Мудрый Юрист

Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Кеня И.А., соискатель Орловского государственного технического университета, советник постоянного комитета Брянской областной Думы.

Процесс реализации реформы местного самоуправления включает в себя совершенствование системы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Одна из форм взаимодействия - это осуществление полномочий. Поэтому одним из направлений в правовом регулировании местного самоуправления на уровне субъектов является передача законом субъекта органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие "полномочие" рассматривается как "составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации... В этом значении полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом" <1>. Под государственными полномочиями В.И. Васильев понимает "полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности не только населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации" <2>. М.Ю. Дитятковский выделил основные черты, которые свойственны полномочиям органов государственной власти в случае их передачи органам местного самоуправления: неразрывное единство закрепленных за ними прав и обязанностей; закрепление полномочий органов государственной власти в нормативных правовых актах - в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации, совершение органами, которым они предоставлены, государственно-властных действий исполнительно-распорядительного либо нормотворческого характера, совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации <3>.

<1> Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.
<2> Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пос. М., 1999. С. 376.
<3> См.: Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. N 10.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций (принцип выделенной компетенции местного самоуправления), поэтому через понятие "вопросы местного значения" подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства, а через понятие "отдельные государственные полномочия" определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами <4>. Таким образом, органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Предметами ведения Российской Федерации являются вопросы общефедерального значения в основных сферах публичного управления, предметы ведения субъектов Российской Федерации - это вопросы регионального значения в основных сферах публичного управления, предметы ведения местного самоуправления - это вопросы местного значения в основных сферах публичного управления. Вместе с тем, по мнению С. Авакьяна, "любой вопрос местного значения на самом деле есть продолжение вопроса государственного значения... решать его надо с учетом местных условий", так как "нет вопросов местного значения в образовании, есть местные условия реализации конституционного права на образование" <5>.

<4> См.: Костикова Г.В. Разграничение компетенции и взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 2.
<5> Авакьян С. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. N 16. С. 2.

Так как Конституция РФ предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предметы ведения местного самоуправления включают в себя не только вопросы местного значения, но и некоторые вопросы федерального и регионального значения, по которым органам местного самоуправления переданы федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации отдельные государственные полномочия. Закрепление в Конституции Российской Федерации нормы о законодательной форме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является своего рода гарантией для органов местного самоуправления от возможных злоупотреблений со стороны государства и его органов в этом вопросе. Установление данного правила позволяет исключить возможность массовой передачи государственных полномочий органам местного самоуправления и строго определить порядок такой передачи.

Вместе с тем ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепили такую возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Суть осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий сводится к тому, что органы местного самоуправления, осуществляя указанные полномочия, действуют не столько от своего имени, сколько от имени органов государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, передавших им соответствующие полномочия <6>. По мнению С.В. Куденеева, вышеназванный Федеральный закон не регулирует отдельные общественные отношения, в частности при делегировании и исполнении части государственных полномочий на муниципальном уровне, что предопределяет возможность законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации <7>.

<6> См.: Дитятковский М.Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. М., 2007. С. 90 - 91.
<7> См.: Куденеев С.В. Проблемы обеспечения законности при реализации нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (на примере Республики Мордовия) // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 3. С. 7.

Проблематичным на сегодняшний день является вопрос о том, чем является осуществление отдельных государственных полномочий для органов местного самоуправления - правом или обязанностью. Так, например, Н.С. Бондарь утверждает, что органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного значения, требующие государственных полномочий <8>. М.Ю. Дитятковский считает, что главным должен стать принцип обязательности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, который предполагает, что законы о соответствующем наделении обладают признаком общеобязательности исполнения вне зависимости от желания или усмотрения органов местного самоуправления <9>.

<8> См.: Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 177.
<9> См.: Дитятковский М.Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. С. 91 - 92.

Законодательство практически не закрепляет прямо каких-либо основополагающих начал по определению допустимости передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Вместе с тем, по мнению А.В. Мадьяровой, можно вывести некоторые общие правила относительно передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий, что вытекает из положения п. 1 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; недопустимость передачи полномочий законодательного органа, что вытекает из статуса законодательного органа как высшего и единственного законодательного органа государственной власти, наделенного непосредственно Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией, уставом субъекта РФ определенной исключительной компетенцией; передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий, которая должна регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления <10>.

