праве собственности, хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, за исключением имущества, изъятого из оборота, и имущества, на которое в соответствии с федеральным законом не может быть обращено взыскание, независимо от того, где и в чьем фактическом владении и (или) пользовании оно находится.

Законодательно установлено также право должника на опцион, т.е. право указать имущество, на которое он просит обратить взыскание в первую очередь (ч. 5 ст. 69 Закона об исполнительном производстве). Однако окончательно очередность обращения взыскания на имущество должника определяется судебным приставом-исполнителем. В этой связи приходится констатировать, что пределы осуществления права должника на опцион законодательно не установлены и это, без сомнения, относится к положениям, содержащим повышенную коррупционную составляющую, так как они предполагают достаточную широту дискреционных полномочий государственного служащего.

Кроме того, возникают сомнения и в обоснованности установленной очередности обращения взыскания на имущество должника-гражданина. Так, если у последнего отсутствуют денежные средства, то судебный пристав-исполнитель согласно Закону (ч. 4 ст. 69) может сразу обратить взыскание на недвижимое имущество даже при наличии у должника иного движимого имущества. Указанная ситуация представляется неоправданной и создает возможность чрезмерного усмотрения со стороны судебного пристава-исполнителя, что, кроме всего прочего, может привести к нарушению принципа соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения (ст. 4 Закона об исполнительном производстве).

В этой связи представлялось бы правильным закрепление в Законе общего принципа, согласно которому судебный пристав-исполнитель вправе обращать взыскание на недвижимое имущество только при отсутствии движимого.

Содержащими признаки коррупциогенности оказываются и отдельные положения Закона об исполнительном производстве, посвященные аресту имущества, и в частности имущественных прав <8>. Так, арест имущества должника включает запрет распоряжаться имуществом, а при необходимости - ограничение права пользования имуществом или изъятие имущества (ч. 4 ст. 80 Закона). Изъятие же имущества по смыслу ст. 84 Закона предполагает ограничение (лишение) должника его правомочия владения имуществом, что, соответственно, приводит нас к выводу о том, что содержание ст. 80 Закона охватывает случаи наложения ареста на имущество в узком смысле (вещи, включая деньги и ценные бумаги). Следовательно, имущественные права в понимании ст. 75 Закона вышеназванной правовой нормой не охватываются и сама возможность наложения на них ареста, по всей видимости, должна быть предусмотрена иной статьей. Однако такой статьи в новом Законе мы не найдем. Вместо нее сформулирована лишь норма, посвященная наложению ареста на дебиторскую задолженность, которая по своей юридической природе является лишь одной из разновидностей имущественных прав (ст. 83). В этой связи приходится признать отсутствие прямой легальной возможности ареста имущественных прав, за исключением дебиторской задолженности. Можно, конечно, допустить и такое толкование ст. 80 Закона, в соответствии с которым под имуществом понимаются в том числе имущественные права, однако это, в свою очередь, будет означать различное содержание одного термина, используемого в рамках единого нормативного правового акта, что неминуемо приведет к внутренним противоречиям и, как следствие, к возможности совершения коррупционных правонарушений.

<8> Следует подчеркнуть, что в отличие от прежнего новый Закон об исполнительном производстве исключил арест имущества из содержания обращения взыскания на имущество должника (ч. 1 ст. 69).

Все это заставляет говорить нас о несовершенстве рассматриваемого Закона, в котором отсутствует внутренняя логика построения нормативного материала. Так, при наличии общей нормы об обращении взыскания на имущество должника (ст. 69) и корреспондирующей с ней специальной - об обращении взыскания на имущественные права (ст. 75) и лишь как ее частный случай - дебиторской задолженности (ст. 76); с нормой о наложении ареста на имущество должника (ст. 80) корреспондирует лишь ст. 83 "Наложение ареста на дебиторскую задолженность". Вместе с тем более оправданным явилось бы закрепление самостоятельной нормы об аресте имущественных прав должника, что устранило бы пробел в правовом регулировании, но, к сожалению, этого сделано не было.

