Мудрый Юрист

К вопросу о полномочиях прокурора по делам об административных правонарушениях в арбитражном процессе

Степанова О., консультант Управления законодательства Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Данная статья посвящена одному из проблемных вопросов арбитражного процесса: возможности возбуждения дела об административном правонарушении и оспаривании вынесенного по нему решения по инициативе прокурора.

Одной из новелл Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г. <1> (далее - АПК РФ) стало отнесение к подведомственности арбитражных судов дел об административных правонарушениях. Так, в АПК РФ появилась глава 25, регулирующая рассмотрение данной категории дел <2>.

<1> См.: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (ред. от 28 июня 2009 г.) // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<2> Данная глава АПК РФ содержит два параграфа: § 1 "Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности" и § 2 "Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности".

Наряду с указанными изменениями АПК РФ существенно ограничил роль органов прокуратуры в арбитражном процессе, что явилось закономерным развитием тенденции сокращения полномочий прокурора в гражданском и арбитражном процессе, начавшейся с ликвидации функции прокуратуры по надзору за деятельностью судов <3>.

<3> Как полагают некоторые авторы, данные изменения не согласуются с принципом равенства всех перед законом и судом, поскольку теперь судьи могут принимать ошибочные судебные постановления, не неся за это ответственности; в связи с этим предлагается законодательно восстановить надзорные полномочия органов прокуратуры в целях повышения гарантий законности в гражданском и арбитражном процессе, где наносится наиболее ощутимый вред экономической безопасности личности, общества и государства неправосудными актами (Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007). Однако с такими выводами и предложениями вряд ли можно согласиться, поскольку данные "нововведения" будут противоречить Конституции Российской Федерации, согласно которой судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (ч. 1 ст. 120).

В соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

По указанным категориям дел в целях обеспечения законности прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле (ч. 5 ст. 52 АПК РФ).

Как отмечается в литературе, установленное ст. 52 АПК РФ ограничение случаев участия прокурора в арбитражном процессе призвано обеспечить диспозитивность и равенство сторон, состязательность судопроизводства в арбитражном суде <4>. На исчерпывающий характер ст. 52 АПК РФ обращается внимание и в п. 1 информационного письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22 августа 2002 г. "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <5>.

<4> См.: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий. М.: Библиотечка РГ, 2003. С. 97.
<5> Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Однако нормы АПК РФ не учитывают положения ряда иных федеральных законов, предоставляющих прокурору более обширные полномочия <6>. Так, согласно п. 2 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <7> в полномочия прокурора или его заместителя в рамках осуществления надзора за исполнением законов входит в том числе возбуждение производства об административном правонарушении по основаниям, установленным законом. В соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <8> (далее - КоАП РФ) прокурор для защиты публичных интересов вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ч. 1 ст. 25.11).

<6> Необходимо отметить, что в данной статье не уделено внимание терминологическим различиям КоАП РФ и АПК РФ, а потому применительно к каждому Кодексу используются предусмотренные именно им формулировки.
<7> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 17 июля 2009 г.) // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<8> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 19 июля 2009 г.) // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

При рассмотрении несоответствий названных Федеральных законов необходимо, с одной стороны, учитывать, что при производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции по правилам, предусмотренным КоАП РФ, участие прокурора призвано восполнить отсутствие широких полномочий у органа, должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении (далее - административные органы): так, административные органы не названы в главе 25 КоАП РФ в числе участников производства по делам об административных правонарушениях; они не подлежат обязательному вызову в судебное заседание (но могут быть вызваны в судебное заседание для выяснения возникших вопросов в качестве свидетеля <9>); административные органы не вправе обжаловать вынесенные по делу определения и постановления судей (ч. 1 ст. 30.1). В случае если данные органы не согласны с вынесенным итоговым решением по делу об административном правонарушении, они могут обратиться к прокурору, который в соответствии с КоАП РФ уполномочен приносить протест на постановление по делу и (или) последующие решения по жалобам на это постановление (ст. 30.10).

<9> Пункт 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс"; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2007 г. N 346-О-О // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

В соответствии же с АПК РФ производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается по заявлению административных органов, которые вправе как непосредственно участвовать в процессе, так и оспаривать решение по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 202, ст. 41). В результате данные особенности правового положения административных органов в арбитражном процессе дают некоторые основания считать, что участие прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде нецелесообразно, поскольку может привести к некоему неравенству сторон "обвинения и защиты".

