Мудрый Юрист

Основные направления совершенствования административного законодательства Российской Федерации в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства

Симонова Е., капитан юстиции, адъюнкт Дальневосточного юридического института МВД России (ДВЮИ МВД России).

Статья посвящена способам совершенствования российского законодательства в области предупреждения и пресечения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашей страны. В статье рассматриваются проблемные вопросы законодательного регулирования данной области и выделяются основные направления совершенствования административного законодательства в сфере государственного регулирования уровня административной деликтности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

На сегодняшний день миграционная обстановка в России свидетельствует о существовании и развитии негативных последствий больших потоков внешней миграции, ее прямого влияния на общую криминогенную обстановку в стране и отдельно взятых регионах, ежегодном увеличении числа административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашего государства. Исходя из этого, с каждым днем все большую актуальность приобретает научный поиск решения проблем в правовом и организационном аспектах регулирования миграционных процессов <1>. Кроме того, общий анализ законодательства Российской Федерации также указывает на существенное отставание нормативно-правового регулирования в данной области.

<1> См.: Овчинников А.О. Некоторые вопросы государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник N 15. М.: ВНИИ МВД России, 2008. С. 132.

Решение данной проблемы, безусловно, видится в проведении регулярной работы по совершенствованию российского законодательства <2>. При этом чрезвычайно важной задачей здесь остается совершенствование законодательства и ведомственного нормативного регулирования о правах, свободах и обязанностях иностранцев, деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц по обеспечению режима пребывания их в стране, а также совершенствование правоприменительной деятельности министерств и ведомств в данной сфере деятельности <3>.

<2> См.: Павлинов А.А. Административно-правовая организация режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России: По материалам ДВФО: ДОС. на соиск. ... к.ю.н. Хабаровск, 2005. С. 170.
<3> См.: Арбузкин А.М., Мураметс О.Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев: Учеб. пособие. М.: ВНИИ МВД СССР, 1979. С. 37.

Рассмотрение всего многообразия нормативно-правовых источников, регулирующих правила пребывания (проживания) иностранцев в России, осуществления ими своей трудовой деятельности в нашей стране, а также затрагивающих порядок и условия привлечения их к административной ответственности, прежде всего свидетельствуют об определенной несогласованности отдельных положений данных источников, существовании проблемы, заключающейся в отсутствии единства в понимание отдельных юридических категорий в рассматриваемой области <4>.

<4> См.: Овчинников А.О. Некоторые вопросы государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник N 15. М.: ВНИИ МВД России, 2008. С. 136.

Решение данной проблемы видится в предварительном пересмотре всей существующей на сегодняшний день законодательной базы, затрагивающей тем или иным образом сферу административных деликтов иностранных граждан и лиц без гражданства, с целью:

Результатом пересмотра нормативно-правовой базы нашего государства должно стать правильное построение многоуровневой системы <5> предупреждения и профилактики административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, где этому может послужить качественно-правовая систематизация всего массива действующих и создание новых норм <6>, объединенных в едином Своде законов "О миграции и противодействии правонарушениям иммигрантов".

<5> См.: Лесников Г.Ю., Сандугей А.Н. К вопросу о совершенствовании государственной системы профилактики правонарушений // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник N 15. М.: ВНИИ МВД России, 2008. С. 95 - 96.
<6> См.: Никулин М.И., Тюкалова Н.М. Некоторые проблемы кодификации административного законодательства Хабаровского края // Совершенствование деятельности ОВД по охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями: Материалы региональной межвузовской научно-практической конференции "Совершенствование деятельности органов внутренних дел в современных условиях" (27 апреля 2001 г.). Хабаровск: ДВЮИ МВД России, 2001. С. 34.

Данный Свод законов призван объединить все существующие на сегодняшний день федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные подзаконные нормативно-правовые акты различных органов государственной власти, регулирующие вопросы миграции населения (причем как внешней, так и внутренней), а также вопросы административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации. При этом, затрагивая вопросы административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны, Свод законов должен ориентироваться на КоАП РФ (нормы, содержащие принципы, порядок осуществления правосудия, а также составы административных проступков рассматриваемой категорией лиц).

