Мудрый Юрист

Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов в составе края или области: цепь решений "как лучше" *

<*> Knyaginin K.N. Evolution of the constitutional status of autonomous national areas (national districts) as a part of territory / Region: we tried our best-you know the rest.

Княгинин К.Н., заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (г. Красноярск).

В статье рассматриваются вопросы образования национальных округов в РСФСР, анализируется развитие их конституционно-правового статуса с точки зрения места органов публичной власти национального (автономного) округа в системе публичной власти государства в целом, выявляются противоречивые моменты статуса национальных (автономных) округов советского периода. Автор отмечает, что на основе национальных (автономных) округов формировалась система государственных органов округа, имевшая не четко определенные законодательно полномочия и носившая дополнительный, а по многим своим параметрам даже факультативный характер. Кроме того, исследуются особенности статуса автономных округов - субъектов Российской Федерации в составе других субъектов Российской Федерации в сравнении со статусом этих округов на предыдущем этапе их развития, показывается дефектность соответствующей государственно-правовой конструкции, анализируются безрезультатные попытки российского федерального законодателя придать этой конструкции приемлемый вид.

Ключевые слова: национальный округ, автономный округ, федеративное устройство, субъект Российской Федерации, административно-территориальное устройство, административно-территориальная единица.

The article states formation of national districts in Russian Soviet Federative Socialist Republic; analyzes evolution of the constitutional status of national districts from the point of view of the place of the bodies of public authority of autonomous national areas (national districts) in the system of public authority of the whole state; reveals the inconsistency of the status of autonomous national areas (national districts). It is noticed, that the district form of government was formed by reference to autonomous national areas (national districts) that result in indistinctly legislative powers and even secondary status of it. It is examined the specialty of the status of autonomous national areas as a constituent entity of the Russian Federation in a structure of other subjects of the Russian Federation. This status is compared with the status of autonomous national areas (national districts) at the previous stage of their development. It highlights deficiency of corresponding constitutional model and ineffectual attempts of the Russian federal legislator to solve the problem.

Key words: a national district, an autonomous national area, state form of government, a constituent entity of the Russian Federation, an administrative-territorial system, an administrative-territorial entity.

Понять природу нового для российского конституционного права явления, а именно административно-территориальных единиц с особым статусом, созданных в границах бывших автономных округов (Коми-Пермяцкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского, Корякского, Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского) - субъектов Российской Федерации в процессе образования "объединенных" субъектов Федерации - Пермского, Красноярского, Камчатского и Забайкальского краев, а также Иркутской области, поможет анализ развития статуса данных территорий на протяжении советского и постсоветского периода развития государственного устройства России. Только на первый взгляд идея таких административно-территориальных единиц возникла ниоткуда. На деле появление этих административно-территориальных единиц есть в чем-то закономерный эволюционный виток соответствующего института отечественного конституционного права, развитие которого никак не может выйти за рамки "советской" парадигмы, а в этих рамках найти адекватные решения. Можно сказать, что соответствующие далекие территории давно стали понятны географам и этнографам, но не отечественному законодателю, для которого они (территории) продолжают оставаться поистине юридически не просто непознанными, но даже заколдованными.

Дефицит новых идей может заставить законодателя вернуться к некоторым "хорошо забытым" старым конструкциям. Однако такое возвращение не всегда бывает удачным. Выражение о том, что "в одну реку нельзя войти дважды", в данном случае неточно передает предопределенную неэффективность таких попыток. Надо добавить, что река давно уже не та, в ее русло институт государственного устройства "по-советски" втиснуть весьма непросто. Да и "хорошо забытое" могло не быть и в свое-то время действительно "хорошим", ибо за ним тоже не стояло продуманной концепции. При предстоящем законодательном оформлении статуса бывших автономных округов - административно-территориальных единиц с особым статусом надо отчетливо представлять возможные правовые решения и их последствия. Решения отечественного законодателя относительно территорий автономных округов предстают в виде череды выбора небесспорных моделей. Исправление предыдущих неточностей и ошибок пока не заканчивалось обнаружением правильной конструкции.

Высказано мнение, что округа в форме административно-территориальных единиц с особым статусом вернулись в свое прежнее ("определенное советскими Конституциями") состояние <1>. Однако с этим сложно согласиться. Надо отличать внешнее в статусе автономных (национальных) округов, в частности провозглашенное официально определение их природы (действительно до 1992 г. они именовались административно-территориальными единицами, таковыми официально названы и территории упраздненных в последние годы автономных округов), и сущностное в их положении. Статус автономных (национальных) округов советского периода, скорее, схож со статусом автономных округов в составе сложносоставных субъектов Российской Федерации, сложившимся после ревизии федерального законодательства об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации и бюджетного законодательства в 2003 - 2004 гг. Как раз положение органов государственной власти таких автономных округов, продолжающих провозглашаться субъектами Российской Федерации, схоже с положением органов государственной власти советских национальных (автономных) округов, подаваемых в качестве "младших партнеров" органов государственной власти соответствующих края или областей. Природа же административно-территориальных единиц с особым статусом пока представляет собой своеобразную "табула раза". Эту природу только предстоит определить в российской конституционной доктрине и конституционном законодательстве.