С другой стороны, исходя в том числе из прямого указания закона, предусматривающего применение норм АПК РФ с особенностями, установленными в КоАП РФ <10>, последний является специальным актом по отношению к АПК РФ. Следовательно, при разрешении коллизий этих двух актов (за исключением сугубо процедурных моментов рассмотрения дела) приоритет должен быть отдан КоАП РФ.

<10> Согласно ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, а также дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным данным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и Федеральном законе об административных правонарушениях (т.е. КоАП РФ).

Кроме того, следует учитывать, что широкая компетенция прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренная КоАП РФ, продиктована спецификой административного права как публичной отрасли, где неприменим принцип юридического равенства сторон, а все усилия закона направлены на защиту (помимо конкретного потерпевшего в смысле ст. 25.2 КоАП РФ, которого в деле может и не быть) в первую очередь публичных интересов, а также на достижение превентивной функции права (согласно ст. 1.2 КоАП РФ предназначение законодательства об административных правонарушениях направлено в конечном итоге на защиту конституционно значимых целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Представляется, что данная публичная составляющая должна быть определяющей и при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах.

Однако в арбитражной практике вопрос о полномочиях прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях (как по возбуждению дела, так и по оспариванию решений по делам об административных правонарушениях) нашел некое усредненное (по сравнению с АПК РФ и КоАП РФ) и отчасти весьма противоречивое разрешение.

Согласно КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации, рассмотрение которого отнесено к компетенции арбитражных судов (ч. 1 ст. 28.4).

Однако согласно ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях; прокурор же, исходя из буквального толкования положений АПК РФ, такими правами не обладает.

Некоторые авторы, описывая данные противоречия, полагали в данной ситуации единственно возможным направление прокурором материалов по факту выявленных нарушений законов в орган административной юрисдикции, должностные лица которого уполномочены в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы о таких административных правонарушениях, с тем чтобы уже административный орган возбуждал дело по данному правонарушению <11>.

<11> Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11.

Однако подобное решение вопроса не является универсальным, поскольку КоАП РФ также предусмотрены правонарушения, дела по которым вправе возбуждать только прокурор (при этом их рассмотрение отнесено к исключительной компетенции арбитражных судов). Это правонарушения, предусмотренные ст. 7.24 "Нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта", а также ст. 15.10 "Неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда" КоАП РФ.

Если согласиться с позицией некоторых специалистов, что перечень заявлений и исков, с которыми прокурор может обратиться в арбитражный суд, исчерпывающим образом определен ст. 52 АПК РФ и не включает в себя заявлений о привлечении к административной ответственности <12>, то данные правонарушения останутся безнаказанными, поскольку дела по ним просто некому будет возбуждать. Подобная ситуация, безусловно, недопустима, поскольку противоречит принципу неотвратимости наказания.

<12> Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПбГУ, 2005.

В результате описываемое несоответствие было разрешено в п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ" <13>, в котором ВАС РФ определил, что производство по делу о привлечении к административной ответственности подлежит возбуждению судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст. 204 АПК РФ, и в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами АПК РФ.

<13> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. N 3.

По вопросу же о полномочиях прокурора по оспариванию решений по делам об административных правонарушениях определенности в арбитражной практике до сих пор не выработано.

В соответствии с КоАП РФ как не вступившее, так и вступившее в законную силу решение по делу об административном правонарушении может быть обжаловано (опротестовано) лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим и прокурором (ч. 1 ст. 30.1, ч. 1 ст. 30.10, ст. 30.12 КоАП РФ); решение по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1).

Вместе с тем АПК РФ не содержит общих правил, регулирующих процедуру пересмотра решений по делам об административных правонарушениях.

В § 2 главы 25 "Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности" АПК РФ регламентируется лишь порядок рассмотрения дел об оспаривании указанных в названии параграфа решений, и его правила не распространяются на пересмотр судебных решений арбитражных судов, принятых по результатам рассмотрения подведомственных им дел о привлечении к административной ответственности.

В соответствии с буквальным толкованием положений данного параграфа (ч. 2 ст. 207) оспаривать решения административных органов вправе только юридические лица и индивидуальные предприниматели, привлеченные к административной ответственности в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вместе с тем на основании общих положений АПК РФ, в частности главы 5, право на оспаривание имеется в обязательном порядке у второй стороны по делу - административного органа, чье решение оспаривается <14>. Но ни потерпевший, ни прокурор не названы АПК РФ в качестве субъектов, уполномоченных возбуждать производство по делам об оспаривании решений административных органов.

