Мудрый Юрист

Сравнительная характеристика совета оон по правам человека и комиссии оон по правам человека

Юхно Александр Сергеевич, председатель Научного студенческого общества МГИМО(У) МИД России.

Созданный Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 от 3 апреля 2006 г. Совет ООН по правам человека заменил существовавшую более пятидесяти лет Комиссию ООН по правам человека. Несмотря на новый статус и более широкие полномочия Совета, для реальной оценки реформы органа потребуются годы и конкретные результаты.

В последнее время в теории международного права все большее внимание уделяется вопросам защиты и обеспечения прав человека как на универсальном, так и на региональном уровнях. Особое внимание юристов-международников привлекает созданный в 2006 г. Совет ООН по правам человека (далее - Совет), который заменил существовавшую более полувека Комиссию ООН по правам человека (далее - Комиссия). В данной статье проводится сравнительно-правовой анализ деятельности Комиссии и Совета, ставшего главным универсальным органом в области прав человека.

В соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН <1> (далее - ГА) Совет ООН по правам человека является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН (а не Экономического и Социального Совета, как это было в случае с Комиссией), который напрямую подотчетен ГА. В его состав входят 47 государств-членов по сравнению с 53 членами Комиссии по правам человека <2>, каждое из которых будет избираться большинством членов Генеральной Ассамблеи путем прямого тайного голосования, в то время как выборы в Комиссию по правам человека осуществлялись 53 членами Экономического и Социального Совета на основе большинства голосов присутствующих и участвующих в голосовании. Члены Совета должны избираться на основе принципа справедливого географического распределения, а места в Совете должны распределяться между региональными группами следующим образом: группа африканских государств - 13 мест; группа азиатских государств - 13 мест; группа восточноевропейских государств - 6 мест; группа государств Латинской Америки и Карибского бассейна - 8 мест и группа западноевропейских и других государств - 7 мест. Во времена существования Комиссии действовала система избрания членов по региональному, а не индивидуальному основанию. Так, каждая региональная группа представляла кандидатуры государств для занятия мест в Комиссии, предназначенных для данной группы. Если число предложенных кандидатур превышало количество мест, подлежащих распределению для региональной группы, то Комиссия голосовала по членству. Однако обычной практикой стало представление равного количества кандидатур для занятия мест, что обеспечивало назначение всех выдвинутых государств. Это означало, что государство, грубо и систематически нарушавшее права человека, могло быть избрано в Комиссию, если региональная группа приняла об этом решение <3>.

<1> Совет по правам человека: 03.04.2006, A/RES/60/251.
<2> Уменьшение количества мест сопровождалось изменением распределения мест среди 5 региональных групп в целях обеспечения равного географического представительства государств. На практике это означает, что Африканские и Азиатские государства получили 26 мест (55% всех мест) и имеют возможность влиять на деятельность Совета.
<3> См.: Alston P. Reconceiving the UN Human Rights Regime: Challenges Confronting the New Human Rights Council, (2006) 7 Melbourne Journal of International Law 185 - 198. URL: http://www.austlii.edu.au/au/journals/MelbJIL/2006/9.html (дата обращения 16.11.2008).

Следует отметить, что члены Совета должны исполнять свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на немедленное переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий. Во времена существования КПЧ таких ограничений не было, и государства могли переизбираться неограниченное количество раз. Новый принцип нацелен на предотвращение постоянного членства в Совете <4>, создание стимулов для государств, нарушающих права человека, улучшить ситуацию в данной области для того, чтобы "побороться" за членство, а также на гарантирование целостности Совета через обеспечение равного доступа к членству всем государствам <5>.

<4> Данное обстоятельство неоднократно подвергалось критике во времена Комиссии. Внесенные изменения исключают такую возможность, как это фактически было в случае с Комиссией.
<5> Henderson T. Towards implementation: an analysis of the Universal Periodic review mechanism of the Human Rights Council, P. 4. URL: http://www.upr-info.org/IMG/pdf/Towards_Implementation_by_Tiffany_Henderson.pdf (дата обращения 23.11.2008).

