Регламентирование деятельности фсин России: современное состояние и пути совершенствования

Ковалев О.Г., заместитель начальника управления по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.

Майдыков А.А., заместитель начальника лаборатории НИИ ФСИН России, доцент, кандидат юридических наук.

Регламентирование деятельности Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФСИН России) проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства России, международными договорами Российской Федерации, Положением о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденным Указом Президента России от 13 октября 2004 г. N 1314, Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства России от 19 января 2005 г. N 30, Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства России от 28 июля 2005 г. N 452, и нормативными правовыми актами Минюста России, которыми устанавливаются общие правила внутренней организации ФСИН России.

Регламенты утверждаются директором ФСИН России по согласованию с Министром юстиции Российской Федерации.

Административные регламенты исполнения государственных функций и должностные регламенты государственных служащих ФСИН России, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки их осуществления, составляют административный регламент ФСИН России.

Регламент Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденный Приказом директора ФСИН России от 19 мая 2006 г. N 245, определяет основные ведомственные управленческие вопросы, к числу которых относятся:

• полномочия руководителей ФСИН России;
• порядок планирования и организации работы ФСИН России, формирования планов и показателей ее деятельности;
• особенности подготовки материалов по разработке перспективного финансового плана на соответствующий финансовый год;
• участие ФСИН России в планировании заседаний Правительства и порядок подготовки к заседаниям Правительства России;
• планирование деятельности директора, его заместителей и начальников структурных подразделений, порядок выезда в командировку и ухода в отпуск;
• порядок работы координационных и совещательных органов, рабочих групп и коллегии ФСИН России;
• основные правила организации документооборота, порядок подготовки и оформления решений ФСИН России;
• оформление решений, принятых на совещании у директора, оформление договоров (контрактов, соглашений) и порядок исполнения поручений в ФСИН России;
• особенности организации исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента, председателя Правительства и заместителя председателя Правительства России, осуществление контроля за их исполнением;
• порядок подготовки и принятия правовых актов ФСИН России, а также рассмотрения ФСИН России проектов нормативных актов, вносимых в Правительство России;
• законопроектная деятельность и порядок участия ФСИН России в работе Федерального Собрания Российской Федерации, а также порядок подготовки ФСИН России проектов на заключения, поправки и официальные отзывы Правительства России на законопроекты и порядок рассмотрения ФСИН России парламентских запросов, обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
• взаимодействие ФСИН России с Минюстом России и организация деятельности территориальных органов ФСИН России, а также взаимоотношения с органами судебной власти; порядок работы с обращениями граждан и организаций, приема граждан; обеспечение доступа к информации о деятельности ФСИН России.

С позиции государственного управления и верховенства нормативных правовых актов, проведенного анализа функций и задач в двух основополагающих документах: Указ Президента России от 19 июля 2004 г. N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" и Закон Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1, представляется целесообразным утверждение названного регламента нормативно-правовым актом Минюста России. Также в нем необходимо предусмотреть вопросы взаимодействия с судебной властью и правоохранительными органами.

Совместные нормативные правовые акты (регламенты и приказы) в рассматриваемом контексте должны обладать инновационностью в современном государственном управлении в соответствии с требованиями Президента России Д.А. Медведева <1>.

Н.М. Коркунов прав в том, что всякий, имеющий власть, стремится ею злоупотреблять; он всегда простирает свою власть так далеко, как может. Поэтому для устранения произвола необходимо поделить власть между различными учреждениями так, чтобы власть одного останавливала, сдерживала власть другого <2>.

Подобный подход в полном объеме корреспондирует с мерами по борьбе с коррупцией, действующими в Российской Федерации в настоящее время.

На наш взгляд, современные административные регламенты должны способствовать обеспечению взаимодействия государственных органов по вопросам защиты граждан от противоправных действий, предупреждению коррупционных проявлений.

ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных и лиц, содержащихся под стражей, по их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

В целях обеспечения организационно-управленческой деятельности Приказом ФСИН России от 06.08.2007 N 435 утверждено Положение о коллегии Федеральной службы исполнения наказаний и Регламент работы коллегии ФСИН. Коллегия рассматривает и вырабатывает предложения директору ФСИН России по следующим наиболее важным вопросам деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы: реформированию УИС; совершенствованию ее правовых основ организации деятельности; соблюдению прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; обеспечению правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах; обеспечению охраны, конвоирования осужденных и лиц, содержащихся под стражей; совершенствованию воспитательной работы с осужденными, подозреваемыми и обвиняемыми в совершении преступлений; финансовому, материально-техническому и жилищно-коммунальному обеспечению деятельности УИС; состоянию работы с кадрами и совершенствованию профессионального образования и научного обеспечения УИС; правовой, социальной защищенности и личной безопасности работников УИС и членов их семей; подготовке УИС к действиям при чрезвычайных обстоятельствах; итогам деятельности учреждений и органов УИС.

