Мудрый Юрист

Инфляция: публично-правовой аспект

Назаров В.Н., старший преподаватель кафедры финансового и налогового права ВГНА Минфина России, кандидат технических наук.

Статья "Инфляция: публично-правовой аспект" посвящена исследованию не изученной в финансовом праве теме правового обеспечения борьбы с инфляцией. В работе рассмотрены базовые экономические положения как основа для понимания сути этого явления в целях правильного представления об инфляции как правовой категории. Проводится анализ действующего законодательства, и делается вывод, что инфляция имеет финансово-правовой аспект. В качестве первого шага в правовом воздействии на инфляцию предлагается запретить эмиссию денег в целях покрытия дефицита бюджета.

Инфляция - одна из самых острых проблем современной экономики <1>. В экономической теории в общем случае инфляция определяется как снижение покупательной способности денег, их обесценение <2>. Представляется, что такое "нейтральное" определение категории инфляции не в полной мере отражает социальную суть этого негативного явления. Более содержательным выглядит следующее определение: инфляция - кризисное состояние денежной системы, обусловленное диспропорциональностью развития общественного производства, проявляющееся прежде всего в общем и неравномерном росте цен на товары и услуги, что ведет к перераспределению национального дохода в пользу определенных социальных групп <3>.

<1> Финансы, деньги, кредит: Учебник / Под ред. О.В. Соколовой. М.: Юристъ, 2000. С. 87.
<2> Экономика: Учебник / Под ред. А.И. Архипова, А.Н. Нестеренко, А.К. Большакова. М.: Проспект, 1998. С. 335.
<3> Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: ЮНИТИ, 2002. С. 518.

В экономической теории инфляция является предметом рассмотрения различных течений экономической мысли. Представители монетаристской школы связывают инфляционный рост цен главным образом с негативными процессами в сфере кредитно-денежного обращения. Сторонники монетаризма утверждают, что причина инфляционного разрыва между деньгами и товарами лежит на поверхности, она сводится к чрезмерному росту денежной массы, вслед за которым, с некоторым разрывом во времени, повышаются цены <4>. Представители других школ указывают на то, что на инфляцию влияют также неденежные факторы.

<4> Финансы, деньги, кредит: Учебник / Под ред. О.В. Соколовой. М.: Юристъ, 2000. С. 88.

Экономисты выделяют следующие конкретные факторы инфляции <5>:

<5> Там же. С. 97.

Немалую роль играет психология участников хозяйственной деятельности - потеря доверия к национальной валюте, стремление упредить очередной всплеск цен.

Наряду с отмеченными выше причинами инфляционный рост обусловливается более глубинными факторами, имеющими досрочный, основополагающий характер. Конкретные причины как бы накладываются на более глубокие, устойчивые диспропорции, лежащие в основе инфляционного роста цен.

Все экономисты говорят о необходимости проведения последовательной политики и создании условий с целью предотвращения ее развития <6>.

<6> Экономика: Учебник / Под ред. А.И. Архипова, А.Н. Нестеренко, А.К. Большакова. М.: Проспект, 1998. С. 347.

В то же время открытым остается вопрос о том, является ли инфляция таким уж неизбежным злом, которое всегда сопровождает рыночную (капиталистическую) экономику. В связи с этим вопросом особого интереса заслуживает мнение Л.К. Туроу <7>, который утверждает, что "инфляция исчезла" <8>, и критикует политику ФРС США 90-х годов прошлого века, в основе которой доминировала борьба с инфляцией. В качестве причины "исчезновения инфляции" Л.К. Туроу видит структурные изменения в экономике, сделавшие экономику 90-х годов гораздо более устойчивой к инфляции, чем экономика 70-х и 80-х годов, что было обусловлено "крушением стоимости активов, начавшимся в середине 80-х годов крахом американской индустрии сбережений и кредитов" и последовавшим крахом стоимости собственности.

<7> Туроу Л.К. Будущее капитализма / Пер. с англ. Новосибирск: Сибирский хронограф, 1999. С. 221 - 230.
<8> Необходимо отметить, что в книге Л.К. Туроу речь идет о факторах, вызвавших инфляцию в 70 - 80-х годах XX в., когда инфляция была "одной из главных забот промышленного мира". Под "исчезновением инфляции" Л.К. Туроу понимал величину безусловного дефлятора цен для ВВП на уровне 2%.

Таким образом, одним из важнейших антиинфляционных факторов является определенная структура экономики, формирование которой, в свою очередь, без реализации эффективной антиинфляционной политики невозможно.

Следует сказать, что хотя истинность той или другой точки зрения эмпирически не подтверждена, все же, обобщая позицию экономистов, представляющих различные научные направления, можно сделать вывод, что при уровне инфляции до 5% в год происходит экономический рост, а инфляция выше этого уровня влияет на экономику негативно.

