Мудрый Юрист

Особенности местного самоуправления в городах федерального значения с точки зрения конституционной модели местного самоуправления

А.В. МАДЬЯРОВА

Мадьярова А.В., доцент кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Минюста России, г. Москва.

Конституция РФ не предусматривает каких-либо особенностей организации местного самоуправления для городов федерального значения или каких-либо иных территорий. Более того, Конституция РФ не предусматривает и возможности установления таких особенностей для отдельных территорий страны (в отличие, например, от Европейской хартии местного самоуправления). Конституция РФ исходит из повсеместности местного самоуправления и гарантированности равных правовых условий его осуществления.

Однако ни для кого не секрет, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и многие отраслевые законы в его развитие устанавливают не просто особенности местного самоуправления в городах федерального значения, а совершенно специфическую правовую модель этого института. Если положения ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свести к некоему общему правилу, то оно может звучать так: в городах федерального значения местное самоуправление строится по усмотрению органов государственной власти этих субъектов РФ, ибо именно органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга определяют:

В итоге большинство принципиальных, сущностных аспектов местного самоуправления в городах федерального значения решается самостоятельно и свободно органами государственной власти этих субъектов РФ вне федеральных правил, гарантированных всем прочим муниципальных образованиям, и вне ограничений, установленных для всех иных субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ неоднократно признавал конституционным установление в федеральном законе особенностей организации местного самоуправления для городов федерального значения, указав, что "территория Москвы и Санкт-Петербурга как городских поселений совпадает с территорией городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Российской Федерации. Поэтому особенности их статуса как городских поселений, где обязательным является осуществление местного самоуправления, и как субъектов Российской Федерации, где в соответствии с прямым указанием Конституции Российской Федерации осуществляется государственная власть (ч. 2 статьи 11, ч. 1 статьи 77), предопределяют необходимость принятия мер, в том числе законодательных, для разграничения государственной власти и местного самоуправления, с тем чтобы не допустить произвольное ограничение права населения на осуществление местного самоуправления" <1>. В то же время Суд сделал и следующие оговорки: "субъекты Российской Федерации не вправе ограничивать федеральные гарантии, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального закона", "с учетом содержащихся в том же Федеральном законе общих запретов подчиненности одного муниципального образования другому (абзац третий пункта 3 статьи 6) и лишения права на осуществление местного самоуправления населения городского, сельского поселения независимо от его численности (абзац третий пункта 1 статьи 12) предполагается, что соответствующие положения уставов и других нормативно-правовых актов Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Российской Федерации не должны приобретать неконституционный смысл, расходящийся с названными требованиями данного Федерального закона" и если "возникает вопрос, нарушаются ли принятыми на их основе нормами, определяющими конкретные особенности осуществления местного самоуправления на внутригородских территориях Москвы и Санкт-Петербурга, конституционные гарантии местного самоуправления, отвечают ли они критериям формы, цели и меры ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленным статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, то эти нормы могут быть проверены Конституционным Судом Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации в закрепленном Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" порядке" <2>.

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. N 241-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ю.П. Седых-Бондаренко на нарушение его конституционных прав положениями статей 4, 6, 12 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Может быть, в этом и заключается на сегодня главная причина тупикового пути развития судебно-конституционных споров по поводу организации местного самоуправления в городах федерального значения, что предметом таковых до сих пор являлись в основном положения федерального, а не регионального законодательства. Правда, была попытка оспорить и лишение законом субъекта РФ органов местного самоуправления полномочий в сфере градостроительства, но неудачная - Суд формально сослался на прошлые свои решения, на Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и, вопреки собственной изложенной выше позиции, не стал рассматривать вопрос о соответствии данного конкретного изъятия ст. 55 Конституции РФ (см.: Определение Конституционного Суда РФ от 21.04.2005 N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального совета муниципального образования города Красное село Санкт-Петербурга на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 6).

