Мудрый Юрист

Право на информацию как гарантия реализации прав человека *

<*> Berezhnaya T.V. Right to information as a guarantee of realization of human rights.

Бережная Т.В., старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета, кандидат юридических наук.

Статья посвящена актуальным вопросам реализации конституционного права на информацию, которое выступает связующим элементом всей системы основных прав и свобод человека и гражданина. Автор, анализируя законодательство, регулирующее доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, рассматривает проблемы, решение которых будет способствовать реализации конституционного права граждан на доступ к информации.

Ключевые слова: конституционное право на информацию, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, гарантия реализации прав человека.

The article is devoted to actual questions of realization of constitutional right to information. The questions are regarded as a connecting element of the whole system of basic human and civil rights and freedoms. Analyzing legislation which regulates the access to information connected with activities of state and autonomous bodies of government, the author considers the problems salvation of which will facilitate realization of constitutional civil right to information access.

Key words: constitutional right to information, access to information connected with activities of state and autonomous bodies of government, guarantee of human rights realization.

В Резолюции ООН 59 (I) 1946 г. отмечается, что свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединенные Нации себя посвятили.

Статья 29 Конституции Российской Федерации предусматривает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. И как отмечает С.А. Авакьян, в указанной статье предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве <1>.

<1> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 617.

Размышляя об особенностях российского конституционализма, В. Пастухов справедливо отмечает, что утилитарное отношение к праву исключительно как к инструменту достижения собственных целей, а это в равной степени касается и общества, и власти, полностью и безоговорочно вытеснило правовой формализм <2>.

<2> См.: Пастухов В. Второе дыхание русского конституционализма // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2. С. 8.

Согласно Национальному докладу о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации 2008 г. способность людей оценивать степень реализации своих прав, а также готовность защищать свои права во многом зависят от степени их информированности. Лишь 55% опрошенных уверены, что право на доступ к информации закреплено в законодательстве. Отсутствие уверенности в том, что доступ к информации есть предусмотренное законом право, означает, что нарушение этого права либо вообще не осознается человеком, либо определяется как нарушение справедливости или интересов индивидуума. В такой ситуации практически невозможно рассчитывать на то, чтобы граждане могли грамотно реализовывать и защищать свои права. 16,6% опрошенных убеждены, что право на доступ к информации не закреплено в законодательстве России, а почти треть опрошенных (28,4%) находятся в неведении относительно данного вопроса <3>.

<3> См.: Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации. 2008. С. 37 // URL: http://www.svobodainfo.org/info/page/?tid=633200206&nd=458215782.

Существует афоризм, согласно которому "общий порок всякого невежества - говорить, будто то, чего не знаешь, не существует вовсе" (Л. Альберти). В случае с реализацией прав все с точностью до наоборот, если человек не знает, как его право реализуется, то оно для него де-факто не существует.

Так, например, в Федеральном законе "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 319-ФЗ) был установлен заявительный вариант перерасчета размера страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных за 12 полных месяцев работы пенсионера после назначения (перерасчета страховой части) пенсии <4>.

<4> Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4920.

Таким образом, право на информацию выступает связующим элементом всей системы основных прав и свобод. Только при условии его соблюдения может идти речь о фактической реализации личных, политических, социальных, экономических, экологических и культурных прав и свобод.

Доступ к информации, особенно к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, позволяет человеку помимо обеспечения реализации его прав получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии общества, органах власти, способствуя тем самым вовлечению осведомленной общественности в дела, представляющие всеобщий интерес; укрепляет действенность и эффективность функционирования органов власти и помогает поддерживать их единство, противодействуя опасности коррупции; способствует утверждению легитимности административных властей как общественных органов и укреплению доверия к ним со стороны населения <5>. Согласно ст. 7 Федерального закона "О противодействии коррупции" к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относится в том числе обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

<5> См.: Рекомендации N Rec (2002) 2 Комитета министров Совета Европы государствам-участникам о доступе к официальным документам.

В юридической доктрине и практике существуют различные подходы к соотношению норм, содержащихся в ч. 2 ст. 24 и ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации <6>. Так, представители органов власти нередко считают, что право на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления заключается в ознакомлении с документами и материалами, только непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, основываясь на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации.

<6> Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29). Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24).

Полагаю, что в данном случае необходимо поддержать позицию авторов Национального доклада о свободе информации в России, согласно которой основной особенностью нормы ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации является то, что ее положения сформулированы не как описание права человека, а в виде определения обязанности органа власти, которая предусматривает, что если иное не предусмотрено федеральным законом, то на орган власти, который обладает информацией, непосредственно затрагивающей права и свободы конкретного лица, возложена конституционная обязанность не только ознакомить это лицо с такой информацией по его запросу, но и создать такие условия, при которых это лицо будет уведомлено о том, что в органе власти имеется такая информация. Право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления основывается на положениях ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, а положения ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации предоставляют дополнительные гарантии этого права в отношении той информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которая непосредственно затрагивает права и свободы субъектов <7>.