При выборах членов Совета государства-члены принимают во внимание вклад кандидатов в дело содействия и защиты прав человека и данные ими с этой целью добровольные обещания и принятые обязательства <6>. В своей деятельности члены Совета должны поддерживать самые высокие стандарты поощрения и защиты прав человека <7>. При выборах членов Комиссии по правам человека эти требования не предъявлялись. В то же время многие наблюдатели отмечают сложность измерения вклада отдельного государства в области поощрения и защиты прав человека <8>. Резолюция также допускает приостановление членства в Совете (не было при Комиссии) в случае совершения грубых и систематических нарушений прав человека по решению, принимаемому ГА большинством в две трети голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов <9>.

<6> Хотя в начале деятельности Совета их рассматривали в качестве слабых критериев членства, их значение стало возрастать с момента начала работы УПО. В 2006 г. 11 государств, претендовавших на место в Совете, не предоставили в УВКПЧ добровольные обещания и принятые обязательства. При выборах в мае 2008 г. уже все кандидаты выполнили данное требование. С информацией можно ознакомиться по адресу: http://www2.ohchr.org/english/countries/field/pleges-commitments.htm.
<7> Критерии членства в Совете стали предметом острой дискуссии между государствами. До сих пор многие государства и НПО критикуют существующую систему. См., например: The New Human Rights Council: The First Two Years / Workshop organized by the European University Institute, Istituto Affari Internazionali, and the Institute for Human Rights at Abo Akademi University / European University Institute, 7 - 8 November 2007; Villa Schifanoia, La Cappella. URL: http://www.iue.it/AEL/Projects/PDFs/HRC_Report.pdf (дата обращения 19.11.2008).
<8> The role of NGOs in the UN Human Rights Council, International Journal on human rights. URL: http://www.surjournal.org/eng/conteudos/getArtigo7.php?artigo=7,artigo_nader.htm (дата обращения 28.11.2008).
<9> Некоторые эксперты сомневаются, что ГА будет часто принимать такие меры даже в случае грубых и систематических нарушений прав человека. Критерии членства в Совете стали предметом острой дискуссии между государствами. До сих пор многие государства и НПО критикуют существующую систему. См.: M. Bossuyt The New Human Rights Council: A Doubtful Reform? URL: http://www.law.kuleuven.be/iir/nl/activiteiten/documentatie/HRCBossuyt.pdf (дата обращения 22.11.2008).

Совет находится в Женеве и регулярно собирается на заседания в течение года, проводя не менее трех сессий в год <10>, включая основную. Общая продолжительность этих сессий составляет не менее десяти недель, в то время как Комиссия заседала шесть недель один раз в год.

<10> Первая сессия Совета проходила с 19 по 30 июня 2006 г. Стоит особо отметить, что во время этой сессии Совет принял два важных международных договора в области прав человека: Международную конвенция о защите всех лиц от насильственных исчезновений (A/HRC/RES/1/1) и проект Декларации о правах коренных народов (A/HRC/RES/1/2).

Совет также имеет возможность проводить при необходимости специальные сессии по требованию одного из членов Совета при поддержке одной трети членов Совета <11>. Правила процедуры специальных сессий соответствуют правилам процедуры, действующим в отношении очередных сессий Совета. Просьба о проведении специальной сессии в соответствии с пунктом 10 Резолюции 60/251 Генеральной Ассамблеи направляется Председателю и секретариату Совета. В такой просьбе указывается пункт, который предлагается рассмотреть, и приводится любая другая соответствующая информация, которую могут пожелать представить инициаторы данной просьбы.

<11> Первая специальная сессия Совета проходила с 5 по 6 июля 2006 г. На ней была принята резолюция, осуждающая нарушения прав человека Израилем на Палестинской территории (A/HRC/RES/S-1/1).

Специальная сессия созывается как можно скорее после получения официальной просьбы, но, как правило, не раньше чем через два рабочих дня и не позднее чем через пять рабочих дней после официального получения просьбы. Продолжительность специальной сессии не превышает трех дней (шести рабочих заседаний), если только Совет не примет иного решения. Председатель Совета до начала специальной сессии должен провести информационные консультативные совещания открытого состава о порядке работы и организации сессии. В этом отношении секретариату может быть также предложено представить дополнительную информацию, включая информацию о методах работы предыдущих специальных сессий.

Члены Совета, заинтересованные государства, государства-наблюдатели, специализированные учреждения, другие межправительственные организации и национальные правозащитные учреждения, а также неправительственные организации, имеющие консультативный статус, могут вносить свой вклад в работу специальной сессии в соответствии с правилами процедуры Совета.