К числу типичных коррупционных факторов относится и отсутствие конкурсных (аукционных) процедур <9>.

<9> См.: Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. М.: ЦСР; Статут, 2007. С. 53 - 55. Позднее указанный фактор получил свое нормативное закрепление в утвержденной Правительством РФ Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196).

В этой связи принципиальным является замечание о том, что обновленное законодательство об исполнительном производстве значительно расширило случаи, когда имущество должника подлежит реализации на торгах (п. 1 ст. 87 Закона об исполнительном производстве). Как представляется, мы являемся свидетелями наметившейся тенденции перераспределения форм реализации имущества с комиссионных начал на проведение публичных торгов, что, безусловно, заслуживает одобрения, поскольку в целом призвано снизить вероятность возникновения ситуаций, при которых имущество реализуется по явно заниженным ценам.

В то же время едва ли можно говорить, что Закон об исполнительном производстве решил большую часть проблем, возникающих при проведении самих публичных торгов. В частности, как в прежнем, так и в ныне действующем Законе отсутствуют специальные нормы об отложении (отмене) торгов, хотя необходимость в этом на практике постоянно возникает (приостановление исполнительного производства после опубликования извещения о проведении торгов, удовлетворение иска собственника об исключении имущества из описи, полное погашение дебиторской задолженности, выставленной на торги, и др.). Существующее же подзаконное правовое регулирование в этой сфере нельзя признать удовлетворительным. Более того, возникает нежелательная с точки зрения предупреждения коррупционных рисков ситуация заполнения законодательного пробела с помощью нормативного правового акта органа исполнительной власти.

Лишь с сожалением можно констатировать и то обстоятельство, что в Законе об исполнительном производстве так и не появилось общей нормы относительно минимального и максимального размеров вносимого заявителем для участия в торгах задатка. РФФИ в свое время установил, что размер задатка не может быть менее 10% от минимальной начальной цены продажи имущества (минимальной цены продажи дебиторской задолженности), за исключением случаев реализации имущества, заложенного по договору об ипотеке. В последнем случае размер задатка не может превышать 5% от минимальной начальной цены продажи заложенного имущества <10>, что согласуется с п. 4 ст. 57 Закона об ипотеке (залоге недвижимости). Таким образом, для принудительно реализуемого на торгах имущества по общему правилу не установлено максимального размера задатка, а для реализуемого имущества, заложенного по договору об ипотеке, наоборот - минимального, что создает определенную нестабильность и ситуации, при которых возможны недобросовестные действия, направленные на ограничение круга потенциальных участников торгов, так как внесение задатка может потребовать отвлечения значительных свободных денежных средств на достаточно продолжительный период времени. Убежден, что установление общих пределов размера задатка в Законе об исполнительном производстве должно стать одной из мер, направленных на снижение коррупциогенности механизма принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

<10> Пункт 6.2 Порядка организации и проведения торгов по продаже арестованного и изъятого имущества, а также конфискованного, бесхозяйного и иного имущества, утвержденного распоряжением РФФИ от 29 ноября 2001 г. N 418.

Как отмечалось выше, важным аспектом профилактики коррупционных правонарушений в рассматриваемой сфере выступает совершенствование не только правового регулирования исполнительного производства, но также и распространяющегося на судебного пристава законодательства о государственной службе.

Так, в настоящее время согласно ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" <11> к судебным приставам применяются запреты, ограничения и обязанности, установленные Законом о противодействии коррупции. Указанное нормативное положение следует толковать расширительно, поскольку законодательно отдельные обязанности распространяются и на кандидатов на должность судебного пристава.

<11> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590.

