Мудрый Юрист

Гражданско-правовая ответственность государственных корпораций *

<*> Kuz'minov A.A. Civil-law responsibility of state corporations.

Кузьминов Алексей Анатольевич, аспирант кафедры гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права.

В статье анализируются общие и частные проблемы гражданско-правовой ответственности отдельных государственных корпораций, в результате чего автор делает вывод о необходимости легального закрепления субсидиарной ответственности государства как учредителя данного юридического лица публичного права.

Ключевые слова: государственная корпорация, юридическое лицо публичного права, гражданско-правовая ответственность.

The article analyses general and private problems of civil-law responsibility of certain state corporations, as a result the author makes a conclusion regarding necessity of legal consolidation of subsidiary responsibility of the state as a founder of the said juridical person of public law.

Key words: State Corporation, juridical person of public law, civil-law responsibility.

Важными шагами на пути к эффективному государственному управлению стали переход к среднесрочному бюджетному планированию, запуск приоритетных национальных проектов и создание крупных государственных корпораций в ряде секторов экономики, которым на тот момент придавалось особое значение.

На основании ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1> и отдельных федеральных законов о создании конкретных государственных корпораций можно сделать вывод, что ими признаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

<1> См.: Федеральный закон от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях".

Государственная корпорация обладает всеми признаками юридического лица. Во-первых, государственная корпорация выступает субъектом присвоения имущества и в этом качестве является имущественно обособленной организацией, так как в соответствии с п. 3 ст. 213 Гражданского кодекса РФ имущество, переданное в качестве вкладов учредителями, а также имущество, приобретенное по иным основаниям, находится в собственности государственной корпорации. Во-вторых, государственная корпорация отвечает по своим обязательствам тем своим имуществом, на которое по законодательству Российской Федерации может быть обращено взыскание, т.е. несет исключительно самостоятельную имущественную ответственность, пределы которой определяются стоимостью имущества, принадлежащего государственной корпорации на праве собственности. Поэтому государственная корпорация не отвечает по обязательствам своего учредителя - Российской Федерации, так же, как и учредитель государственной корпорации не отвечает по обязательствам последней (п. 2 ст. 25 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). В-третьих, государственная корпорация самостоятельно выступает в гражданском обороте, т.е. может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, которые соответствуют ее целям и реализуемым задачам.

Несмотря на довольно внушительный срок действия ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", к настоящему времени в Российской Федерации созданы всего восемь государственных корпораций: Агентство по страхованию вкладов (АСВ), Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) (Внешэкономбанк), государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию г. Сочи как горноклиматического курорта ("Олимпстрой"), Российская корпорация нанотехнологий ("Роснанотех"), Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ФСР ЖКХ), государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" ("Росатом") и государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" ("Ростехнологии").

Государственные корпорации предназначены для решения первоочередных экономических и социальных задач, для выполнения специальных национальных проектов Президента РФ, федеральных целевых программ. Основное предназначение каждой конкретной государственной корпорации - это эффективная реализация бюджетных средств, их рациональное и своевременное использование, формирование эффективных механизмов управления вверенным имуществом. Государственная корпорация является субъектом со специальной целевой правоспособностью, поскольку создается только для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, которые прямо указаны в законе о ее создании.

С одной стороны, следует приветствовать самостоятельный характер ответственности Российской Федерации по своим обязательствам и невозможность привлечения имущества государственных корпораций по долгам государства. С другой стороны, цели и задачи, которые в некоторых случаях ставит государство перед создаваемыми государственными корпорациями, требуют больших финансовых затрат, чем имущественный взнос государства при их создании.

Ухудшает положение кредиторов государственных корпораций и тот факт, что они не могут быть признаны банкротами. Из анализа федеральных законов, предусматривающих создание конкретных государственных корпораций, следует вывод, что на них не распространяется действие Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Только в случае с государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов" Законом о ее создании установлено, что Агентство может быть реорганизовано или ликвидировано на основании федерального закона, определяющего порядок реорганизации или ликвидации и использования имущества Агентства, что однозначно может быть понято как невозможность его ликвидации посредством признания банкротом. Соглашаясь с тем, что возможность банкротства подвергала бы существенному риску выполнение социально-экономических значимых задач, стоящих перед создаваемыми государственными корпорациями, следует указать на необходимость устранения возникшего вследствие этого дисбаланса частных и публичных интересов.