<1> Дамдинов Б.Д. К вопросу об объединении "сложносоставных" субъектов Российской Федерации: Первый опыт и перспективы: Конституционные и финансово-правовые аспекты // Сибирский юридический вестник. 2004. N 2. С. 21.

В российских научных источниках точкой отсчета для национальных (автономных) округов как государственно-правового института на первом этапе его развития, охватывающем период до начала 90-х годов прошлого века, называют период их образования в 1925 - 1930 гг., в течение которого было создано немалое число таких административно-территориальных единиц. Однако юридически значимым для этих округов является скорее не их образование, а, как это ни парадоксально, ликвидация прочих округов ("административных") в ходе контрреформы административно-территориального деления СССР и РСФСР, проводимой в последующее десятилетие (в 30-х годах прошлого века) и ревизовавшей результаты административно-территориальной реформы 1920-х годов.

Дело в том, что национальные округа не образовывались в качестве оригинального звена территориального устройства государства. В 1920-е годы производилось укрупнение высшего звена административно-территориального деления РСФСР, растянувшееся без малого на десять лет. Края и области, постепенно приходившие в то время на смену дореволюционным губерниям, были существенно крупнее губерний (территория РСФСР, за вычетом нескольких "обособленных" автономных республик, была поделена всего на 6 областей и 7 краев). Между такими краем или областью и образующимися одновременно с ними "заменителями" уездов - районами (реально территории многих районов были меньше территорий бывших уездов) потребовалось ввести промежуточный уровень публичной власти. Этот уровень был сформирован путем внедрения в административное деление страны округов, территория каждого из которых охватывала территории какого-то числа районов <2>. Лишь незначительная часть округов стала именоваться национальными, большинство из них было образовано в виде "обычных" округов. В Конституции РСФСР 1925 г. использовались общие понятия "округ" и "окружной" (ст. 49, 50, 51 и др. текста Конституции в его первой редакции) применительно к любым округам, в том числе национальным. Статус всех округов поначалу был принципиально одинаковым. Эпохальное, как принято считать, для национальных округов Постановление Президиума Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 декабря 1930 г. "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера", если обратиться к его содержанию, являлось не только и не столько актом об этих округах, сколько актом об объявлении ряда округов и районов национальными административно-территориальными единицами.

<2> См., например: Тархов С. Изменение административно-территориального деления России в XIII - XX вв. // Логос. 2005. N 1(46). С. 75 - 80. URL: http://www.ruthenia.ru/logos/number/46/03.pdf.

Однако уже в 1931 г. понятия "округ" и "окружной" были изъяты из текста действовавшей Конституции РСФСР 1925 г. Причиной такого редактирования текста Основного Закона РСФСР явилось, по-видимому, то, что к этому времени уже был взят курс на разукрупнение краев и областей и ликвидацию округов как излишнего в этой ситуации звена административно-территориального устройства. ЦИК и СНК СССР приняли 23 июля 1930 г. Постановление "О ликвидации округов" <3>. Предполагалось, что округа прекратят свое существование в сжатые сроки. На деле политика ликвидации округов была не очень решительной, соответствующий процесс растянулся на еще большее число лет, чем процесс их создания. На так называемых отдаленных территориях последние "обычные" округа, среди которых оказались и созданные после 1930 г., были ликвидированы только в 1946 г. <4>.

<3> Собрание законов СССР. 1930. N 37. Ст. 400.
<4> См.: Тархов С. Указ. соч. С. 80.

В какой-то момент процесса ликвидации округов было принято политическое решение о том, что "национальные" округа, поначалу хотя бы частично, должны быть статусно обособлены от "обычных" округов и не должны подчиняться их режиму. Это видно из Положения об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР, утвержденного в 1932 г. <5>. В ситуации, когда ликвидировались округа, указанное Положение регламентировало процедуру образования новых национальных округов, организацию органов власти в этих округах. Тем самым было продекларировано намерение сохранить в будущем данные территориальные единицы в качестве элемента отечественного территориального устройства. В ст. 35 Конституции СССР 1936 г. было закреплено положение об избрании в Совет национальностей Верховного Совета СССР от каждого национального округа по одному депутату. Тем самым специальный статус национальных округов впервые получил закрепление в акте ранга конституции. Однако можно утверждать, что два других упоминания в данной Конституции таких территориальных единиц, как округа (ст. 94 и 95), адресованы всем округам, сохранявшимся к тому моменту на территории СССР, - и национальным, и "обычным". В Конституции РСФСР 1937 г. также использовалось понятие "национальный округ" для обозначения специальной территориальной единицы. Но наряду с этим понятием в тексте данной Конституции применялось для обозначения "обычного" округа и понятие "административный округ". Практически все положения данной Конституции, адресованные национальным округам, одновременно касаются упоминаемых "в связке" административных округов, и наоборот (ст. 77, 78, 81, 87, 106 и др.). Кроме того, в тексте указанного конституционного акта речь идет об округах и окружных органах без указания на то, какие из них (административные или национальные) имеются в виду (ст. 79, 83 и др.). Очевидно, что эти статьи Конституции содержали общие для округов любого типа и их органов предписания.