<7> См.: Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации. 2008. С. 7 // URL: http://www.svobodainfo.org/info/page/?tid=633200206&nd=458215782.

Рассматривая конституционность п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с отказом гражданину в просьбе ознакомиться с материалами проводимой прокуратурой проверки, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что до принятия федерального закона, который мог бы урегулировать процедуру проверок при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, в частности, предусмотреть гарантии прав личности, в том числе права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, и его допустимые ограничения в сфере прокурорского надзора, одно лишь положение п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не может служить основанием для отказа в предоставлении гражданину возможности ознакомиться с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами прокурорских проверок, - в силу ч. 4 ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и исходя из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации, ограничение права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, допустимо лишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием. Кроме того, п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа <8>.

<8> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г. N 3-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 9. Ст. 1066.

Однако до настоящего времени каких-либо изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в этой части внесено не было, и существует лишь указание Генерального прокурора Российской Федерации от 5 мая 2000 г. "О применении ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г.", в котором заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурорам городов и районов, другим территориальным, военным и иным специализированным прокурорам предложено при осуществлении надзора за исполнением законов исходить из того, что по требованию гражданина ему могут быть предоставлены для ознакомления только те материалы проверок, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы. В целях обеспечения гарантии от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры, установленной п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", признанным в этой части не противоречащим Конституции Российской Федерации, производить ознакомление гражданина с материалами проверки, как правило, после ее завершения <9>.

<9> См.: Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. Т. 1. Тула: Издательский дом "Автограф", 2004.

Рассматривая развитие конституционной обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, в федеральном законодательстве, необходимо отметить ст. 10 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", согласно которой перечень дел оперативного учета и порядок их ведения определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность <10>. Полагаю, в данной ситуации излишне уточнять, что все нормативные акты в этой сфере являются секретными. В этой связи возникает два взаимосвязанных вопроса: почему порядок ведения дел устанавливается самими органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и как в этих условиях гражданин может защитить свои права, если документ, регламентирующий оперативно-розыскную деятельность, является секретным.

<10> Собрание законодательства РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

Принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <11> не решило одну из основных проблем, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а именно: какого рода информация может быть отнесена к служебной тайне или служебной информации ограниченного распространения.

<11> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

Согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение <12>.

<12> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.

Статья 5 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" установила, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливаются федеральным законом <13>.

<13> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

К Перечню сведений конфиденциального характера, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера", отнесены служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна) <14>.

<14> Собрание законодательства РФ. 1997. N 10. Ст. 1127.

Статья 139 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающая, что сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами, утратила силу с 1 января 2008 г., а федеральный закон о служебной тайне не принят <15>.

<15> Проект Федерального закона "О служебной тайне" в 2006 г. внесен в Государственную Думу Российской Федерации депутатами В.В. Бобыревым, А.Н. Волковым, М.И. Гришанковым, В.В. Дятленко, В.И. Илюхиным, Н.С. Леоновым, В.В. Маргеловым, А.М. Розуван.

Порядок обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти". Согласно п. 1.2 данного Постановления к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Учитывая, что положения нормативного правового акта должны быть однозначными и не допускать возможность их произвольного толкования, следует отметить абсолютно абстрактный характер определения служебной информации ограниченного распространения, так как понятие "служебная необходимость" по своей определенности уместно сравнить с понятием "революционное правосознание". Кроме того, возникает вопрос о соотношении служебной информации ограниченного распространения и информации, составляющей служебную тайну, который без определения в законодательстве перечня сведений, составляющих служебную тайну, не может быть решен.

Таким образом, существует необходимость приведения указанных нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации в соответствие с федеральными законами. Кроме того, необходимо в федеральном законе определить критерии, по которым информация может быть отнесена к служебной тайне, а также порядок установления, изменения и прекращения режима служебной тайны. Это позволит устранить возможность принятия необоснованных решений по отнесению сведений к служебной информации ограниченного распространения и будет способствовать реализации конституционного права граждан на доступ к информации.

В главе 4 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", устанавливающей в том числе формы контроля и надзора за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, речь идет только о государственных органах, органах местного самоуправления и не предусмотрено каких-либо форм общественного контроля. Кроме того, в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" к задачам Общественной палаты отнесено привлечение граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработке по данным вопросам рекомендаций <16>, и ни слова о реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления.

<16> Собрание законодательства РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

Таким образом, складывается ситуация, при которой контроль за реализацией публичной обязанности возлагается только на органы государственной власти и органы местного самоуправления. В этой связи можно привести интересный лингвистический факт, отмеченный В.Н. Монаховым: на суахили одно из слов, обозначающих правительство, значит "строжайший секрет" <17>. Полагаем, что было бы правильным законодательно закрепить формы и процедуры участия структур гражданского общества в контроле за соблюдением и реализацией права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

<17> См.: Новое информационное законодательство РФ / Под ред. А.К. Симонова. М.: Медея, 2004. С. 9.