Хотелось бы обратить внимание на важную мысль в этой позиции: особенности местного самоуправления в городах федерального значения должны рассматриваться через призму ст. 55 Конституции РФ, как ограничение прав граждан на местное самоуправление.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут ограничиваться федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это означает, что введение ограничений допустимо лишь при наличии одновременно двух условий: 1) если под угрозой оказываются перечисленные выше фундаментальные составляющие государственного и общественного порядка и 2) если защита указанных ценностей невозможна иным способом, кроме как путем ограничения некоторых прав граждан, причем именно и только тех прав, с реализацией которых связано возникновение угрозы названным основополагающим ценностям. А введение каких-либо дополнительных, не подпадающих под признаки части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации оснований ограничения прав граждан на местное самоуправление недопустимо.

Но если ограничение прав граждан возможно только федеральным законом, не означает ли это, что ограничение перечня вопросов местного значения, изъятие каких-либо конституционно и законодательно закрепленных за органами местного самоуправления полномочий может осуществляться только федеральным законом? Вместо этого, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает установление особенностей организации местного самоуправления для городов Москвы и Санкт-Петербурга исходя из интересов сохранения единства городского хозяйства законами этих субъектов РФ, тем самым делегируя данное исключительное федеральное право органам государственной власти городов федерального значения, тогда как из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ясно вытекает недопустимость делегирования органами государственной власти РФ органам государственной власти субъектов РФ полномочий по установлению ограничений прав граждан, в том числе, следовательно, и права на местное самоуправление.

Правило о допустимости ограничения прав граждан только федеральным законом, думается, можно считать соблюденным в случае, если федеральным законом определены хотя бы четкие пределы ограничения таких прав с предоставлением некоторого поля для маневра органам власти субъектов, исходя из их индивидуальных особенностей <3>. Таким образом, в федеральных законах как минимум должны содержаться весьма четкие положения, описывающие допустимые пределы ограничения гарантированных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прав граждан на местное самоуправление законами городов федерального значения. В настоящее время этого нет.

<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 года N 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 18. Ст. 2063.

Интересен также закрепленный Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" целевой критерий "сохранения единства городского хозяйства". Между тем этот критерий по своему содержанию не относится к числу обстоятельств, которые описаны в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, не является их разновидностью, частным случаем, а представляет собой вполне самостоятельный фактор. Следовательно, цель сохранения единства городского хозяйства сама по себе не может служить достаточным основанием для установления каких-либо ограничений прав местного самоуправления. Если интересы сохранения единства городского хозяйства диктуют установление таких особенностей, которые сопряжены с ограничениями прав местного самоуправления, то последние должны, кроме того, отвечать требованиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

В связи с этим, например, ведет ли установление местных налогов органами местного самоуправления и сборов и поступление их в местные бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения к подрыву указанных основ государственного и общественного устройства страны, создает ли реальную угрозу основополагающим ценностям, которую необходимо и возможно предотвратить лишь посредством лишения населения городов федерального значения права на установление местных налогов и сборов? Думается, как минимум, не факт. Само по себе установление местных налогов на уровне муниципалитета, даже с учетом возможности различного определения в этом случае одинаковых элементов налогообложения в разных муниципальных образованиях (установление различающихся ставок, оснований и условий предоставления льгот, порядка и сроков уплаты налога и т.д.), не нарушает единства городского хозяйства, а при правильном регулировании может даже способствовать более гармоничному развитию городского хозяйства, нежели наличие единых, унифицированных правил налогообложения. Угроза нарушения единства городского хозяйства может быть связана скорее с произвольным, объективно не обусловленным определением на местном уровне указанных элементов налогообложения. Однако такие действия неправомерны с точки зрения общих положений Налогового кодекса Российской Федерации: так, в соответствии с п. п. 3 и 4 ст. 3 налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными; недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав; не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство РФ и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций. Кроме того, данную проблему нельзя считать специфичной для городов федерального значения, она касается всех субъектов Российской Федерации, в которых также существует потребность обеспечения единства региональной экономики, и последствия установления различных налогов в разных муниципальных образованиях одного субъекта (в разных поселениях и, тем более, в частях поселения, если муниципальные образования создаются на этом уровне, в разных районах одного субъекта и т.д.) могут быть столь же чувствительными. Если же так посмотреть на эту проблему, то, значит, не существует конституционно оправданных предпосылок для ограничения данного конституционного (!) права местного самоуправления.