<5> Собрание узаконений РСФСР. 1932. N 39. Ст. 176.

Зачатки обособления регулирования отношений, связанных с двумя типами существовавших к тому времени округов, можно обнаружить в ст. 85 и 95 Конституции РСФСР 1937 г. В этих статьях были сформулированы некоторые положения об организации работы органов исключительно административных округов. Вероятная логика законодателя заключалась в том, что такие вопросы в отношении органов национальных округов должны были быть отрегулированы Положением о национальных округах, "установление" которого Верховным Советом РСФСР предусматривалось ст. 102 указанной Конституции <6>.

<6> В ст. 94 и 95 Конституции СССР 1936 г. понятие "округ" так и фигурировало без добавления характеристики "национальный" вплоть до утраты данным актом юридической силы. После ликвидации "обычных" округов это понятие приходилось истолковывать в качестве касающегося только сохранившихся национальных округов. Из соответствующих статей Конституции РСФСР 1937 г. в ходе последующего многократного редактирования ее текста так и не было изъято понятие "административный округ".

Именно процитированные "точечные" предписания Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., касающиеся исключительно национальных округов, предопределили на длительный период судьбу данных округов. В отличие от административных округов национальные округа были сохранены в качестве элемента административно-территориального устройства <7> и получили со временем какой-то оформленный государственно-правовой статус.

<7> В ходе кампании по ликвидации округов были все-таки упразднены и некоторые национальные округа: Охотский, Аргаяшский, Витимо-Олекминский. Однако в этот же период были созданы новые Агинский и Усть-Ордынский Бурят-Монгольские национальные округа.

Но здесь надо еще раз обратить внимание на то, что организация базовых или универсальных административно-территориальных единиц в виде национальных (и административных) округов первоначально подчинялась управленческой логике: требовалось промежуточное звено между органами власти огромных краев и областей и небольших районов в конкретных условиях Советской России 1920-х годов. Однако после разукрупнения краев и областей существование национальных (впоследствии автономных) округов в качестве территориальной основы промежуточного между краем (областью) и районами уровня общего управления утратило практический смысл. С этой точки зрения имеется рациональное зерно в утверждении о том, что национальные округа "являются анахронизмом прежнего национально-государственного и административно-территориального устройства РСФСР" <8>. Однако такой вывод слишком категоричен. Нельзя однозначно заявлять, что сохранение национальных округов как особых территориальных единиц в условиях изменившегося административно-территориального деления было ошибочным. Ошибкой являлось то, что национальные округа в этих условиях по инерции предлагали считать теми самыми территориальными единицами, на которых базируется полноценный уровень управления, обладающий полным набором управленческих структур и какой-то собственной обособленной компетенцией. Можно сказать, что именно тогда и именно таким образом отечественный законодатель сам загнал себя в ловушку, из которой трудно выбраться до сих пор.

<8> Иванов И.В. Правовой статус автономного (национального) округа в составе РСФСР // История государства и права. 2007. N 19. С. 30.

Для того чтобы сформировать какой-то подобающий национальному (автономному) округу "набор" предметов ведения и полномочий, в свое время требовалось решить вопрос о том, за счет предметов ведения и полномочий каких административно-территориальных единиц (их органов) этот "набор" должен комплектоваться. На тех территориях, которые обходились без промежуточного звена в виде национального (автономного) округа, суммарные полномочия связки "край (область) - район (город)" исчерпывающе распределялись между двумя соответствующими уровнями публичной власти. "Вклинивание" в эту связку еще одного самостоятельного звена должно бы было влечь перераспределение объема указанных суммарных полномочий. Теоретически национальному округу должны были достаться какие-то полномочия либо края (области), либо района (города), либо частично те, частично другие. Это должно было неизбежно повлечь ограничение на соответствующей территории полномочий либо края (области), либо района (города). Однако реально вопрос об изъятии каких-то полномочий у, как тогда говорили, вышестоящей и нижестоящей административно-территориальных единиц в пользу "промежуточной" в то время не ставился. Фактически это означало молчаливое признание национальных округов и их органов (в их формально продекларированном виде) "нагрузочным" элементом административно-территориального устройства и государственного аппарата.

