Мудрый Юрист

Отказ сообщить данные о себе как способ уклонения от привлечения к административной ответственности и его правовая оценка

Цуканов Н.Н., начальник кафедры административного права и управления в органах внутренних дел Сибирского ЮИ МВД России, доцент, кандидат юридических наук.

Автор рассматривает возникающую в деятельности органов внутренних дел ситуацию, связанную с отказом задержанного лица сообщить данные о себе. Дается оценка нормативных и организационных условий административно-юрисдикционной деятельности милиции. Рассматриваются возможные пути решения проблемы и формулируются соответствующие предложения по изменению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ключевые слова: задержанное лицо, административное правонарушение, личность физического лица, последствия юридического характера, составление протокола, обработка информации, срок административного задержания, дактилоскопическая карта.

The author considers the situation when the detainee refuses to provide the agencies of internal affairs with personal information; gives evaluation of normative and organizational conditions of administrative-jurisdiction activity of militia; considers possible ways of solution of the problem and formulates the relevant proposals with regard to change of the Code of the RF of Administrative Violations.

Key words: detainees, administrative violation, personality of a physical person, consequences of legal character, preparation of protocol, information processing, period of administrative detention, dactyloscopic card <*>.

<*> Tsukanov N.N. Refusal to provide personal information as a means of evasion of administrative responsibility and legal evaluation thereof.

Одна из сложнейших проблем, с которыми сталкивается милиция на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, связана с ситуациями, когда установить личность физического лица, доставленного в орган внутренних дел за совершение административного правонарушения, оказывается невозможным. Стремясь избежать негативных последствий юридического характера, правонарушители нередко скрывают данные о себе. По оценкам отдельных авторов, с этой же целью примерно в 20% случаях правонарушители при составлении протокола сообщают о себе заведомо ложные данные <1>. В конечном итоге следует согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что подобная, весьма простая линия поведения сегодня гарантирует правонарушителю почти стопроцентный успех <2>.

<1> См.: Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 300.
<2> См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД России, 1993. С. 269.

Приходится констатировать, что возможностей, которыми располагают сотрудники милиции в подобных случаях, не так уж и много.

Во-первых, в целях установления личности физического лица, в отношении которого принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении, может применяться административное задержание на срок, определенный ст. 27.5 КоАП РФ. Во многих случаях эта мера оказывается эффективной. Однако эффективность эта является результатом переживаний задержанного, вызванных малоприятной перспективой его длительного нахождения в органе внутренних дел, реальной угрозой нарушения его прав со стороны милиции, а следовательно, зависит от юридической грамотности, личного усмотрения и психологической выдержки задержанного. К тому же возможность задержания на указанный срок сохраняется лишь в случаях, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 27.5 КоАП РФ, и при наличии соответствующих условий содержания, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2003 г. N 627 <3>, которые, кстати сказать, присутствуют далеко не в каждом органе внутренних дел.

<3> См.: Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц: Постановление Правительства РФ от 15 окт. 2003 г. N 627.

Во-вторых, в отношении лиц, совершивших административное правонарушение и личность которых установить иным способом невозможно, законодательством предусмотрена обязательная дактилоскопическая регистрация <4>. Однако назвать данную меру высокоэффективной, по крайней мере в современных условиях, нельзя. Это связано с состоянием соответствующих баз учета органов внутренних дел, отсутствием в органах внутренних дел аппаратуры, позволяющей в оперативном порядке осуществлять полноценные обмен и обработку соответствующей информацией, порядком ее учета и систематизации, организацией работы дежурной части органа внутренних дел и т.д. В конечном итоге должностные лица ОВД в течение срока административного задержания чаще всего просто не имеют возможности сравнить полученные следы пальцев рук с имеющимися в базах данных образцами. Но даже если такая возможность и появится, субъект, рассматривающий дело об административном правонарушении, может усомниться в достоверности предоставленных ему данных о правонарушителе, поскольку при заполнении дактилоскопических карт в органах внутренних дел информация о личности дактилоскопируемого (при отсутствии необходимых документов) нередко заносится с его слов и, соответственно, может быть ложной.

<4> См.: п. "ж" ст. 9 ФЗ от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации".

В-третьих, сравнение данных, представленных задержанным, с данными имеющихся в распоряжении сотрудников милиции информационных баз, например оценка соотношения названных лицом его фамилии, имени, отчества с имеющимися данными о месте его регистрации по месту жительства. При отсутствии документов, удостоверяющих личность задержанного, и совпадении указанных данных может быть сделан вывод о достоверности представленной задержанным информации. Однако уже сегодня милиция достаточно часто сталкивается с ситуациями, при которых лицо, систематически совершающее административные правонарушения, заблаговременно заучивает и сообщает милиции необходимые данные своих знакомых, ранее не попадавших в сферу внимания правоохранительных органов. Конечно, при определенных условиях подобная ложь легко может быть обнаружена (например, путем дополнительных вопросов относительно данных паспорта, зарегистрированных транспортных средствах, фактах привлечения к ответственности и т.д.). Но это не устраняет главный недостаток данного приема - он позволяет оценить правдивость представленной гражданином информации, но не решает проблему ее отсутствия.