<10> См.: Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 2. С. 29.

К этому следует добавить еще одно правило - это законность или непротиворечивость передачи полномочий законодательству - Конституции РФ и федеральным законам (по полномочиям РФ и субъектов РФ), уставу и законам субъекта РФ (по полномочиям субъекта РФ). К тому же в соответствии со ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными.

Статья 26.3 вышеназванного Закона определила полномочия органов государственной власти Российской Федерации, таких полномочий на сегодняшний день 76. Вместе с тем п. 6 вышеназванной статьи установлен перечень полномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления, таких полномочий 21.

Получается, что в принципе субъекты РФ могут 2/3 своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. Осуществление государственных полномочий происходит под довольно жестким административным контролем государственных органов, а значит, органы местного самоуправления при реализации значительной части своей компетенции могут быть поставлены в прямое подчинение государственной власти, что сводит на нет конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и в целом конституционную модель взаимоотношений между этими уровнями публичной власти.

К числу разрешенных к передаче отнесены многие полномочия, закрепленные за субъектами РФ, такие, как создание архивных фондов, транспортное обслуживание, библиотечное обслуживание, предоставление образования, развитие физкультуры и спорта, тушение пожаров, всего 55 полномочий. В результате субъекты РФ посредством делегирования полномочий могут полностью переложить осуществление той или иной функции на муниципальные образования, что и имеет место на практике, однако целесообразность переданных отдельных государственных полномочий не всегда очевидна, более того, зачастую, по мнению Е.С. Шугриной, такие передачи накладывают чрезмерную нагрузку на деятельность органов местного самоуправления и фактически устанавливают приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения <11>.

<11> См.: Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С. 60.

Анализ норм законодательства по вопросу о перечне государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, показывает, что в этой сфере отсутствуют четкие, единые, последовательные правовые подходы. Большинство законов субъектов РФ не содержат подробной процедуры передачи отдельных государственных полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления, а повторяют лишь общие принципы наделения подобными полномочиями и констатируют конкретный факт передачи.

Закон, как федеральный, так и субъекта Федерации, должен содержать норму, согласно которой передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Вместе с тем практика субъектов Российской Федерации относительно требований к содержанию законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями имела огромное положительное значение. Именно благодаря этому ч. 6 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ впервые на федеральном законодательном уровне закреплены семь требований к закону субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Следует обратить внимание, что Федеральный закон N 131-ФЗ не предусматривает более радикальных правовых последствий как за несоблюдение формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в целом, так и за несоответствие законов требованиям ч. 6 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ <12>.

<12> См.: Дитятковский М.Ю. Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 2.

Наряду с требованиями, установленными на федеральном уровне, действующие законы субъектов о порядке наделения отдельными государственными полномочиями содержат и другие требования к законам о передаче полномочий. Так, например, Закон Калужской области требует указания не только вида и наименования муниципального образования, которому передается конкретное полномочие, но и перечня органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, форм, в которых контроль производится <13>. Следует отметить, что среди субъектов ЦФО наряду с Калужской в Орловской области принят Закон "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Орловской области" <14>. В вышеназванных Законах прописаны принципы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями, такие, как: законность, гласность; социально-экономическая обоснованность; материально-финансовая обеспеченность; сочетание государственных и местных интересов; подконтрольность органов местного самоуправления в сфере осуществления отдельных государственных полномочий области уполномоченным органам государственной власти области; ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления за реализацию переданных им отдельных государственных полномочий области. В Законе Орловской области также закреплены: права и обязанности органов государственной власти Орловской области в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; порядок расчета финансовых средств и порядок передачи материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, порядок отчетности органов местного самоуправления по исполнению отдельных государственных полномочий и порядок осуществления контроля, права и обязанности органов местного самоуправления при исполнении отдельных государственных полномочий и ответственность за неисполнение и ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий Орловской области, которыми наделены органы местного самоуправления.

<13> См.: Закон Калужской области от 3 июля 2003 г. N 235-ОЗ "О порядке наделения органов местного самоуправления Калужской области отдельными государственными полномочиями" // Весть. 2003. 5 июля. N 174 - 175.
<14> См.: Закон Орловской области "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Орловской области" // Орловская правда. 2006. 14 сен. N 154.