Если обратиться к Закону РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об автономных округах" <9>, с принятием которого был наконец-то завершен растянувшийся на многие десятилетия процесс оформления законодательной базы статуса национальных (автономных) округов, то можно отметить, что основная часть этого Закона есть положения о полномочиях, организации и деятельности органов государственной власти автономного округа. Притом большинство данных положений идейно и даже текстуально совпадают с положениями Закона РСФСР от 29 июля 1971 г., в редакции, утвержденной Законом РСФСР от 3 августа 1979 г., "О районном Совете народных депутатов РСФСР" <10>. Сложно при сопоставлении данных Законов сделать вывод о том, чем предметы ведения и полномочия автономного округа и района (их органов) принципиально отличались. В Законе РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об автономных округах" немного положений, конкретно характеризующих окружные органы как руководящие по отношению к районным (городским городов окружного подчинения). Это преимущественно предписания о так называемых межбюджетных отношениях. Кстати, согласно этому Закону в округах без районного деления окружные органы должны были осуществлять по отношению к органам поселков и сельсоветов полномочия районных органов. Это свидетельствует о том, что законодатель не видел каких-то принципиальных различий между природой и функциями окружных и районных органов. Вышестоящее положение окружных органов относительно местных определялось общими формулировками ст. 14 данного Закона: "Совет народных депутатов автономного округа, осуществляя руководство деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, направляет их работу по проведению в жизнь законов, других решений вышестоящих государственных органов, планов экономического и социального развития, комплексных общегосударственных, республиканских, межотраслевых и региональных программ, изучает, обобщает и распространяет опыт работы Советов, обеспечивает совершенствование форм и методов их деятельности, подготовки и повышения квалификации работников советских органов. Окружной Совет заслушивает доклады и сообщения о деятельности нижестоящих Советов, их исполнительных комитетов, имеет право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству".

<9> Ведомости ВС РСФСР. 1980. N 24. Ст. 1594.
<10> Ведомости ВС РСФСР. 1979. N 32. Ст. 785.

Положение органов государственной власти автономных округов на основе норм тогдашнего законодательства и практики его реализации можно определить как соединяющее в себе черты дополнительного, быть может, даже факультативного по отношению к нижестоящим местным советам и их исполкомам исполнителя решений вышестоящих органов (в большей мере) и дополнительного (факультативного) по отношению к органам края (области) руководителя этими местными советами и их исполкомами (в меньшей мере) <11>. Конечно, такую ситуацию и тогда нельзя было признавать нормальной. Объективно окружная аппаратная "надстройка" была излишней. Однако такая организация государственной власти и соответствующего ей административно-территориального устройства не казалась абсолютно неприемлемой в условиях имевшего место смешения предметов ведения и полномочий органов государственной власти формально обособленных управленческих уровней. Ни за одним из этих уровней исчерпывающе четко не закреплялись исключительные предметы ведения, вышестоящие органы всех уровней могли вмешиваться в любую деятельность нижестоящих органов, корректировать их действия и даже подменять их <12>. В этой ситуации не обеспеченное концептуально и не оформленное внятными законодательными установлениями "втискивание" дополнительного (четвертого сверху, если считать союзный, союзной республики и краевой или областной уровни), именно общеуправленческого, а не специального звена во властную пирамиду не вело к отторжению этого звена как инородного для сложившегося государственного и правового строя. Гипотетически тогдашняя система государственной власти могла бы поглотить сколь угодно таких факультативных властных подсистем, занимавшихся как бы всем, подчинявшихся всем вышестоящим подсистемам и руководивших всеми нижестоящими подсистемами.

<11> В теории автономные округа подавались все-таки в качестве, как сказали бы сегодня, региональной, а не местной административно-территориальной единицы. Органы власти автономной области, также являвшейся промежуточной между краем и районом региональной административно-территориальной единицей, должны быть, в отличие от органов власти автономного округа, оценены как скорее дополнительно-руководящие, чем дополнительно-исполняющие.
<12> Это явление, характерное для советского периода, косвенно подпитываемое советскими доктринами единства системы Советов, двойного подчинения и т.д., медленно одолевалось и в постсоветской России, хотя, казалось бы, действующая Конституция Российской Федерации предусматривает четкую градацию полномочий уровней публичной власти и, более того, предусматривает обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти. Суть так называемых "реформ Козака", проведенных несколько лет назад, в немалой степени и состоит в размежевании полномочий, источников доходов и ответственности власти федерального, субъектов Федерации и местного уровня. Кстати, частью этих "реформ" является разграничение полномочий края или области и входящих в них автономных округов, произведенное на основе Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Об этом пойдет еще речь ниже.