Далее, в соответствии с Конституцией РФ ограничения прав граждан, даже в целях защиты конституционно значимых ценностей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, не могут выражаться в лишении субъекта какого-либо предоставленного ему права. Согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Закрепление функции как по установлению, так и по введению местных налогов непосредственно и исключительно за органами государственной власти субъектов Российской Федерации представляет собой полное изъятие у населения, органов местного самоуправления городов федерального значения полномочий по установлению местных налогов и сборов, т.е. фактически означает лишение их соответствующего конституционного права.

Не говоря уже о том, что органы местного самоуправления произвольно, без каких-либо оснований и на абсолютно легальной основе лишаются также и доходов от данных местных налогов! В итоге на практике ни одного местного налога в местные бюджеты Москвы, например, в настоящее время не поступает. Более того, источники доходов местных бюджетов определяются на каждый год законом города о бюджете города, а не на долговременной основе. Это противоречит общим подходам бюджетного законодательства, требующим закрепления доходных источников на долговременной основе (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ и др.). Это являлось и важным вектором бюджетной реформы, поскольку только такой подход позволяет обезопасить от использования бюджетного регулирования в качестве средства административно-политической манипуляции. Иными словами, при таком подходе нарушается самостоятельность местного самоуправления как формы публичной власти.

Впрочем, говорить о местном самоуправлении в городах федерального значения как о форме публичной власти вообще достаточно сложно. Любую власть характеризует прежде всего качество и количество полномочий - решаемых ею задач. Проанализировав московское законодательство, можно уверенно констатировать, что у органов местного самоуправления в Москве отсутствуют реальные властные полномочия, вопросы местного значения, как они определены в ст. 8 Закона города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" <4> сводятся к участию в решении тех или иных вопросов органами государственной власти города путем согласования, внесения предложений и т.п. А в тех случаях, где закон закрепляет, что те или иные вопросы решают именно и только органы местного самоуправления самостоятельно, т.е. определяет полномочия как исключительные и властные, подробный анализ показывает, что это или "внутриорганизационные полномочия" (связанные с решением вопросов организации самого местного самоуправления, а не с осуществлением внешневластных действий, решением вопросов жизнедеятельности населения), или отдельные узкие полномочия (а не круг вопросов), причем подчас государственные по своей природе, или весьма несущественные вопросы, или все перечисленное одновременно.

<4> Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" в ред. Закона города Москвы от 26 декабря 2007 г. N 51 // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2002. N 55; 2007. N 72.

Полностью изъяты из ведения органов местного самоуправления в Москве такие вопросы местного значения по Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как (далее, для краткости, называются сферы, а не точные формулировки указанного Федерального закона):

Практически полностью изъяты, т.е. ограничены внесением предложений, согласованием и т.п. несущественными правами по участию в решении, вопросы местного значения в следующих традиционно муниципальных сферах:

В этих случаях органы местного самоуправления выполняют лишь совещательную функцию, причем никакого юридического значения (правопрепятствующего или правообразующего) их мнение, согласно законодательству, не имеет.

В итоге у органов местного самоуправления в Москве можно назвать лишь несколько действительно существенных сфер ведения, в которых у них есть реальные властные функции, это:

При этом лишь 1 (первый) пункт соответствует вопросам местного значения по Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а два последних - это делегированные органами власти Москвы государственные полномочия.