Можно отметить, что в настоящее время большинство законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями всех требуемых Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сведений не содержат. Анализируя законодательство субъектов ЦФО, касающееся передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, следует отметить следующее: Калужская, Тамбовская и Ярославская области пошли по пути принятия общего закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Так, в Калужской области полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, - это: социальное обслуживание и социальная поддержка граждан, адресные субсидии на оплату жилого помещения, организация специализированной медицинской помощи, формирование и содержание архивных фондов, государственный контроль в области охраны окружающей среды, государственная регистрация актов гражданского состояния <15>.

<15> См.: Закон Калужской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Калужской области отдельными государственными полномочиями" // Весть. 2005. 28 сен. N 317; 2007. 10 окт. N 333 - 334; 2008. 16 мая. N 170 - 171; 2008. 12 нояб. N 401 - 403; 2009. 14 янв. N 8 - 10.

В Тамбовской области в перечень передаваемых полномочий включены: выплата денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством; предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан; обеспечение питанием школьников; обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного образования <16>. Согласно Закону Ярославской области органам местного самоуправления передаются полномочия по решению следующих вопросов: социальная помощь и социальная поддержка отдельных категорий граждан; обеспечение реализации государственной политики в области охраны труда и социально-трудовых отношений, организации и осуществления опеки и попечительства, предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам, обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <17>. Таким образом, получается, что Законом Калужской области органам местного самоуправления передаются 11 полномочий, Законом Ярославской области - 6 полномочий; Законом Тамбовской области - 5 полномочий.

<16> См.: Закон Тамбовской области от 25 ноября 2005 г. N 385-З "О наделении администраций муниципальных районов и городских округов Тамбовской области отдельными государственными полномочиями Тамбовской области" // Тамбовская жизнь. 2005. 9 дек. N 260 - 263; 2008. 10 июня. N 216 - 220.
<17> См.: Закон Ярославской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ярославской области" // Губернские вести. 2004. 14 дек. N 67; 2006. 8 дек. N 80; 2007. 14 нояб. N 89; 2008. 11 дек. N 111; Тетрадь N 2. 2009. 10 апр. N 34.

В других субъектах пошли по пути принятия отдельных законов, касающихся передачи отдельных видов государственных полномочий органам местного самоуправления. Лидерами здесь являются Курская и Брянская области, в которых принято соответственно 18 и 16 законов о передаче органам местного самоуправления отдельных видов государственных полномочий. Дальнейшая статистика такова: 13 законов принято в Орловской и Смоленской областях, 11 законов принято во Владимирской, Липецкой и Костромской областях, 8 законов - в Белгородской, 7 законов - в Тульской, 6 законов - в Рязанской и Тамбовской областях, 5 законов - в Ярославской и Воронежской областях, 4 закона - в Тверской области, 3 закона - в Московской и Калужской областях и 2 закона - в Ивановской области. Основными вопросами, по которым осуществляется правовое регулирование при передаче отдельных видов государственных полномочий органам местного самоуправления, являются: создание административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних, вопросы, связанные с проведением сельскохозяйственной переписи, поддержка сельскохозяйственного производства; социальная поддержка отдельных категорий граждан, вопросы государственной регистрации актов гражданского состояния.

Анализ законодательства субъектов ЦФО по осуществлению правового регулирования вопросов местного самоуправления показывает, что:

Следует согласиться с И.В. Бабичевым, который полагает, что надо "шире использовать конституционное право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств" <18>.

<18> Бабичев И.В., Кодина Е.А. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве: система или "отдельные недочеты"? // Муниципальная власть. 2007. N 4. С. 11.

Процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен строиться на отношениях сотрудничества. Необходимо создать бесконфликтную модель разграничения полномочий между государством и местным самоуправлением, что возможно осуществить только путем последовательного законодательного регулирования. На современном этапе развития требуется более детальная правовая проработка самой процедуры передачи отдельных государственных полномочий от органов субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления <19>.

<19> См.: Кораблев Д.П. О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1. С. 35.

Работа над изменением законодательства на федеральном и региональном уровнях в связи с разграничением полномочий имеет в принципе стимулирующее значение для всей системы управления, так как позволит систематизировать весь законодательный массив, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, устранить неточности и противоречия.

С целью оптимизации и совершенствования механизма правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и процесса взаимодействия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно предложить следующее:

Эти предложения позволят упорядочить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.