Сопоставляя изложенную точку зрения экономистов с фактическим положением вещей в современной России, приходится сделать неутешительный вывод, что ни развития, ни изменения экономики в ближайшее время в России не будет, и немалую роль в этом будет играть инфляция.

А с другой стороны, не сегодня, так завтра вопрос об инфляции решать придется, и поэтому всестороннее изучение инфляции остается актуальным, по крайней мере для России.

Понимание того, что успешная антиинфляционная политика возможна только на основе разработки нормативного правового регулирования, находит отражение в работах экономистов <9>.

<9> См., напр.: Деньги, банки, кредит: Учебник / Под ред. О.И. Лаврушина. М.: КНОРУС, 2009. С. 209.

Но в рамках какой отрасли российского права должна формироваться правовая база такого регулирования или какие аспекты антиинфляционного правового механизма должны регулироваться той или иной отраслью права, в случае если такое регулирование будет осуществляться в рамках нескольких отраслей российского права? На этот вопрос еще предстоит ответить юристам, так как каких-либо научных исследований на эту тему не проводилось.

Но относится ли вопрос об инфляции к предмету ведения финансового права? Конечно, регулирование собственно рыночных отношений (таких как ценообразование, например), скорее всего, не относится к предмету финансового права <10>. Исходным положением экономической теории для ответа на поставленный вопрос является то, что источниками инфляции могут быть как денежные, так и неденежные факторы.

<10> Следует отметить мнение О.Н. Горбуновой, которая в разработанной ею концепции Закона о финансах включила в него вопрос регулирования ценообразования.

К предмету ведения финансового права следует относить денежные факторы инфляции. Так, например, на уровень инфляции существенное влияние оказывает величина ставки рефинансирования <11>. Ставка рефинансирования определяется как размер процентов в годовом исчислении, подлежащий уплате центральному банку страны за кредиты, предоставленные кредитным организациям. Установление той или иной величины ставки рефинансирования является финансовым правовым положением (актом).

<11> Казанцев Н.М. Финансирование выборов в зарубежных государствах // Журнал российского права. 2009. N 5. Ссылка приводится по тексту статьи, размещенному в СПС "Гарант".

Включение денежных факторов инфляции в предмет финансового права основано на том, в финансовое право входит не только эмиссионное право, а в целом правовое регулирование деятельности государства, направленной на формирование стабильной финансовой системы в государстве <12>.

<12> Назаров В.Н. О классификации финансовых правоотношений и системе финансового права // Финансовое право. 2009. N 6. С. 6.

Таким образом, категория инфляции имеет финансово-правовую составляющую. В связи с этим важно определить, в какой степени и какими правовыми средствами можно сформировать необходимую законодательную базу как основание проведения антиинфляционной политики в рамках предмета финансового права.

Сегодня правовые нормы, непосредственно касающиеся инфляции, закреплены в финансовом законодательстве в следующем виде.

В ст. 199 Бюджетного кодекса РФ <13> закреплено, что при утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции (потребительских цен) (декабрь к декабрю предыдущего года).

<13> Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823, в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ (см.: Собрание законодательства РФ. 30.04.2007. N 18. Ст. 2117).

В ст. 22 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России) <14> установлено, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

<14> Собрание законодательства РФ. 15.07.2002. N 28. Ст. 2790.

Кроме того, к рассматриваемому вопросу имеет самое непосредственное отношение положение ст. 75 Конституции РФ, в котором закреплено, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти <15>.

<15> Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 445.

Таким образом, основополагающие акты в сфере финансового права содержат правовые положения, позволяющие рассматривать инфляцию как публично-правовую категорию и, по крайней мере в определенной части, относимой к предмету финансового права.

В то же время значительная инфляция, характерная для современной России, которая даже сегодня, в условиях сокращения спроса, сохраняется на уровне 10%, позволяет ставить вопрос о том, что является причиной сложившейся ситуации. Чтобы определить эти причины, необходимо получить ответы на ряд вопросов: 1) достаточно ли существующих законодательных положений, чтобы проводить эффективную антиинфляционную политику; 2) выполняют ли уполномоченные органы государства, прежде всего Банк России, возложенную на них задачу защиты и устойчивости рубля; 3) какие действия, в том числе в части принятия новых законоположений, должны быть предприняты для изменения ситуации?

Поиск решения можно начать с того, что обратиться к отечественному историческому опыту и к современному зарубежному опыту.