Но надо отметить, что национальные (автономные) округа того периода имели некоторые элементы статуса, которые не связаны прямо с их положением в качестве территориальной основы "промежуточного" между краем (областью) и районом (городом) властного звена. В первую очередь речь идет о гарантированном представительстве в федеральных и краевых (областных) органах. Первое (избрание от округа депутата в Совет Национальностей Верховного Совета СССР) всегда отмечалось и отмечается в нашей литературе. Второе (положение ст. 15 Закона РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об автономных округах" о том, что "окружному Совету обеспечивается представительство в органах государственного управления края, области") часто остается в тени. Но такого рода "преференции", как и предусмотренное тогдашним законодательством образование (избрание) суда национального (автономного) округа и назначение прокурора национального (автономного) округа, округ в подобном или чуть измененном виде мог бы получить и как специальная, а не базовая (универсальная) административно-территориальная единица.

Думается, что именно диссонанс между заявляемым и реально складывающимся положением национально-окружного звена управления в государственном механизме не позволял долгое время сформировать полноценное законодательство о них. Это законодательство в сложившейся системе отношений просто не имело бы значимого нормативного смысла. Для появления же такого смысла пришлось бы существенно перекроить основы законодательства о государственном устройстве, государственном аппарате, бюджетном устройстве и т.д., чего законодатель предпочитал не делать. Предусмотренное Конституцией 1937 г. Положение о национальных округах не принималось в течение многих десятилетий. Примечательны сформулированные без малого четверть века спустя после принятия данной Конституции суждения о том, что "подготовка Положения о национальных округах уже давно стала насущной необходимостью" и что в связи с этим ученым надо бы было, наконец, четко определить их (округов) правовую природу <13>. В отечественной юридической доктрине того времени рассуждения о национальных (автономных) округах носили преимущественно описательный характер. Обсуждение проблемных моментов статуса национальных (автономных) округов свелось, по сути, к дискуссиям о том, достаточно ли у национального округа статусных черт, чтобы объявлять его формой советской автономии, или нет (до принятия конституционных актов 70-х годов прошлого века, в которых получившие новое наименование округа были все-таки объявлены формой автономии), являются ли национальные (автономные) округа "субъектами Федерации" - РСФСР наряду с автономными республиками (или автономными республиками и автономными областями). Серьезной практической нагрузки эти дискуссии не несли. В их рамках не ставился вопрос о переоценке статуса национальных (автономных) округов, изменении подходов к определению этого статуса.

<13> Радвогин А.В. Национальный округ - субъект советской автономии // Правоведение. 1961. N 3. С. 25.

Преобразование в ходе конституционных реформ начала 1990-х годов автономных округов, в том числе входящих в край или область, в полностатусные субъекты Российской Федерации сегодня обычно расценивается как политическое решение, принятое тогдашним руководством страны с целью сокращения количества потенциальных конфликтов, которые сопровождали реорганизацию государственного устройства Российской Федерации. Но в этом преобразовании можно усматривать и способ разрешения латентной в прежних и явной в новых условиях коллизии, вытекавшей из неопределенного "промежуточного" статуса публичной власти данной территориальной единицы. В начале 1990-х годов публичная власть в Российской Федерации конституционно была поделена на более или менее обособленные друг от друга уровни: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный. Законодатель, решавший судьбу автономных округов, стоял перед, быть может, не до конца осознаваемым им в тот момент выбором. По-прежнему придерживаясь идеи пребывания автономных округов в составе края или области, он мог бы попытаться продолжить конституционную традицию предшествующего периода и сконструировать окружной уровень публичной власти в качестве самостоятельного четвертого, дополняющего перечисленные выше три (например, в виде еще одного особого уровня государственной власти, стоящего ступенькой ниже по отношению к государственной власти края или области). Сохранение же запрограммированной триады типов публичной власти могло состояться в условиях либо ликвидации окружной власти (по крайней мере в ее претендующем на универсальность и всеаспектность виде), либо сохранения окружной власти в форме универсальной с одновременным причислением ее к одному из этих уровней (реально - к уровню субъектов Федерации или муниципальному). В итоге был выбран самый "проходимый" по политическим соображениям, но и самый, пожалуй, нелогичный с точки зрения канонов права и элементарного здравого смысла вариант: автономные округа, пребывавшие в составе края или области и тем самым продолжавшие оставаться территориальной основой "промежуточного" звена управления, были объявлены равноправными с этим краем или областью субъектами Российской Федерации, т.е. публичная власть автономных округов была объявлена полноценной государственной властью субъекта Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепив конструкцию "сложносоставного" субъекта Федерации, переложила детальное оформление этой конструкции на федеральный закон и договоры между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (п. 4 ст. 66). Однако указанный юридический инструментарий так и не удалось толком задействовать. Попытки разработать и принять данный федеральный закон окончились ничем <14>; заключавшиеся органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области договоры сводились к переизложению положений федеральной Конституции, закреплению общих положений о партнерстве и сотрудничестве и, быть может, фиксации некоторых договоренностей по частным проблемам взаимодействия. Что любопытно, отечественная юридическая доктрина, уделившая феномену "сложносоставных" субъектов Российской Федерации немало внимания <15>, опять оказалась не готова предложить внятные рецепты реализации в текущем законодательстве и этих "творческих идей" российского конституционного законодателя. Рациональная часть теоретических рассуждений по этой теме вскоре стала сводиться к обсуждению вопроса о том, каким способом правильнее было бы разрешить возникшую проблему: лишением автономных округов статуса субъекта Российской Федерации либо "выводом" автономных округов из "сложносоставных" субъектов Федерации.