Подобное положение дел, как представляется, не соответствует самой конституционной концепции местного самоуправления, которое понимается как особая форма публичной власти (форма народовластия), обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Требование самостоятельного решения вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ) означает, что при определении компетенции органов местного самоуправления в городах федерального значения недопустимо такое определение предметов ведения, которое превращало бы местное самоуправление в консультативный институт при органах государственной власти Москвы. Местному самоуправлению должны быть обеспечены реальные властные функции, связанные с принятием или непосредственным юридически значимым участием в принятии решений по вопросам местного значения общегородского, межмуниципального характера. При этом за местным самоуправлением должны быть закреплены полномочия по важным вопросам общественной жизни, непосредственной жизнедеятельности населения территории, а не малозначимые, второстепенные задачи. В федеральном законе это отражено в понятии вопросов местного значения, которые определяются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Никаких реально социально значимых - значимых для каждого человека как основа его жизнедеятельности - вопросов органы местного самоуправления в Москве не решают.

Вообще следует сказать, что определение предметов ведения муниципальных образований исходя из интересов сохранения единства городского хозяйства не подразумевает в качестве единственного и незаменимого средства централизацию части местных функций на уровне городов федерального значения как субъектов РФ, не предопределяет, что все общезначимые для города вопросы должны решаться исключительно на общегородском уровне органами государственной власти города, но что необходимо гармонизировать действия всех органов власти по решению общегородских задач, так организовать их взаимодействие, чтобы обеспечить проведение согласованной политики в интересах города в целом, в рамках законной компетенции каждого уровня власти. Это означает необходимость такого определения компетенции, при котором бы обеспечивался учет общегородских интересов при реализации на муниципальном уровне вопросов местного значения. Это не требует, безусловно, перераспределения функций, а лишь обеспечения участия органов государственной власти в принятии решений органами местного самоуправления, создания механизма совместного принятия решений и т.п.

Кстати, районные управы в Москве, являясь территориальными государственными органами исполнительной власти города, в значительной мере занимаются вопросами, относящимися по Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения, например: уборка, благоустройство и озеленение территории района; организация вывоза бытовых отходов, мусора с территории района; организация и оборудование мест выгула собак; организация работы по формированию кондоминиумов, принятие мер по созданию необходимых условий по выполнению товариществами собственников жилья полномочий по управлению жилищным фондом; размещение на конкурсной основе предприятий мелкорозничной торговли; участие в подготовке градостроительной документации. Это означает, что такие вопросы имеют не общегородской, а районный уровень значимости, их решение на районном уровне не нарушает единства городского хозяйства, а участие органов государственной власти городов федерального значения если и необходимо, то лишь в порядке контроля и руководства, в целях обеспечения учета общегородских интересов, согласованности в развитии различных территорий. Так почему же этих функций лишены органы местного самоуправления, существующие в тех же самых территориальных единицах - районах? Вопрос, конечно, риторический.

Несоблюдение указанных правил, закрепление за органами местного самоуправления несущественных функций либо определение их полномочий через понятия "участие", "содействие" и т.п., без закрепления соответствующего механизма реального влияния на принимаемые решения, фактически приводит к завуалированному лишению органов местного самоуправления реальных полномочий и превращает их из институтов самостоятельной публичной власти в формы участия общественности, проявления общественной инициативы в решении вопросов местного значения.

В свое время, в 2001 г., Верховный Суд РФ обязал органы государственной власти Москвы изменить систему организации власти в городе с тем, чтобы создать систему местного самоуправления, не входящую в систему органов государственной власти <5>. Главным тезисом при этом служила именно норма ст. 12 Конституции РФ. Однако, по большому счету, много ли изменилось с тех пор? У местного самоуправления в городах федерального значения, особенно в Москве, нет ни реальных властных функций, ни постоянных источников доходов, ни нормальной муниципальной собственности. Единственное, что появилось - это организационная обособленность, причем именно она, по-видимому, и стала причиной лишения органов местного самоуправления сколько-нибудь существенной самостоятельности и влиятельности на жизнь города.

<5> Определение Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. по делу N 5-Г01-12 // СПС "КонсультантПлюс".