Принятие Свода законов "О миграции и противодействии правонарушениям иммигрантов", являясь своего рода "целевой программой реформирования" <7>, позволит наиболее безболезненно устранить все недоработки и неточности в рассматриваемой сфере деятельности, придать законодательству в данной области общую упорядоченную форму. При этом для регионального законодательства предлагаемый Свод законов будет носить "базовый характер" <8>, устанавливающий основы законодательства отдельных субъектов Российской Федерации.

<7> См.: Никулин М.И., Сивкова И.Н. Административная политика предупреждения деликтов: проблемы, перспективы // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с преступностью в Азиатско-Тихоокеанском регионе: Сборник материалов международной научно-практической конференции (17 - 18 мая 2007 г.) / Под ред. Е.П. Кима, А.А. Михайличенко. Хабаровск: ДВЮИ МВД России, 2007. С. 286.
<8> См.: Трунцевский Ю.В., Шугаев А.А., Жданов А.В. Основные направления профилактической работы по реализации региональных программ предупреждения правонарушений // Административное право и процесс. 2008. N 4. С. 16 - 17.

Рассматривая Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо отметить, что нормы, касающиеся вопросов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, сферы их трудовой деятельности, а также порядка и видов административной ответственности последних, также требуют определенного совершенствования.

Во-первых, на сегодняшний день существует острая необходимость в расширении объекта охраны главы 18 КоАП РФ. Это связано с тем, что содержание данной главы значительно шире, чем указано в ее названии, ввиду того, что законодателем абсолютно не учтена сфера трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны. Исходя из этого название главы 18 КоАП РФ целесообразнее представить в действующей редакции следующим образом: "Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации, обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и в сфере управления их трудовой деятельностью в Российской Федерации".

Во-вторых, исходя из принципа, используемого законодателем для объединения однородных составов административных правонарушений в отдельные самостоятельные главы КоАП РФ, разумнее ст. 19.27 настоящего Кодекса, предусматривающую административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, представить в главе 18 КоАП РФ в виде ст. 18.18 КоАП РФ.

В-третьих, отсутствие четкого определения всего круга субъектов административной ответственности в статьях (диспозициях и санкциях статей) 18.2 - 18.3, 18.5 - 18.7, 18.11, 18.13 - 18.17 КоАП РФ, предусматривающих по своей логике административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, дестабилизирует в определенном роде весь процесс осуществления правосудия в отношении данной категории лиц, в связи с чем необходимо осуществить работу нормотворческого характера в данном направлении для устранения выявленных недостатков.

В-четвертых, меры административной ответственности, закрепленные в КоАП РФ и применяемые в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение ими административных проступков на территории нашей страны, будут более действенны, если:

  1. Меру административной ответственности в виде предупреждения в силу ее малоэффективности исключить из соответствующих статей (частей статей) главы 18 КоАП РФ.
  2. Предусмотреть несколько вариантов реализации административного штрафа в рассматриваемой области в случае неплатежеспособности иностранного гражданина или лица без гражданства, а именно: а) возможность возложения обязанности по выплате административного штрафа на соответствующие представительные органы (организации) того государства, гражданин которого подвергается данному административному наказанию на территории нашей страны, путем принятия соответствующих межправительственных соглашений; б) обязанность выплаты административного штрафа на приглашающую сторону, если таковая установлена; в) принятие альтернативной меры административной ответственности для данной категории лиц в виде общественно полезных работ.
  3. В ст. 3.10 КоАП РФ, предусматривающую меру административного наказания - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, внести изменения и дополнения следующего содержания:
  1. Во исполнение ст. 3.3 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства должно быть представлено в соответствующих статьях главы 18 КоАП РФ как в виде основного, так и в виде дополнительного административного наказания.
  2. Отказаться от использования понятия "депортация" ввиду равнозначности процедур административного выдворения и депортации, приводящих к единому результату - удалению лица с территории нашей страны, объединив рассматриваемые процедуры одним общим названием - "Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства" с обязательной заменой слова "депортация" на указанное словосочетание во всех соответствующих нормативно-правовых источниках Российской Федерации.
  3. Предусмотреть конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения в составах административных правонарушений, затрагивающих сферу трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
  4. Меру административной ответственности в виде административного приостановления деятельности представить в соответствующих статьях главы 18 КоАП РФ в виде не только основного, но и дополнительного административного наказания.
  5. Исключить из практики применения возможность досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности путем отмены ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ.
  6. Ввести альтернативную меру административного наказания - общественно полезные работы, представив ее в главе 3 КоАП РФ в следующей редакции:

"Статья 3.13. Общественно-полезные работы.