Коллегия также вправе рассматривать любой другой вопрос, входящий в компетенцию ФСИН России и требующий коллегиального обсуждения.

В целях совершенствования взаимодействия при осуществлении контроля за исполнением вынесенных Минюстом России решений о нежелательности пребывания (проживания) в России иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства России от 19 января 2005 г. N 30, в целях реализации положений ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Приказа Минюста России от 20 августа 2007 г. N 171 Приказом Минюста России N 225 и ФСИН России N 240 от 7 октября 2008 г. утвержден Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы.

Таким образом, в настоящее время существует ярко выраженная потребность в изменении, совершенствовании и развитии административных процедур <3>.

Современная регламентация функционирования ФСИН России обеспечивает системность деятельности его территориальных органов, позволяет оперативно разрешать управленческие проблемы по вопросам исполнения государственных функций в установленные сроки в пределах действующих нормативных правовых актов.

Проведенный теоретический анализ современного состояния регламентации деятельности ФСИН России позволяет сформулировать пути повышения ее эффективности:

• конкретизирование и детализация функций и задач ФСИН России;
• совершенствование административной юрисдикционной деятельности ФСИН России посредством нормативного правового регулирования;
• повышение качества предоставления услуг по разрешению социальных вопросов (регистрация, выдача документов, трудовая деятельность иностранных граждан в России и т.д.), оказываемых органами и учреждениями ФСИН России;
• обучение должностных лиц действующим регламентам и их реализации;
• принятие ФСИН России совместных регламентов с другими федеральными органами исполнительной власти;
• совершенствование работы ФСИН России по взаимодействию с местными и муниципальными органами, своевременное внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность ФСИН России;
• принятие соответствующих нормативных правовых актов и их учет в административных регламентах стандартов оказания государственных услуг.

Регламенты ФСИН России должны соответствовать определенным требованиям, к числу которых можно отнести:

• определение компетентности территориальных органов ФСИН России, их руководителей и должностных лиц;
• регламентирование деятельности ФСИН России по оказанию государственных услуг при взаимодействии с другими территориальными государственными и негосударственными органами;
• соответствие квалификации и профессиональных умений и навыков должностных лиц ФСИН России правилам пребывания на государственной гражданской службе.

Регламентирование деятельности ФСИН России является одним из главных направлений проводимой в стране административной реформы. В настоящее время актуализируется необходимость нормативного закрепления процедур деятельности субъектов управления в регламентах и стандартах оказания государственных услуг.

ФСИН России предоставлены широкие полномочия по организации взаимодействия с государственными и негосударственными органами по миграционным вопросам.

По нашему мнению, процедуре принятия административных регламентов ФСИН России должна предшествовать работа по определению перечня предоставленных государственных услуг. Изданные регламенты должны подвергаться периодическому пересмотру, дополнению и обновлению с учетом проводимой государственной политики по вопросам предоставления определенных полномочий в пределах действующих нормативных правовых актов.

Регламентирование деятельности ФСИН России направлено на:

• недопущение и ликвидацию бюрократизма со стороны должностных лиц ФСИН;
• предупреждение коррумпированности в системе государственного управления;
• совершенствование административно-управленческой деятельности службы;
• совершенствование деятельности ФСИН в области исполнения государственных функций и оказания соответствующих государственных услуг юридическим и физическим лицам;
• выполнение принципов уважения и охраны прав и свобод человека в России.

Президент России Д.А. Медведев в качестве первоочередной задачи перед органами исполнительной власти и должностными лицами определил уважение и охрану прав и свобод человека. Особое внимание при этом придается фундаментальной роли права в деятельности государства и гражданского общества. В связи с этим административные регламенты ФСИН России должны способствовать реализации задач, поставленных Президентом.

Таким образом, должностные лица ФСИН должны профессионально подходить к выполнению возложенных на них обязанностей по исполнению государственных функций и принимать адекватные основанные на законе управленческие решения.

Издание административных регламентов ФСИН России также направлено на недопущение бюрократизма и коррумпированности в территориальных органах управления уголовно-исполнительной системы во исполнение требований Национального плана противодействия коррупции от 31 июля 2008 г.

В связи с этим при регламентировании деятельности должностных лиц ФСИН России следует руководствоваться не только положениями Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", но и Указами Президента России:

• от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей";
• от 18 мая 2009 г. N 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
• от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера";
• от 18 мая 2009 г. N 560 "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера";
• от 18 мая 2009 г. N 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей, на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".