Без преувеличения можно сказать, что природа местного самоуправления в Москве не просто искажена, она выхолощена, и в том виде, в каком оно существует сейчас, местное самоуправление есть только дань уважения Конституции РФ и европейским стандартам и совершенно неэффективно в системе городского управления. Такому положению дел есть и объективные причины, которые отмечались выше: в таких действительно специфических населенных пунктах и субъектах РФ, как города федерального значения, неизбежны и особенности публичного управления, соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Однако какими бы ни были эти особенности, они не должны приводить к созданию фиктивных институтов власти, носящих декоративно-показной характер. Существование параллельных властных структур - государственной власти и местного самоуправления - на уровне районов города как низовых территориальных звеньев, совершенно нецелесообразно и должно быть устранено.

Изменение сложившегося положения дел возможно по различным направлениям. Рассмотрим 3 условных сценария <6>.

<6> Признавая, что организация публичной власти в городах федерального значения должна иметь место по объективным причинам, здесь рассматриваются лишь варианты установления таких особенностей и не ведется речь о реформах, направленных на их устранение и приведение местного самоуправления в этих субъектах РФ в соответствие с общефедеральными правилами.
  1. Жесткий (радикальный). Имеется в виду полный отказ от местного самоуправления в его нынешнем понимании как особой формы публичной власти наряду с государственной в городах федерального значения. В одном из первоначальных вариантов проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (будущего N 131-ФЗ) содержались прямые нормы о том, в городах федерального значения местное самоуправление может не осуществляться. Однако в конечном итоге от этой идеи отказались и ограничились установлением особенностей для данных субъектов РФ. И действительно, с правовой точки зрения введение подобных положений на уровне федерального закона вызывает серьезные сомнения в их конституционности, ведь ст. 12 и глава 8 Конституции РФ исходят из обязательности и повсеместности местного самоуправления, не предусматривают не только изъятий для городов федерального значения (равно как и иных территорий), но и возможности их установления в текущем законодательстве. С другой стороны, указанные нормы Конституции РФ вообще не предполагают каких-либо особенностей и возможности их установления для каких бы то ни было территорий, однако подобные, причем весьма кардинальные особенности все же установлены федеральным законодательством и, что самое важное, признаны конституционным Конституционным Судом РФ. Конечно, это не означает, что полное изъятие каких-либо территорий из-под действия указанных положений Основного Закона также было бы признано конституционным, ведь сколь бы ни было существенное ограничение права все же формально не есть лишение этого права, хотя порой (как и в случае с местным самоуправлением в Москве) де факто разница может быть совсем невелика.

Таким образом, радикальный путь может быть реализован, видимо, лишь путем внесения изменений в Конституцию РФ. В свете недавних событий этот вариант не представляется таким уж нереальным, во всяком случае, если речь идет о поправках в Конституцию РФ. Но вопрос заключается в другом - можно ли решить этот вопрос поправками в Конституцию РФ или необходим ее пересмотр, иными словами, затрагивается ли при этом ст. 12 Конституции РФ или можно ограничиться внесением изменений в гл. 8? Думается, это отдельная тема для дискуссий, однако, на наш взгляд, это можно сделать внесением поправок только в гл. 8 Основного Закона. По своей юридической силе все статьи Конституции РФ равнозначны, и поэтому невозможно поставить вопрос о несоответствии одних ее положений другим, в т.ч. положениям главы 1 "Основы конституционного строя" (во всяком случае, такой правовой процедуры в настоящее время не существует), и различные ее нормы должны толковаться во взаимосвязи, поэтому ст. 12 Конституции РФ следует толковать во взаимосвязи со ст. ст. 130 - 133, следовательно, с учетом тех особенностей и изъятий, которые они устанавливают <7>. В частности, и Конституционный Суд РФ, вынося свои решения по вопросам местного самоуправления, включая сформулированные им правовые позиции о повсеместности и обязательности местного самоуправления, всегда опирался на названные нормы в их взаимосвязи, а не выводил их непосредственно из ст. 12 Конституции РФ как таковой. Реализация этого варианта позволила бы столичным властям ликвидировать, как изначально и планировалось, обособленную систему местного самоуправления, создав единую управленческую вертикаль власти: общегородские органы - префектуры административных округов - управы районов.