Если потребовавшие проведения специальной сессии государства или другие государства намерены представить на специальной сессии проекты резолюций или решений, их тексты должны быть представлены согласно соответствующим правилам процедуры Совета. Тем не менее авторам настоятельно предлагается представлять такие тексты как можно раньше. Специальная сессия должна предусматривать проведение широких прений, быть ориентирована на получение конкретных результатов и направлена на достижение практических решений, выполнение которых может контролироваться и служить предметом отчетности на следующей очередной сессии Совета для принятия возможного решения о последующих мерах <12>.

<12> A/HRC/RES/5/1 часть VI D § 124 - 128.

Данная практика может превратиться в эффективный механизм по рассмотрению актуальных вопросов в области прав человека в конкретных странах. В то же время некоторые НПО указывают на то, что данное обстоятельство станет довольно затратным для тех из них, которые расположены не в Женеве, так как потребуют дополнительного финансирования <13>.

<13> The role of NGOs in the UN Human Rights Council, International Journal on human rights. URL: http://www.surjournal.org/eng/conteudos/getArtigo7.php?artigo=7,artigo_nader.htm (дата обращения 28.11.2008).

Важно подчеркнуть, что Совет должен применять правила процедуры, установленные для комитетов Генеральной Ассамблеи <14>, с учетом их применимости, если Генеральная Ассамблея или Совет впоследствии не примут иного решения. В отношении участия наблюдателей, включая государства, которые не являются членами Совета, специализированных учреждений, других межправительственных организаций и национальных учреждений по правам человека, а также неправительственных организаций и консультаций с ними применяются процедуры, включая Резолюцию 1996/31 Экономического и Социального Совета от 25 июля 1996 г., и методы работы Комиссии по правам человека, обеспечивающие наиболее эффективный вклад этих структур <15>.

<14> См., например: A handbook on issues of transition from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council, P. 18 - 19 // http://www.ishr.ch/handbook/Handbook.pdf (дата обращения 15.11.2008).
<15> A/RES/60/251 § 11.

Что касается повестки дня, то Совет в своей деятельности руководствуется следующими принципами: универсальность, беспристрастность, объективность, неизбирательность, конструктивный диалог и сотрудничество, предсказуемость, гибкость, транспарентность, подотчетность, сбалансированность, открытость/всесторонность, гендерная перспектива, осуществление решений и принятие в связи с ними последующих мер. Повестка Комиссии принципов не содержала <16>. Резолюция 5/1 определяет, что повестка Совета включает:

<16> Restructuring of the agenda of the Commission on Human Rights: 16.03.1998, E/CN.4/1998/84.<17> A/HRC/RES/5/1 часть V B.

Если сравнивать ее с повесткой КПЧ <18>, то она короче, четче, но и одновременно достаточно общая для того, чтобы обсуждать разнообразные вопросы в области прав человека. Более того, она не разделяет гражданские и политические права и социальные, экономические и культурные и включает общее положение "ситуации в области прав человека, требующие внимания со стороны Совета" <19>.

<18> Положительной стороной повестки Комиссии было то, что она была настолько широка, что могла включать множество подвопросов. Предопределенность повестки и возможность выделить время на каждый ее пункт привели к тому, что государства не могли исключить тот или иной вопрос по политическим или идеологическим соображениям, однако это сказывалось на недостаточной глубине рассмотрения многих вопросов.
<19> The role of NGOs in the UN Human Rights Council, International Journal on human rights. URL: http://www.surjournal.org/eng/conteudos/getArtigo7.php?artigo=7,artigo_nader.htm (дата обращения 28.11.2008).

Нельзя не отметить, что повестка по-прежнему содержит пункт по положению в области прав человека в Палестине и на других оккупированных арабских территориях, что трактуется некоторыми экспертами как продолжающаяся политизированность Совета, унаследованная от Комиссии <20>.

<20> См.: Abraham M. Building the new Human Rights Council. Outcome and analysis of the institution-building year. P. 13. URL: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/genf/04769.pdf (дата обращения 30.11.2008).

Важным представляется вопрос о методах работы Совета. В соответствии с Резолюцией 60/251 Генеральной Ассамблеи методы работы должны быть транспарентными, беспристрастными, равноправными, справедливыми, прагматическими; обеспечивать ясность, предсказуемость и всеохватность. Кроме того, они могут со временем обновляться и корректироваться <21>.