В-четвертых, должностные лица органов внутренних дел вынуждены использовать иные методы установления личности задержанного, основанные на личной наблюдательности или тактической изобретательности, например звонок по указанному задержанным телефону, использование возможностей мобильного телефона задержанного лица (хотя КоАП РФ по какой-то причине ничего не говорит об этом) и т.д., включая блеф как средство оказания психологического воздействия на задержанного в целях вынудить его сообщить данные о себе.

Тем не менее все перечисленные приемы не делают точное установление личности задержанного лица закономерным результатом, что ставит под сомнение саму возможность его привлечения к административной ответственности. Логическим продолжением возникающей ситуации становится либо составление материалов с заведомо (для сотрудников милиции) ложными данными о правонарушителе (при определенных условиях такой материал также учитывается в качестве ведомственной наработки), либо вообще уклонение от составления каких-либо процессуальных документов, что, конечно же, является грубым нарушением законодательства. Закономерной реакцией на подобную практику оказываются нередко завышенные требования субъектов административной юрисдикции к документам, удостоверяющим личность лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Так, во многих случаях материалы, направляемые сотрудниками милиции, не принимаются к рассмотрению при отсутствии данных паспорта соответствующего лица, даже если его личность установлена иным выданным в соответствии с действующим законодательством документом. Здесь уместно вспомнить, что согласно ч. 2 ст. 238 КоАП РСФСР правонарушитель мог быть доставлен в милицию в том случае, "если у него нет документов, удостоверяющих личность, и нет свидетелей, которые могут сообщить необходимые данные о нем". Иными словами, законодатель прямо предусматривал возможность составления протокола об административном правонарушении не только на основе иных, выданных в соответствии с действующим законодательством документов, но и на основе показаний третьих лиц о личности правонарушителя.

В целях решения данной проблемы в юридической литературе высказывалось предложение увеличить возможный срок административного задержания. Например, Ю.П. Соловей предлагает дополнить Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" нормой о праве милиции "задерживать с санкции прокурора лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения, отказывающихся сообщить сведения о себе, если в течение установленного законом срока задержания в порядке производства по делам об административных правонарушениях установить их личность не представилось возможным, до ее установления, но не свыше 15 суток" <5>.

<5> Соловей Ю.П. Указ. соч. С. 269 - 270.

Вряд ли стоит сомневаться, что реализация данного предложения будет способствовать решению обозначенной проблемы. Вне всякого сомнения, нежелание лица сообщить данные о себе нередко связано с его причастностью к более серьезным правонарушениям, и необходимость установления его личности приобретает дополнительное значение. Однако полагаем, что при реализации данного предложения требуют учета следующие обстоятельства.