К примеру, гражданин, претендующий на замещение должности государственной гражданской службы, а также гражданский служащий, замещающий указанную должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, обязан ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представлять представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (ст. 20 ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <12>; ст. 8 Закона о противодействии коррупции). В настоящее время Перечень таких должностей утвержден Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" <13>. В частности, это: должности федеральной государственной гражданской службы, отнесенные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574, к высшей группе должностей федеральной государственной гражданской службы; должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; а также иные должности федеральной государственной службы, исполнение обязанностей по которым предусматривает:

<12> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<13> СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2542.

осуществление функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

предоставление государственных услуг гражданам и организациям;

осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

подготовку и принятие решений о распределении бюджетных средств;

управление государственным имуществом;

осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;

хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Сама проверка предоставленных сведений осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" <14>.

<14> СЗ РФ. 2009. N 39. Ст. 4588.

Должностной (служебной) обязанностью судебного пристава теперь является его обязанность уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Любопытно, но самого определения понятия "коррупционное правонарушение" Закон о противодействии коррупции и не содержит, а раскрывает лишь понятие "коррупция". К ней ст. 1 Закона относит: 1) злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; 2) совершение тех же деяний от имени или в интересах юридического лица.

Ни для кого не секрет, что на деятельность судебного пристава крайне негативно влияют случаи, когда его личная заинтересованность вступает в прямое или косвенное противоречие с интересами государственной службы как таковой.

С целью минимизации возможности создания подобных ситуаций на судебного пристава возлагается обязанность принимать все меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. В частности, он обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения (ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции). В свою очередь, представитель нанимателя должен принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, которые могут состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей, отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Кроме того, в качестве меры, направленной на предотвращение и урегулирование конфликта интересов, рассматривается отвод или самоотвод государственного служащего в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством РФ (ч. 5 ст. 11 Закона о противодействии коррупции). Такой случай, к примеру, установлен законодательством об исполнительном производстве в отношении судебного пристава-исполнителя (ст. 63 Закона об исполнительном производстве).

Более того, дополнительной мерой, направленной на предотвращение совершения коррупционных правонарушений, выступает законодательно установленный запрет на замещение лицом - бывшим государственным служащим в течение двух лет после увольнения с должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности. Исключение могут составлять лишь ситуации, когда соответствующая комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов дает согласие на замещение такой должности.

Как ни странно, однако действие ст. 12 Закона о противодействии коррупции, содержащей названные ограничения, распространяется лишь на случаи заключения бывшим государственным служащим трудового договора, а, соответственно, сотрудничество с подобными организациями на основании, к примеру, гражданско-правового договора, формально не нарушает указанных предписаний.

Обращает на себя внимание и следующее законодательное положение. Так, ограничение на замещение должностей в коммерческих или некоммерческих организациях применяется лишь при условии, если к должностным (служебным) обязанностям государственного служащего относились функции государственного управления данными организациями. Что, однако, необходимо понимать под государственным управлением и каковы пределы его осуществления? Легальное определение данного термина сегодня отсутствует. Исходя же из сложившегося в науке определения, под государственным управлением понимается организованный процесс руководства, государственного регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием экономики и культуры, иных сфер государственной жизни <15>. Как видно, это весьма широкое и недостаточно конкретное определение, оставляющее, в частности, открытым вопрос о том, распространяется ли данное ограничение на случаи трудоустройства судебного пристава-исполнителя в организации, которая ранее у него выступала в качестве взыскателя или должника в рамках исполнительного производства. Думается, подобного рода неточности нуждаются в скорейшем устранении.

<15> См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 199.

Рассмотрение лишь незначительного круга вопросов, связанных с деятельностью органов принудительного исполнения, на вполне конкретном примере показало нам многоаспектность и сложность проблемы предупреждения коррупционных рисков. Ее решение требует совместных усилий не только законодателя и правоприменителей, но также и всех субъектов складывающихся в этой сфере правоотношений, и только в этом случае будет возможно рассчитывать на успех.

Библиографический список

  1. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. М.: ЦСР; Статут, 2007.
  2. Правовые акты: антикоррупционный анализ / Отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М.: Волтерс Клувер, 2010.
  3. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 199.