<7> В связи с этим тему отдельного исследования составляет вопрос о возможности оспаривания на предмет конституционности положений закона РФ о поправке к Конституции РФ.
  1. Среднежесткий.

Имеется в виду дальнейшее углубление особенностей организации публичной власти в городах федерального значения, в т.ч. предоставление органам власти данных субъектов РФ большего объема прав по регулированию местного самоуправления в них. Речь идет в первую очередь о создании правовых условий для более тесного, чем в иных субъектах РФ, организационного взаимодействия городских и муниципальных властей.

Одна из причин сложившегося положения дел с местным самоуправлением в Москве видится в том, что органы власти городов федерального значения никоим образом не могут влиять на структуру и персональный состав органов местного самоуправления, в первую очередь исполнительных. Именно это, как думается, приводит к столь жесткому урезанию компетенции муниципальных образований и лишению их всякой реальной власти. Представляется, что проблема была бы снята, если бы главы данных субъектов получили право в том или ином объеме участвовать в назначении глав местных администраций. Можно было бы и иным образом упростить структуру органов местного самоуправления в городах федерального значения (разрешить совмещение главой муниципального образования функций председателя представительного органа и главы местной администраций, предусмотреть возможность введения упрощенной структуры органов местного самоуправления, без столь жесткого разграничения функций, в частности т.н. комиссионной модели и т.д.).

Если признавать, что публичная власть в городах федерального значения должна быть более централизованной и местное самоуправление не может быть столь же самостоятельной формой публичной власти, как в иных субъектах РФ (а ведь именно это, по существу, заложено в ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), то необходимо построить внутренне гармоничную, сбалансированную систему ограниченной автономии местного самоуправления. Для этого необходимо, с одной стороны, ввести определенные особенности в плане организационных основ местного самоуправления в городах федерального значения и, с другой, возможно, повысить их самостоятельность в иных аспектах, причем, как представляется, второе напрямую зависит от первого.

  1. Мягкий. Этот вариант подразумевает внесение в федеральное законодательство изменений, направленных только на ликвидацию пробелов существующего правового регулирования организации государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения, без какого-либо усиления централизации управления. Необходимость такого более подробного регулирования связана, во-первых, с тем, что в соответствии со ст. 55 Конституции РФ ограничения прав граждан, в т.ч. права на местное самоуправление, возможны лишь федеральными законами, однако в настоящее время ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление ограничений прав граждан на местное самоуправление в городах федерального значения, по существу, делегировано органам государственной власти данных субъектов РФ. Во-вторых, до сих пор в законодательстве устанавливаются лишь особенности организации местного самоуправления, а между тем оборотной стороной этой медали являются и особенности организации государственной власти в этих субъектах РФ, данные вопросы неразрывно связаны.

Далее: сейчас особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения регулируются весьма фрагментарно и бессистемно, в результате многие вопросы вообще выпали из поля правового регулирования. Например, сказано, что установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. Однако критерии создания муниципальных образований, формы и порядок преобразования муниципальных образований, порядок учета мнения населения не решены в федеральном законе (т.к. соответствующие правила гл. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сформулированы только для городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов и неприменимы к внутригородским территориям городов федерального значения), не могут быть они решены и в законах городов федерального значения, т.к. это не относится к их компетенции. Другой пример - определение вопросов местного значения, это отнесено к компетенции городов федерального значения, однако совершенно непонятно, должны ли региональные органы государственной власти при определении этого перечня как-то руководствоваться гл. 3 "Вопросы местного значения" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку там сформированы отдельные перечни вопросов местного значения для конкретных видов муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов). Подобные же неопределенности существуют также по вопросам регулирования доходных источников местных бюджетов, состава муниципального имущества.

В сущности, второй и третий варианты не являются в полной мере альтернативными, поскольку при реализации второй модели необходимо будет вносить изменения и в иные нормы федерального законодательства с тем, чтобы построить действительно сбалансированную и жизнеспособную модель местного самоуправления, избегнув как его полной ликвидации (де-юре по первому варианту), так и опасности его фиктивности и иллюзорности (де-факто по существующему положению).