Так, например, большой интерес представляет следующая выдержка из книги И.Х. Озерова "Основы финансовой науки" <16>: "28 апреля 1900 г. последовал Высочайший указ на имя министра финансов, которым приказывается "для окончательного погашения долга государственного казначейства Государственному банку по выпущенным кредитным билетам (временного выпуска, о которых было говорено ранее) уплатить Государственному банку из свободной наличности государственного казначейства весь остаток своего долга - пятьдесят миллионов рублей". В то же время Высочайший указ апреля создает твердую уверенность в населении, что впредь не будет выпусков кредитных билетов для нужд государственной казны: "Мы находим необходимым выразить непременную волю Нашу, дабы выпуск кредитных билетов производился на точном основании Именного указа Нашего августа 1897 г. и не служил впредь источником воспособления государственной казны".

<16> Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М.: ЮрИнфорР-Пресс, 2008. С. 493.

Этим Высочайшим указом наконец окончательно уничтожен плод интимной незаконной связи Государственного банка с государственным казначейством (хотя самая связь осталась): Государственное казначейство привыкло смотреть на Государственный банк, как на свой собственный карман, по своему произволу распоряжаясь печатным станком для изготовления кредитных билетов. Как мы видим, Высочайший указ подтверждает, чтобы на будущее время выпуски кредитных билетов производились не иначе, как на точном основании Указа от 29 августа 1897 г., и в то же время выразительно запрещает выпускать кредитные билеты для воспособления государственной казны. Эта чрезвычайно важная мера не может не остаться без влияния на доверие к устойчивости нашей денежной реформы и к желанию держаться раз избранного пути.

Из современного зарубежного опыта представляет интерес опыт Швейцарии <17>, где рассматривался вопрос о закреплении норм об обеспечении стабильности покупательной способности национальной валюты на конституционном уровне, и хотя от этой идеи отказались, но в новом Законе о Швейцарском национальном банке были все же закреплены конкретные нормы.

<17> Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 424 - 436.

Оба приведенных примера актуальны для современной России и могли бы служить ориентирами для законодателя.

Поэтому первый шаг, который необходимо сделать в сфере законодательства в целях разработки эффективной правовой базы для борьбы с инфляцией, мог бы заключаться в изменении ст. 22 Закона о Банке России с целью полного запрета денежной эмиссии, направленной на покрытие дефицита федерального бюджета.

Дальнейшие шаги, направленные на реализацию эффективной антиинфляционной политики, защиту и обеспечение устойчивости рубля, в том числе возможные законодательные инициативы, направленные на формирование эффективного правового механизма, гарантирующего стабильность покупательной способности рубля как валюты Российской Федерации, сейчас определить не представляется возможным по следующей причине.

Уполномоченные органы государства не ведут в рамках установленных законом полномочий активной деятельности, направленной на снижение инфляции и защиту покупательной способности рубля.

Такой вывод можно сделать из следующих фактов. В статье С.Р. Моисеева обосновывается вывод, что "ставка рефинансирования с запаздыванием реагирует на инфляцию, скорее следуя за изменениями цен, нежели определяя ее. Все это говорит о том, что процентная политика Банка России носит адаптивный характер, иными словами, она не столько формирует ценовую динамику, сколько приспосабливается к изменяющимся внешним условиям" <18>.

<18> Моисеев С.Р. Правила денежно-кредитной политики // Финансы и кредит. 2008. N 8. С. 16.

Также тезис о том, что Банк России не проводит политику на стабилизацию рубля, подтверждается, например, словами министра финансов России А.Л. Кудрина, который, выступая 07.11.2009, сообщил в беседе с журналистами после заседания министров финансов и глав центробанков G20 в шотландском городе Сент-Эндрюсе, что Банк России не ведет никакой целенаправленной политики по укреплению курса рубля, а курс рубля определяется не действиями ЦБ, а внешними обстоятельствами <19>.

<19> URL: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20091107230223.shtml

В таких условиях, когда органы государства не ведут борьбу с инфляцией в пределах своих полномочий и не поднимают вопрос о недостаточности этих полномочий для проведения эффективной антиинфляционной политики, говорить о разработке новых законоположений преждевременно.

С целью определения публично-правового аспекта инфляции необходимо также обратить внимание еще на одно обстоятельство.

В приведенном выше определении инфляции в качестве негативного ее проявления отмечается, что она приводит к перераспределению национального дохода в пользу определенных социальных групп. При определенных обстоятельствах конкретным таким выгодоприобретателем становится эмитент денежных знаков - государство в лице Российской Федерации. В связи с этим публично-правовое содержание инфляции как эмиссии не обеспеченной товарами денежной массы, направленной на покрытие дефицита бюджета, заключается в том, что такую эмиссию следует рассматривать как форму обложения частной собственности (имущества), а также собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований, находящейся (хранящейся) в текущий момент в форме денежных средств. При этом такое обложение не основано на полноценном правовом регулировании, и его необходимо рассматривать как дополнительное обложение к взиманию налогов <20>.

<20> Назаров В.Н. Деньги как категория финансового права // Финансовое право. 2009. N 7. С. 18.