Мудрый Юрист

Проблемы правового регулирования возбуждения дел об административных правонарушениях

Носков Б.П., руководитель исполнительного комитета Орловского регионального отделения РАЮН, профессор кафедры "Административное и финансовое право" Института бизнеса и права Орловского государственного технического университета, кандидат юридических наук.

Чуряев А.В., юрист финансово-инвестиционной компании.

В соответствии с ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Ключевые слова: должностные лица, протокол об административном правонарушении, контрольно-надзорные полномочия, компетенция, подсудность, подведомственность.

In accordance with p. 4 article 28.3 of the Code on Administrative Violations of the RF the list of officials empowered to prepare protocols on administrative violations is established by federal agencies of executive power and empowered agencies of executive power of the subjects of the RF in accordance with the tasks and functions of such agencies consolidated in the federal legislation.

Key words: officials, protocol on administrative violation, control-supervisory powers, competence, court jurisdiction, and jurisdiction <*>.

<*> Noskov B.P., Churiaev A.V. Problems of legal regulation of initiation of cases on administrative violations.

В ч. 2 и 5 ст. 28.3 КоАП РФ перечислены должностные лица некоторых органов и организаций, которым не предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях, но которые в силу присущих им контрольно-надзорных полномочий обязаны оперативно реагировать на факты нарушения правил, находящихся в сфере их компетенции, и поэтому обладают правом возбуждать дела об административных правонарушениях и направлять их по подсудности или подведомственности.

К таким органам относятся, например, органы управления архивным фондом, члены избирательной комиссии, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, инспекторы Счетной палаты РФ, должностные лица государственных внебюджетных фондов.

В ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ установлено также право должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, составлять протоколы об умышленном невыполнении их законных требований (ст. 17.7 КоАП РФ), о заведомо ложных показаниях свидетеля, пояснениях специалиста, заключений эксперта и заведомо неправильном переводе (ст. 17.9 КоАП РФ).

Помимо случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.26 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль (надзор).

Обращает внимание наличие ряда проблем в правоприменительной практике при реализации рассматриваемых вопросов.

Так, предметом судебного разбирательства в Верховном Суде РФ стало положение Закона Пермской области "Об административных правонарушениях", в соответствии с которым "протоколы об административных правонарушениях вправе составлять уполномоченные работники общественного пассажирского транспорта (контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные уполномоченные работники)". В Определении N 44-Г05-13 от 13 июля 2005 г. Верховный Суд указал, что данная норма носит неопределенный характер, не содержит исчерпывающего перечня уполномоченных должностных лиц.

Вместе с тем неопределенные нормы содержатся и в приказах федеральных органов исполнительной власти.

К примеру, Приказ Федеральной налоговой службы РФ от 2 августа 2005 г. N САЭ-3-06/354@ "Об утверждении Перечня должностных лиц налоговых органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" помимо перечисления должностных лиц содержит указание на "должностных лиц, уполномоченных проводить мероприятия по контролю". Думается, что подобная норма также противоречит законодательству, поскольку не содержит исчерпывающего перечня.

Подобное положение присутствует в Приказе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 17 ноября 2004 г. N 102 "О должностных лицах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях". В соответствии с этим актом правом на составление протоколов от имени Росфиннадзора обладают "иные должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, уполномоченные осуществлять контроль в бюджетно-финансовой сфере".

Думается, что подобные нормы также противоречат законодательству, поскольку не содержат исчерпывающего перечня.

Кроме того, следует отметить очевидную и явную запутанность делегированного законодательства, при которой конкретные перечни должностных лиц определяются самими органами исполнительной власти.

Особенно это ярко проявляется в регионах, где порой не могут определиться с предметами ведения в этой области. Так, Верховный Суд РФ в своем Определении от 22 декабря 2004 г. по делу N 50-Г04-18 рассмотрел следующий спор. Указом губернатора Омской области утверждено Положение о Министерстве здравоохранения Омской области, в соответствии с которым должностные лица министерства уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.1, 6.2, ч. 2 и 3 ст. 14.1, ст. 19.13, 19.20 КоАП РФ.

Не согласившись с указанной нормой, прокурор Омской области обжаловал ее в судебном порядке. Верховный Суд РФ, рассмотрев дело, указал, что субъекты Российской Федерации не вправе регулировать вопросы производства по делам об административной ответственности, чем это предусмотрено КоАП РФ. Положения Кодекса не предоставляют главам исполнительной власти субъектов РФ права по определению должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена КоАП РФ. В связи с этим губернатор Омской области не вправе был наделять полномочиями должностных лиц министерств, определять уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.1, 6.2, ч. 2 и 3 ст. 14.1, ст. 19.13, 19.20 КоАП РФ.

Однако противоречия в толковании КоАП РФ возникают и у высших судебных инстанций. Так, ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции. В соответствии с ч. 1 ст. 18.3, ч. 1 ст. 23.50 КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов по данным административным правонарушениям, а также по рассмотрению данных правонарушений наделены органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Указывая на это, Верховный Суд РФ в своем Постановлении от 16 мая 2006 г. по делу N 34-адО5-3 указал, что налоговые органы не уполномочены составлять протоколы и рассматривать административные правонарушения, предусмотренные ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. Суд отметил, что в соответствии с положениями ст. 23.5 налоговые органы рассматривают только дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.5 (в части продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг без применения контрольно-кассовых машин), ст. 15.1 и 15.2 КоАП РФ.

Рассматривая аналогичную ситуацию, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, например, в своем Постановлении от 28 июня 2006 г. N 3118/06 по делу N А27-20026/2005-5 занял иную, на наш взгляд, более обоснованную позицию. Суд указал, что согласно п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506, Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции в пределах компетенции налоговых органов. Исходя из этого, вывод судов первой, апелляционной и кассационной инстанций (!) об отсутствии у органов Федеральной налоговой службы полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ, не соответствует законодательству.

В связи с этим довольно последовательным, на наш взгляд, во избежание подобных противоречий и неясностей является вывод о необходимости изменения КоАП РФ и включения непосредственно в него полного перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Реализация такого предложения значительно упростила бы правоприменительную работу. Поиск соответствующего приказа занимает довольно продолжительное время, особенно в связи с тем, что общедоступные справочно-правовые поисковые системы не содержат их полного перечня. Не приведены они в доступной форме и на сайтах федеральных органов исполнительной власти.