<14> Ниже пойдет речь о Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. после 4 июля 2003 г.), положения которого фактически регулируют взаимоотношения между автономными округами и краем, областью, в который данные округа входят. Однако этот Закон принят не во реализацию предусматривающих принятие специального федерального закона предписаний пункта 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, но во реализацию таких предписаний подпункта "н" пункта 1 статьи 72 этой Конституции. Причем в пункте 3 статьи 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ содержится ссылка на федеральный закон об отношениях между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области как на совершенно самостоятельный закон. Думается, нормативные идеи Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, будь они оформлены в виде закона, принятого на основе пункта 4 статьи 66 федеральной Конституции, сложнее было бы подавать в качестве соответствующих этой Конституции. Впрочем, содержание Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в его сегодняшнем виде давно вышло за рамки, определяемые указанным подпунктом федеральной Конституции. Фактически этот Закон представляет собой какой-то плохо продуманный и скомпонованный федеральный кодекс, идея принятия которого вроде бы никак не вытекает из Конституции Российской Федерации, но периодически "презентуется" политической и научной общественности.
<15> Подробный обзор теоретических источников по проблемам статуса автономных округов, входящих в "сложносоставные" субъекты Российской Федерации, см.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 665 - 702.

Если прежнее противоречивое "промежуточное" положение национальных (автономных) округов в составе краев или областей можно было снять путем внесения изменений в текущее законодательство (другое дело, что это не делалось, так как, во-первых, не имело реального управленческого смысла и, во-вторых, в условиях аморфного законодательного описания компетенции власти каждого уровня внедрение невнятной власти окружного уровня не резало "юридический глаз"), то решение о "субъектизации" автономных округов в составе края или области, призванное вроде бы в том числе разрешить противоречие прежнее, породило новое противоречие, которое вообще не могло быть разрешимо без отказа от данной конструкции или ее существенной корректировки на конституционном уровне. Модель "полноправного субъекта Российской Федерации в другом полноправном субъекте Российской Федерации" не может быть описана с соблюдением правил формальной логики, которой правовые конструкции, вопреки не столь уж редко демонстрируемому законодателем настрою, должны все-таки отвечать. При определении статуса входящего в край или область автономного округа - субъекта Федерации нужно было держать в голове две несовместимые системы координат, одна из которых во главу угла ставит вхождение автономного округа в "материнский" субъект Федерации, другая - равноправие автономного круга с этим "материнским" субъектом. Если исходить из реальности вхождения территории автономного округа в территорию края или области, то реальным должно быть и распространение юрисдикции органов государственной власти края или области на территорию округа, но тогда равноправие (полноправие) округа как субъекта Федерации становится формальным. Если же исходить из реальности равноправия (полноправия) автономного округа, то полномочия органов государственной власти края или области не должны распространяться на территорию округа, но это значит, что вхождение округа в состав края или области становится формальным.

Федеральная правовая политика в отношении субъектов Федерации - автономных округов в составе края или области прошла в своем развитии два этапа. На первом из них возобладал подход, согласно которому доминирующим моментом в статусе таких округов является его равноправие (полноправие). Вхождение же автономного округа в состав края или области фактически объявлялось формальным. В целом на территории автономного округа органы его государственной власти вправе осуществлять все полномочия, которыми они обладают в связи тем, что автономный округ является полностатусным субъектом Федерации. Именно такую позицию, пусть не без некоторых "дипломатических" оговорок, занял Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" <16>.

<16> Собрание законодательства РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

Однако впоследствии уже Федеральное Собрание Российской Федерации законодательно совершило разворот в трактовке конституционных положений о статусе автономных округов в "сложносоставных" субъектах. Доминирующим моментом в этом статусе предложено было считать вхождение автономного округа в состав края или области и соответственно исходить из возможности ограничения полномочий автономного округа (органов его государственной власти) в пользу края или области, в которые данный округ входит (органов государственной власти этих края или области). Об этом свидетельствуют поправки, которые были внесены Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <17> в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации при оценке конституционности такого подхода к статусу субъектов Федерации - автономных округов, входящих с состав края или области, ограничился вынесением Определения от 12 мая 2005 г. N 234-О "По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", абзаца третьего статьи 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации" <18>. При аргументации своей позиции Конституционный Суд сделал вид, что ему предлагается для решения один из вариантов софизма "Куча" Евбулида из Милета. В результате рассуждений Суд пришел к выводу, что и с оставшимися после их законодательного перераспределения в пользу органов государственной власти соответствующих края, области полномочиями собственных органов автономный округ, входящий в состав края, области, не становится их административно-территориальной единицей и не утрачивает статус равноправного субъекта Российской Федерации. Остался, правда, открытым вопрос о том, сколько еще полномочий у органов его государственной власти следует отнять, чтобы автономный округ перестал считаться субъектом Федерации, по крайней мере "равноправным" <19>.

