Мудрый Юрист

Реформирование налоговой политики в нефтяной отрасли России

Комиссарова Е.Н., преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права Югорского государственного университета (г. Ханты-Мансийск).

Статья посвящена российской налоговой политике в нефтяной отрасли. Автор уделяет внимание проблемам данной отрасли и обосновывает необходимость изменения порядка налогообложения НГК.

В течение многих лет нефтяная отрасль является основой энергоснабжения страны и одним из ее важнейших народнохозяйственных комплексов. Сегодня нефтегазовый комплекс обеспечивает более 2/3 общего потребления первичных энергоресурсов и 4/5 их производства.

Нефтяная отрасль является главным источником налоговых (около 60%) доходов федерального бюджета и порядка 30% консолидированного бюджета и валютных (порядка 40%) поступлений государства. На долю нефтяной отрасли приходится 12% промышленного производства России и 3% занятых в нем.

Во второй половине XX в. практически весь прирост добычи углеводородного сырья обеспечивался за счет интенсивного развития месторождений нефти в Среднем Приобье. Достаточно сказать, что к концу 80-х годов Тюменская область вышла на уровень добычи более 1 млн. т нефти в сутки (около 400 млн. т в год) <1>. В настоящее время Сибирь дает около 70% добываемой в России нефти <2>.

<1> Передерин А.В. Налоговое право РФ: Курс лекций: В 2 ч. Тюмень: Издательство ТГУ, 2002. С. 160.
<2> Клеандров М.И. О правовом поле действия норм нефтегазового законодательства // Правовые проблемы нефтегазового комплекса. Тюмень, 1999. С. 22.

Российская Федерация обладает значительными запасами минерально-сырьевых ресурсов. Количество видов минерального сырья, разведанного на ее территории, является уникальным и не имеет аналогов в мире. По запасам никеля, природного газа (33% мировых запасов) Россия занимает первое место в мире, по запасам нефти - второе, после Саудовской Аравии, угля - третье, после США и Китая, золота - третье, после ЮАР и США и т.д. Помимо непосредственного наличия широкого спектра важнейших видов минерального сырья, данный комплекс экономики обладает развитой добывающей, перерабатывающей инфраструктурой и мощным научно-техническим потенциалом <3>.

<3> Путин В.В. Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. 2006. N 3. С. 5.

За 2002 - 2006 гг. налоговая система претерпела множество изменений и дополнений, продиктованных в первую очередь формированием благоприятных условий для разработки новых месторождений в конкретных регионах и месторождений, находящихся на поздней стадии разработки, с высокой выработанностью запасов по всей стране. Одним из существенных этапов было введение в 2002 г. нового роялти - налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) вместо отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платы за недра. Ставка НДПИ рассчитывалась как 340 руб./т добываемой нефти, умноженные на коэффициент, зависящий от мировых цен нефти марки Urals. Ставка была единой для всех участков недр, не дифференцированной по горно-геологическим и экономико-географическим условиям, а ее действие распространялось на период с 2002 по 2004 г. С 2005 г. НДПИ рассчитывался как 16,5% стоимости добытой нефти. Впоследствии в Налоговый кодекс были внесены изменения и дополнения, продлевающие действие понтонной ставки НДПИ до 2006 г. и увеличивающие размер его базовой части до 419 руб./т.

Сложившаяся система не решала проблемы, связанные с эксплуатацией нерентабельных месторождений (высокая себестоимость продукции, увеличение темпов снижения добычи нефти, рост обводненности), и не способствовала ведению рационального недропользования, отвечающего требованиям действующих и разрабатываемых руководящих документов. Ситуация изменилась с принятием в июле 2006 г. Закона, предусматривающего отмену адвалорной (процентной) ставки 16,5% и устанавливающего новый подход к расчету понтонной ставки НДПИ <4>.

<4> Смертин К.Б., Блажевич Е.В. Влияние изменений в налоговой системе на экономическую эффективность разработки нефтяных месторождений // Нефтяное хозяйство. 2007. N 4. С. 104 - 105.

Таким образом, внесение изменений в действующий Налоговый кодекс значительно влияет на экономические показатели эксплуатации нефтяных месторождений, по которым в настоящее время достигнута высокая степень выработанности запасов. Изменение расчета ставки налога на добычу полезных ископаемых с 2007 г. для данных месторождений приводит к увеличению уровня рентабельности, что делает целесообразным, с экономической точки зрения, дальнейшую разработку нерентабельных месторождений.

По сути, НДПИ является тем же роялти (налоговая база - объем добытых полезных ископаемых, ставка - адвалорная), однако предполагающим значительно меньшую дифференциацию - из возможных видов природной ренты Налоговый кодекс признает лишь ренту положения. В отношении к нефти и природному газу новое налоговое законодательство делает исключение, усиливающее фискальную нагрузку на производителей углеводородного сырья. В отношении НДПИ по нефти с 1 января 2002 г., т.е. когда начала действовать глава 26 Налогового кодекса, было введено временное положение, согласно которому ставка налога не адвалорная, а специфическая, привязанная к мировым ценам на нефть и не учитывающая ренту положения. Смысл этого положения очевиден - борьба с занижением налоговой базы нефтяными компаниями. Предполагалось, что временное положение будет действовать до 31 декабря 2004 г., после чего будут введены в действие положения Налогового кодекса по добыче углеводородов. Однако впоследствии временное положение было продлено.