Также на государственные корпорации не распространяются положения ст. 56 ГК РФ, поскольку ответственность, например, государственной корпорации "Росатом" по обязательствам распространяется не на все принадлежащее ей имущество: Законом о ее создании предусмотрено, что на имущество, перечень которого утверждается Правительством, взыскание не может быть обращено; аналогичное правило действует в отношении норм п. 1 и 2 ст. 60 ГК РФ, поскольку при реорганизации (например, той же государственной корпорации "Росатом") согласие кредиторов на перевод их требований не требуется. Государственные корпорации могут быть реорганизованы или ликвидированы на основании специального федерального закона, определяющего порядок и сроки реорганизации или ликвидации. При этом указанный федеральный закон должен определить порядок использования имущества корпорации после ее ликвидации. Что же касается государственной корпорации "Росатом", то при ее ликвидации имущество поступает в федеральную собственность без установления такого порядка. При ликвидации государственной корпорации "Фонд содействия развитию ЖКХ" (либо до окончания периода ее деятельности, если средства Фонда, предназначенные для осуществления его деятельности, будут использованы в полном объеме) средства, оставшиеся после удовлетворения требований кредиторов к Фонду, перечисляются в федеральный бюджет в порядке, установленном Законом о создании ГК "Фонд содействия развитию ЖКХ". Также не может быть обращено взыскание по обязательствам Агентства по страхованию вкладов на фонд обязательного страхования вкладов, за исключением случаев, когда обязательства Агентства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам (ч. 5 ст. 33 Закона N 177-ФЗ).

На сегодняшний день государственные корпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственных корпораций, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное (п. 1 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Действие данного положения подтверждено всеми федеральными законами об отдельных государственных корпорациях.

В настоящий момент "иное" предусмотрено, пожалуй, только для государственной корпорации АСВ. Так, в случае недостаточности имущества Агентства финансирование мероприятий, связанных с деятельностью по обязательному страхованию вкладов, может осуществляться по предложению совета директоров Агентства за счет резервного фонда Правительства Российской Федерации (ст. 40 Закона).

В случае подтверждения советом директоров Агентства решения правления Агентства о невозможности осуществления возмещения по вкладам в установленные сроки без пополнения фонда обязательного страхования вкладов за счет дополнительных денежных средств (за исключением страховых взносов и иных запланированных поступлений) совет директоров Агентства в срок, не превышающий семи календарных дней после наступления страхового случая, принимает одно из следующих решений:

  1. обратиться в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении Агентству соответствующих денежных средств в виде бюджетного кредита, если рассчитанный правлением Агентства дефицит фонда обязательного страхования вкладов составляет не более 1 млрд. рублей. Правительство Российской Федерации принимает соответствующее решение в срок, не превышающий семи календарных дней;
  2. обратиться в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении Агентству дополнительных денежных средств из федерального бюджета, если рассчитанный правлением Агентства дефицит фонда обязательного страхования вкладов превышает 1 млрд. рублей. При невозможности выделения указанных средств Правительство Российской Федерации в рамках своих полномочий вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о внесении соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год в срок, не превышающий семи календарных дней со дня получения обращения совета директоров Агентства (ст. 41 Закона).

Является ли это субсидиарной ответственностью Российской Федерации в прямом смысле этого слова? Скорее всего, нет, поскольку решение о покрытии дефицита и о форме такого покрытия должно приниматься в каждом конкретном случае в зависимости от размера дефицита.

Субсидиарная ответственность как вид гражданско-правовой ответственности представляет собой дополнительную ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательства в случаях, установленных законом или договором. Считается, что термин "субсидиарная" производен от "субсидия" (subsidium), что на латыни означает "помощь, поддержка" <2>.

<2> См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 938 (автор статьи - Е.Ю. Грачева).

В Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ) законодатель, представляя формулу субсидиарной ответственности, устанавливает, что до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником, кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Но только если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность (п. 1 ст. 399 ГК РФ).

Субсидиарная ответственность может устанавливаться законом, иными правовыми актами (указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ) или условиями обязательства, причем последнее следует понимать как условия договора.

Таким образом, для устранения возникшего дисбаланса частных и публичных интересов необходимо установление субсидиарной ответственности государства при нехватке средств и имущества, на которое может быть обращено взыскание по долгам кредиторов государственной корпорации. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в Федеральные законы "О некоммерческих организациях" и "О несостоятельности (банкротстве)" (в последний в части уточнения невозможности банкротства государственных корпораций), а также в абз. 1 ч. 3 ст. 56 ГК РФ, изложив его в следующей редакции: "Учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, иным законом либо учредительными документами юридического лица".

Тот факт, что государственная корпорация аналогично другим юридическим лицам (банкротство которых не исключено общими нормами) несет ответственность по своим обязательствам принадлежащим ей имуществом, не исключает обоснованность установления субсидиарной ответственности государства как учредителя, поскольку законами о создании конкретных государственных корпораций установлены случаи, основания и виды имущества, когда обращенное взыскание по их долгам исключается, что существенно подрывает интересы их контрагентов.