<21> A/RES/60/251 § 12.

Организационные мероприятия Совета могут проводиться в формате брифингов по возможным резолюциям или решениям, проводимых Председателем информационных совещаний открытого состава по резолюциям, решениям и другим смежным вопросам, неофициальных консультаций по предложениям, обсуждений в группах, семинаров и совещаний за круглым столом <22>.

<22> A/HRC/RES/5/1 часть VI A.

Наряду с резолюциями и решениями Совет может принимать рекомендации, выводы, резюме обсуждений и заявление Председателя. Поскольку такие результаты будут иметь другие правовые последствия, они должны дополнять, а не заменять собой резолюции и решения <23>.

<23> Там же. Часть VI C.

Сравнивая Совет и Комиссию, нельзя не отметить, что так называемая "Процедура 1503" была в основных чертах сохранена и дополнена некоторыми улучшениями, главными из которых являются возможность лица, подавшего жалобу, просить не раскрывать его личность, а также получать информацию о ходе рассмотрения его жалобы.

Совету также удалось сохранить специальные процедуры, однако он не предпринял шагов по повышению их эффективности. Новая система выдвижения и назначения мандатариев позволит выбирать лучших кандидатов и добавит больше транспарентности процессу, но также предоставит больше влияния в процессе выборов региональным группам. Институт страновых мандатов сохранен, но по-прежнему испытывает противодействие со стороны многих государств, которые считают, что меры по отдельным странам должны приниматься через механизм УПО или проведение специальных сессий.

Одним из разочарований реформы стало изменение роли экспертных консультаций в деятельности Совета. Внесенные изменения радикально уменьшили роль и полномочия Консультативного комитета, созданного вместо Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. При сегодняшней модальности у экспертов отсутствует право на проведение независимых экспертных инициатив в области прав человека, что сводит роль органа исключительно к консультациям по требованиям Совета. В то же время новая система выдвижения и назначения экспертов в перспективе должна улучшить качество экспертных заключений.

Однако главным отличием Совета от Комиссии большинство наблюдателей считают создание Универсального периодического обзора (далее - УПО) - нового механизма по защите и поощрению прав человека в мире, призванного проводить регулярные обзоры выполнения государствами - членами ООН их обязательств и обязанностей в области прав человека. УПО занимается установлением того, как государства - члены ООН соблюдают Устав ООН, Всеобщую декларацию прав человека, договоры о правах человека, участником которых является рассматриваемое государство, добровольные заявления и обязательства государств, в том числе сделанные или взятые при представлении их кандидатур для избрания в Совет ООН по правам человека, применимые нормы международного гуманитарного права. Таким образом, УПО не создает новые обязанности для государства, проходящего обзор, а направлен на усиление их значимости и помощь государству выполнить его действующие обязательства и обязанности <24>.

<24> Henderson T. Towards implementation: an analysis of the Universal Periodic review mechanism of the Human Rights Council. P. 8. URL: http://www.upr-info.org/IMG/pdf/Towards_Implementation_by_Tiffany_Henderson.pdf (дата обращения 08.01.2009).

Совет по правам человека представляет собой новый этап сотрудничества в области прав человека. Обладая более продолжительными и частыми сессиями, возможностью (обязанностью) докладывать непосредственно Генеральной Ассамблее <25>, обязанностью проводить обзор соблюдения всеми государствами (а не выборочно) их обязанностей и обязательств в области прав человека, он может превратиться в более сильный и эффективный механизм, чем Комиссия по правам человека. С другой стороны, нельзя забывать, что полномочия и функции, которыми он наделен, отражают лишь часть реформы. Главная ответственность ложится на сами государства, которые должны выразить свое желание "реально" наделить Совет полномочиями в соответствии с его мандатом. Особо стоит подчеркнуть, что международные институты не вправе каким-либо образом подменять государства в лице их органов, осуществляющих деятельность в области прав человека, а могут лишь содействовать государствам в улучшении состояния в области прав человека.

<25> См.: Rahmani-Ocora L. Giving the Emperor Real Clothes: The UN Human Rights Council, (2006) 12 Global Governance 15. P. 18. URL: http://www.articlearchives.com/international-relations/international-organizations/1266637-1.html (дата обращения 26.10.2008).