<17> Собрание законодательства РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.
<18> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3201.
<19> Гипотетически можно пытаться утверждать, что и прежняя, и новая трактовки нормативного объема конструкции "автономный округ как субъект Федерации в составе другого субъекта Федерации" идентичны. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" говорил, что органы государственной власти автономного округа равноправны с органами государственной власти "материнских" края или области, но на основе федерального закона или договоров между этими органами возможно перераспределение полномочий в пользу органов государственной власти края или области. Из пунктов 2 и 3 статьи 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вытекает, что данным Федеральным законом полномочия органов государственной власти автономных округов ограничены в пользу органов государственной власти соответствующего края или области, но на основе федерального закона или договора между указанными органами эти перераспределенные полномочия могут быть все же сохранены за органами государственной власти автономного округа. Но утверждение о неизменности в рамках нового подхода прежнего объема нормативного смысла было бы лукавством не только потому, что состоялась замена "стартового" положения органов государственной власти автономных округов с "полноправны, если иное не предусмотрено..." на "ограничены в правах в пользу органов государственной власти края или области, если иное не предусмотрено...". Важнее то, что была произведена замена регионального субъекта, от решения которого зависит полнота полномочий органов государственной власти автономного округа внутри "сложносоставного" субъекта Российской Федерации. Ранее договорное ограничение полномочий органов государственной власти автономного округа оказывалось невозможным, если на это не будет дано их согласие. Сейчас же ограничение прав этих органов может состояться независимо от их воли.

Впрочем, такие действия федерального законодателя и поддержавшего его Конституционного Суда Российской Федерации являются во многом вынужденными. Они были направлены на разблокирование абсурдной ситуации, созданной конструкцией "равноправный субъект Федерации в другом равноправном субъекте Федерации" в ее трактовке, формально оставляющей территорию автономного округа в юрисдикции органов государственной власти края, области, но фактически блокирующей осуществление этой власти на данной территории. Если отбросить некоторые терминологическое моменты, "всплывающие" при анализе данной ситуации, и оценить произошедшее с точки зрения сути предложенной конструкции, то можно сказать, что законодатель предложил автономным округам вернуться в состояние, имевшее место в советский период. Реально статус органов государственной власти автономных округов определен, как уже указывалось, в качестве "младших партнеров" органов государственной власти областей, в которые они входят. Эти решения привели к повторному внедрению "советской" модели, при которой над местным уровнем публичной власти "возвышаются" две системы региональной государственной власти - областная и окружная. Правда, надо видеть и отличия между старым и новым вариантами этой модели. Формальное, если угодно, как раз терминологическое отличие заключается в том, что сегодня окружной уровень власти официально подается в качестве не "промежуточного" между областным и районными (городскими), как это было раньше, но равного областному (субъекта Федерации). Это вытекает из необходимости подстраивания под конституционную конструкцию перечня видов российской публичной власти, носящего исчерпывающий характер, в рамках которой автономные округа объявлялись субъектами Федерации. Неформальная же разница между моделями видится в том, что сегодня федеральный законодатель исходит из необходимости четкого разграничения круга полномочий всех уровней власти: областного, окружного, районного (городского). Областные органы должны осуществлять на территории округа одни полномочия, окружные - другие, дублирование или какое-то пересечение этих полномочий не допускается. От этой идеи он (федеральный законодатель) предпочитает не отказываться, что надо признать оправданным, исходя из постулатов, как выразился Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 мая 2005 г. N 234-О, рационального государственного управления.

Однако и конструкция нового статуса автономных округов в составе областей, порожденная "тихой" реформой государственного устройства Российской Федерации путем внесения изменений в законодательство об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не может быть признана оптимальной. Все причастные субъекты политического и законодательных процессов прекрасно понимают, что эта конструкция не может быть обоснована как легальная в рамках положений действующей Конституции Российской Федерации без того, что можно назвать "словесной эквилибристикой". Уже одно это делает данную модель уязвимой.