1. Общественно полезные работы заключаются в контролируемом осуществлении нарушителем безвозмездных услуг по благоустройству отдельно взятых объектов на территории Российской Федерации сроком до пятнадцати суток.

2. Общественно полезные работы как мера административного наказания устанавливаются в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства при его письменном согласии и в альтернативу административному штрафу или административному выдворению последнего за пределы Российской Федерации и назначаются только по решению суда".

В-пятых, затрагивая вопрос о сроках задержания иностранных граждан и лиц без гражданства <9>, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность и подтверждающих их право на нахождение на территории Российской Федерации, стоит отметить, что в сложившейся на сегодняшний день в нашей стране ситуации касательно уровня административной деликтности данной категории лиц, целесообразнее внести на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации вопрос о возможности увеличения сроков задержания указанных иностранных граждан и лиц без гражданства с обязательным помещением последних в специальные учреждения до момента установления их личности (а в случае необходимости восстановления документов, удостоверяющих ее) и решения вопроса о дальнейшем их нахождении на территории нашей страны.

<9> Статья 27.5 КоАП РФ.

Учитывая вышеизложенное, нельзя не остановить внимание на том факте, что развивающаяся российская экономика нуждается в целевом привлечении специалистов из числа иностранных граждан, и для удовлетворения этой потребности необходимо организовать четко управляемый процесс внешней трудовой миграции <10>. И здесь, говоря непосредственно о самих иностранных гражданах и лицах без гражданства, работающих в России по частному найму и представляющих категорию физических лиц в рассматриваемой сфере деятельности, необходимо отметить, что они не обременены уплатой каких-либо налогов в отличие от своих работодателей. В связи с этим в настоящее время рассматривается законопроект о введении обязательного приобретения иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими в нашу страну для осуществления трудовой деятельности, специальных лицензий (патентов) с ежемесячной платой в размере от 1500 до 2500 рублей <11>.

<10> Приветственное слово помощника Президента Российской Федерации В.П. Иванова // Итоги деятельности ФМС России за 2007 г.: Сборник материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы "Итоги деятельности ФМС России за 2007 г." / Под общ. ред. К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М.: ОАО "Типография МВД", 2008. С. 7.
<11> Российская газета. 2008. N 238. 20 ноября.

Названный законопроект вполне оправдан и в конечном результате должен быть представлен в виде Федерального закона РФ "Об обязательном получении лицензий (патентов) иностранными гражданами и лицами без гражданства, осуществляющим в Российской Федерации работу по найму", в котором будут четко закреплены процедура и порядок выдачи и использования названных лицензий (патентов).

Однако при этом не стоит забывать о системе применения квотирования рабочих мест в отдельных сферах деятельности на территории нашей страны и отдельных ее субъектов. Данная область на сегодняшний день также требует усовершенствования, а именно, по справедливому замечанию директора ФМС России К.О. Ромодановского, "регулирование процессов трудовой миграции невозможно без комплексной оценки перспектив экономического, социального и демографического развития страны и ее регионов. Выводы о потребности в привлечении иностранной рабочей силы должны основываться на этом прогнозе. Нужен федеральный банк вакансий и региональные банки занятости" <12>.

<12> Выступление директора ФМС России К.О. Ромодановского // Итоги деятельности ФМС России за 2007 г.: Сборник материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы "Итоги деятельности ФМС России за 2007 г." / Под общ. ред. К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М.: ОАО "Типография МВД", 2008. С. 15 - 16.

Основные направления совершенствования российского законодательства в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, свидетельствуют о существовании значительного числа проблемных вопросов в указанной области жизнедеятельности. И только решение данных проблемных вопросов в общей их совокупности сможет повлиять на снижение общего уровня административной деликтности данной категории лиц на территории нашего государства.