<14> Можно предположить, что административные органы не названы в § 2 главы 25 АПК РФ в качестве субъекта, уполномоченного оспаривать решение о привлечении к административной ответственности, на том основании, что сложно представить ситуацию, когда административный орган будет обжаловать вынесенное им самим решение.

Законодательный пробел относительно права на обжалование потерпевшего был восполнен ВАС РФ. В пункте 4 Постановления Пленума от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" <15> ВАС РФ указал, что в силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в порядке, предусмотренном нормами § 2 главы 25 АПК РФ, вправе также лицо, признанное потерпевшим в соответствии со ст. ст. 25.2, 28.2 КоАП РФ, поскольку указанное постановление затрагивает его права и законные интересы.

<15> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 8.

В отношении же возможности прокурора по оспариванию в арбитражный суд решений по делам об административных правонарушениях арбитражные суды в большинстве своем придерживаются мнения, что прокурор вправе обжаловать как сторона по делу решение, вынесенное по первой инстанции арбитражным судом (см., например, Постановление Федерального арбитражного суда (далее - ФАС) Северо-Кавказского округа от 20 июня 2006 г. по делу N Ф08-2587/2006-1083А <16>).

<16> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 июня 2006 г. по делу N Ф08-2587/2006-1083А // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

При этом по вопросу правомочий прокурора по оспариванию решений административных органов однозначного мнения у арбитражных судов нет.

Так, например, в Постановлении от 19 июня 2006 г. по делу N Ф09-5239/06-С1 <17> ФАС Уральского округа отметил, что ч. 1 ст. 207 АПК РФ и п. 3 ч. 1 ст. 25.11, ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ закрепляют полномочия прокурора на оспаривание не вступившего в законную силу постановления административного органа по делу об административном правонарушении; в Постановлении ФАС Центрального округа от 27 декабря 2005 г. по делу N А64-15800/05-17 <18> суд пришел к выводу, что прокурор вправе обжаловать также и вступившие в законную силу решения административных органов <19>.

<17> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 19 июня 2006 г. по делу N Ф09-5239/06-С1 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<18> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 27 декабря 2005 г. по делу N А64-15800/05-17 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<19> Вместе с тем пересмотр вступившего в законную силу решения административного органа осложнен существующими противоречиями в законодательстве. В соответствии с КоАП РФ вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений) пересматриваются в порядке надзора ВАС РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 4 ст. 30.13). Однако согласно ст. 292 АПК РФ предметом пересмотра в порядке надзора могут быть только вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов Российской Федерации. В связи с этим на практике вопрос о пересмотре вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных административными органами, нашел следующее разрешение: прокурор приносит протест на указанное постановление путем подачи заявления в арбитражный суд первой инстанции; затем уже решение суда первой инстанции может быть обжаловано в суд апелляционной, кассационной инстанции и стать предметом рассмотрения ВАС РФ в порядке надзора (см., напр., Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 3 октября 2005 г. по делу N А29-4309/2005а // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс").

При этом в Постановлении от 11 декабря 2008 г. по делу N А36-694/2008 <20> ФАС Центрального округа указал, что ни АПК РФ, ни КоАП РФ не предусмотрено право прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности либо отказе в привлечении к административной ответственности.

<20> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 11 декабря 2008 г. по делу А36-694/2008 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Позиция же ВАС РФ по данному вопросу противоречива. Так, в Постановлении Президиума от 20 июля 2004 г. N 2343/04 <21> ВАС РФ подтвердил право прокурора независимо от участия в деле приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении, в том числе на решение административных органов о привлечении к административной ответственности. В последующем, как следует из Постановления Президиума ВАС РФ от 8 мая 2007 г. N 45/07 <22>, позиция Суда изменилась. В данном решении сделан вывод об отсутствии у прокурора полномочий по оспариванию решений административных органов по делам об административных правонарушениях <23>.

<21> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 12.
<22> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. N 7.
<23> При этом данное дело было передано в Президиум ВАС РФ (Определение от 5 марта 2007 г. N 45/07) как раз на том основании, что нижестоящие суды ошибочно, по мнению Судебной коллегии ВАС РФ, полагали об отсутствии у прокурора полномочий по оспариванию постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Представляется, что отсутствие единообразного подхода к вопросу о правовом положении прокурора неминуемо отражается на системе обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении ими предпринимательской деятельности, а потому данная проблема требует законодательного разрешения и приведения норм АПК РФ и КоАП РФ в соответствие друг с другом.