Невозможно признать нормальной и соответствующей какой-то правовой логике и ситуацию, когда объем полномочий органов государственной власти одного субъекта Российской Федерации ставится в зависимость от решений органов государственной власти другого субъекта Российской Федерации. Ведь по смыслу диспозитивных предписаний п. 3 ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" для того, чтобы непосредственно на основе закона перераспределить в свою пользу целый ряд полномочий органов государственной власти автономного округа, органам государственной власти, включающей в себя округ области, достаточно просто бездействовать - уклоняться от заключения каких-либо договоров на сей счет с органами государственной власти автономного округа.

Те же законодательные оговорки о применении этой конструкции с учетом договоренностей органов государственной власти автономных округов и органов государственной власти соответствующих краев, областей, которые, по мысли законодателя, в какой-то мере примиряли всю конструкцию с положениями Конституции, оказалось возможно использовать для размывания позитивных моментов внедряемой модели. Так, Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 июля 2004 г. (действует с 1 января 2005 г. до 31 декабря 2010 г., действие пролонгировано на 5 лет, по 31 декабря 2015 г.) <20> предусматривает в ст. 1, что органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа осуществляют на территории соответствующих округов полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного (с Федерацией) ведения, в том числе те, которые, не будь этого соглашения, должны бы были перейти к органам государственной власти Тюменской области. Однако согласно предписанию ст. 2 указанного Договора часть этих переданных органам государственной власти автономных округов полномочий возвращается назад органам государственной власти Тюменской области для осуществления и на территории автономных округов.

<20> URL: http://www.admhmao.ru/pravo/frame.htm.

Из формулировок Договора не вполне понятно, в какой форме и в каком объеме состоялось это "возвращение". Описание "возвращенных" органам государственной власти Тюменской области полномочий, приводимое в Договоре, не во всех случаях совпадает с описанием полномочий, данных в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Вроде бы составители текста Договора исходят из того, что переданное от органов государственной власти области органам автономного округа полномочие "возвращается" назад органам государственной власти области в урезанном виде и частично эти полномочия остаются у автономного округа. Или же в ст. 2 Договора предполагается не "возвращение" органам государственной власти области переданных в соответствии со ст. 1 полномочий, а закрепление за органами государственной области каких-то иных полномочий, которые якобы могут "перераспределяться" внутрисубъектными договорами? Буквальная формулировка ст. 2 Договора позволяет определить водораздел между полномочиями области и автономного округа и таким парадоксально-абсурдным образом: органы государственной власти округа могут осуществлять эти вроде бы "возвращенные" органам государственной власти области полномочия "вообще", а органы государственной власти области только "с учетом основных направлений стратегического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа" и в рамках "реализации областных программ в пределах целевого финансирования" (см. абз. 1 п. 1 ст. 2 Договора). И таким вопросам в связи с анализируемым Договором нет конца.

Но главное - реальная попытка использовать предусмотренные законом "смягчающие" внедрение конструкции перераспределения полномочий, добавим, и финансовых средств от органов государственной власти автономного округа к органам государственной власти области договорные инструменты в компромиссных целях привела к восстановлению еще одного элемента советской модели статуса автономного округа, а именно нечеткому разграничению полномочий органов власти области и автономного округа. Ведь, для того чтобы и органы государственной власти автономных округов вроде бы сохранили все полномочия органов государственной власти "полноценных" субъектов Российской Федерации, но чтобы одновременно и органы государственной власти области получили определенные полномочия на территории автономных округов, в Тюменской области пришлось конструировать такой институт, как "совместное ведение" органов государственной власти одного и другого субъектов Федерации. Такая конструкция, вытекающая из положений "внутритюменского" Договора от 9 июля 2004 г., решительно не соответствует букве и духу отечественной Конституции и развивающих ее федеральных законов.

Все сказанное свидетельствует о том, что дефекты, заложенные в конструкции "сложносоставных" субъектов Российской Федерации, оказалось невозможно сгладить ни путем "гибкого до противоположного" толкования федеральной Конституции Конституционным Судом Российской Федерации, ни текущим законотворчеством, ни договорами органов государственной власти автономных округов с органами государственной власти краев, областей, в которые эти округа входят. Судьба этой модели была по большому счету предрешена еще в момент ее появления: задача о "квадратуре округа" просто не имела решения. Однако ликвидация этой модели в ходе оправданного объединения большинства автономных округов с краем, областью, в состав которых они входят, не повлекла, как выяснилось, за собой отказа от округов как особой территориальной единицы. Этих единиц уже шесть, и пребывают они в составе четырех краев и одной области. Природа новой юридической формы этих территорий - "административно-территориальных единиц с особым статусом" пока не вполне ясна. Вопрос о том, возможно ли при описании этого статуса использовать какие-то нормативные положения, характеризовавшие статус национальных (автономных) округов на предыдущих отрезках их истории, или же этот опыт исключительно неудачный и может использоваться только в качестве пособия о том, "как не надо делать", открыт. Впрочем, проблема административно-территориальных единиц с особым статусом должна быть рассмотрена в рамках самостоятельного исследования.