Дифференциацию ставок вводят для того, чтобы учесть различные горно-геологические и географические факторы, влияющие на экономику проектов. В случае нефтяных месторождений это, прежде всего:

Дифференциация ставок позволяет разрабатывать нерентабельные месторождения при единой ставке налога. Кроме того, дифференциацию вводят для того, чтобы изымать сверхдоходы с пользователей более качественных запасов, которые содержат легкую малосернистую нефть, имеют низкую себестоимость добычи, скважины которых характеризуются высоким дебитом, имеют малую выработанность и обводненность, близки к рынкам сбыта и т.п. Таким образом, дифференциация увеличивает конкурентоспособность компаний, работающих на "плохих" месторождениях, в сравнении с компаниями, у которых "хорошие" месторождения.

В соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 117-ФЗ <5> предполагается создание налоговых стимулов для освоения новых нефтяных месторождений, расположенных в Восточной Сибири, месторождений сверхвязкой нефти, разработки месторождений со степенью выработанности выше 80% при использовании прямого метода учета количества добытой нефти на каждом конкретном участке недр. Закон предусматривает введение следующих изменений в действующее законодательство:

<5> См.: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых законодательных актов" от 7 июля 2003 г. N 117-ФЗ (по состоянию на 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 28. Ст. 2886.

Базовой ставкой, на основании которой осуществляются все расчеты по дифференциации, является действующая ставка НДПИ. Для расчета дифференцированных ставок выведены соответствующие формулы, а численные значения коэффициентов предлагается устанавливать специальным федеральным законом во избежание соблазна подтасовок. Предложен ряд шкал поправочных коэффициентов: по территориям, по выработанности (для завершающей стадии разработки месторождений) и т.д.

Для новых месторождений данной концепцией дифференциации НДПИ предусматриваются налоговые каникулы. Период их действия варьируется от трех до восьми лет.

На наш взгляд, существует два ключевых фактора дифференциации. Первый фактор, который уже общепризнан, - это ввод налоговых каникул для новых месторождений. Вопрос в том, на какой период должны предоставляться каникулы: на три года, как предлагается в концепции ТЭНИ, или на пять - восемь лет, как предлагает Минпромэнерго. Проблема в том, что проекты имеют различные сроки окупаемости. Для маленького месторождения трех лет каникул НДПИ вполне достаточно для выхода на проектную мощность и возмещения затрат, а для большого проекта этот срок может оказаться коротким. Привязка срока окупаемости к объему добытой нефти упирается в пока не решенную проблему поскважинного учета. Поэтому пока вопрос остается открытым: надо ли учитывать величину запасов, объем годовой добычи, масштаб проекта или нет.

Второй фактор - это наличие выработанных истощенных месторождений. Ясно, что таким месторождениям надо предоставлять льготы, поскольку теоретически это должно приводить к увеличению нефтеотдачи и, соответственно, к увеличению добычи нефти. Но имеются достаточно серьезные проблемы администрирования НДПИ для выработанных месторождений, поскольку тема изъятия природной (сырьевой) ренты в России актуальна и очень популярна уже долгое время. Эта актуальность связана с тем, что Россия располагает богатыми месторождениями полезных ископаемых, и в связи с этим назрела необходимость комплексного, взвешенного подхода государства к вопросу природной ренты.

Для дальнейшего реформирования налогообложения НГК должны применяться различные фискальные методы, удовлетворяющие следующим требованиям:

Выводы.

  1. Действующая система налогообложения нефтяной отрасли делает реализацию инвестиционных проектов, требующих значительных капиталовложений в инфраструктуру, экономически нецелесообразной. Она не только снижает инвестиционную привлекательность проектов, но и многократно повышает инвестиционные риски. Это происходит из-за ориентации фискальной системы на валовые показатели по добыче, а не на показатели прибыльности проектов.
  2. Неспособность монетарных властей справиться с нахлынувшим в Россию потоком нефтедолларов ведет к ухудшению конкурентоспособности нефтяных компаний и ставит под вопрос дальнейшее развитие отрасли. В случае сохранения благоприятной конъюнктуры на мировом нефтяном рынке финансовое положение российских нефтяных компаний будет ухудшаться в связи со значительным ростом издержек на добычу и транспортировку нефти в рублевом эквиваленте при ослаблении реального курса рубля к доллару, приводящему к уменьшению доходов от экспортной выручки. Действующий налоговый режим этой проблемы не учитывает.
  3. Транспортная трубопроводная система, изначально ориентированная на европейский рынок, в новых условиях делает российскую нефтяную отрасль заложницей традиционных потребителей. Доступ трубопроводов к незамерзающим глубоководным российским портам позволит уйти от этой зависимости.
  4. Решением проблемы смешивания разных сортов нефти в трубопроводной системе может быть организация переработки сернистой нефти в регионах ее добычи и транспортировки продуктов нефтепереработки к рынкам сбыта. Без изменения налогового режима, препятствующего реализации такого масштабного проекта, и мер государственной поддержки решить данную проблему не представляется возможным.