  1. Как известно, действующее административное законодательство предусматривает многочисленные варианты ограничения прав граждан на свободу передвижения. Например, при совершении правонарушения, влекущего административную ответственность, до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность, в случаях если личность несовершеннолетнего не установлена, допускается его помещение в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел <6>. Но здесь возможность более длительного задержания продиктована стремлением государственного органа оказать помощь несовершеннолетнему, находящемуся в социально опасном положении. Конечно, в аналогичном положении могут оказаться и совершеннолетние граждане, и вполне своевременными и обоснованными являются предложения о нормативной регламентации понятия бродяжничества и способов его профилактики. Однако в рассматриваемой ситуации предполагается, что административное задержание не выходит за рамки целей, сформулированных в ст. 27.1, 27.3 КоАП РФ. И здесь следует ответить на вопрос: будет ли милиция реально устанавливать личность задержанного в течение дополнительно предоставленного ей времени; если да, то какими способами из тех, которые нельзя использовать в более сжатые сроки? Если же основная идея заключается в возможности наступления для правонарушителя дополнительной совокупности неблагоприятных последствий юридического характера, то вполне уместной была бы постановка вопроса о возможности включения в Особенную часть КоАП РФ нормы о соответствующем правонарушении. Однако в такой плоскости вопрос не может формулироваться. Во-первых, по-прежнему непонятно, на кого составлять в таком случае протокол об административном правонарушении, во-вторых, отказ лица от дачи информации о самом себе в абсолютном большинстве случаев не является чем-то противоправным с точки зрения действующего законодательства.
<6> См.: п. 2 ст. 22 ФЗ от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".
  1. Принимая решение о задержании физического лица, должностные лица милиции тем не менее обязаны отразить в протоколе задержания данные о его фамилии, имени, отчестве и иные данные, которыми они в данный момент не располагают. На практике эта информация записывается со слов задержанного (если она им представляется), а затем корректируется. Но правонарушитель вообще может отказаться от дачи каких-либо данных о себе, к тому же даже этот механизм по-прежнему не выглядит понятным и прозрачным с учетом содержания КоАП РФ.
  2. Согласно ст. 27.5 КоАП РФ должностные лица ОВД вправе осуществлять административное задержание на срок, не превышающий 48 часов. Гарантией того, что милиция не будет злоупотреблять предоставленными ей возможностями, должна стать (по мнению разработчиков предложения) необходимость санкционирования соответствующего решения у прокурора (видимо, точнее было бы - у судьи). Очевидно, что такая санкция должна быть получена при превышении 48-часового рубежа. Однако возникает принципиальный вопрос: что будет происходить, если информация о личности задержанного будет установлена ранее, например на третьи сутки задержания? Возникает ситуация, при которой решение вопроса о дальнейшем пребывании в ОВД (в течение 13 суток!) задержанного лица почти полностью оказывается в сфере усмотрения должностных лиц милиции, что в конечном итоге аккумулирует в себе целый ряд достаточно мощных коррупциогенных факторов <7>.
<7> См.: п. 8 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утв. Пост. Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196).
  1. В целом ряде случаев исключается сама возможность административного задержания физического лица на длительный период, например в связи с состоянием его здоровья <8>, с совершением правонарушения на объекте транспорта и т.п. Наконец, нельзя исключать и того, что предпринятые меры в виде административного задержания не позволят установить личность задержанного. Не очень понятно, как в этом случае будет приниматься решение, например, о судьбе изъятого орудия административного правонарушения, если субъект административной юрисдикции сочтет личность правонарушителя неустановленной?
<8> См.: п. 8 Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц (утв. Пост. Правительства РФ от 15 окт. 2003 г. N 627).

Изложенное позволяет сформулировать вывод: реализация предложения об увеличении срока административного задержания несет в себе определенный позитивный запас (особенно в отношении иностранных граждан), однако, во-первых, не является достаточным средством решения возникшей проблемы, а во-вторых, требует дозированного применения.

Алгоритм производства по делам об административных правонарушениях должен обладать определенным запасом прочности, позволяющим обеспечить эффективность и непрерывность производства даже в условиях противодействия со стороны правонарушителя. В нашем случае уместно вспомнить, что УПК РФ предусматривает возможность применения мер принуждения в отношении неустановленного лица (например, ст. 91, 108 и т.д.). Полагаем, что смысл идентификации личности правонарушителя в производстве по делам об административных правонарушениях в абсолютном большинстве случаев заключается не в том, чтобы точно установить анкетные данные соответствующего лица, а в том, чтобы ответить на вопрос: этот ли человек совершил данное административное правонарушение или нет? Исключение из этого правила, по-видимому, связано лишь с реализацией ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ.

В таком случае возможным решением проблемы могло бы стать нормативное закрепление возможности ведения производства по делам об административных правонарушениях в отношении физического лица, чьи анкетные данные не установлены. Например, предусмотреть возможность вынесения на стадии возбуждения дела об административном правонарушении определения о присвоении цифрового обозначения физическому лицу, в отношении которого ведется производство, личность которого не установлена. Обязательным приложением к такому документу должна стать выполненная в соответствии с Федеральным законом "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" дактилоскопическая карта.

Возможность использования цифрового обозначения физического лица, во-первых, позволяет осуществлять процессуальные действия в отношении соответствующего физического лица (включая возможность рассмотрения дела по существу и исполнения административного наказания), во-вторых, такой подход позволяет легко учитывать соответствующие материалы и систематизировать их. Кроме того, цифровое обозначение изначально привлекает к себе внимание и дает понять правонарушителю, что представление чужим именем не гарантирует ему уход от ответственности.

Нормативное решение обозначенного вопроса должно быть связано, на наш взгляд, с внесением в КоАП РФ следующих изменений.

Во-первых, необходимо дополнить КоАП РФ ст. 27.1.1, предусматривающей возможность вынесения должностным лицом, уполномоченным осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, определения о присвоении цифрового обозначения физическому лицу, в отношении которого ведется производство, личность которого не установлена. Кстати, реализация данного варианта даже не потребует внесения изменений в ст. 28.2 КоАП РФ или в ст. 29.10 КоАП РФ. В отличие, например, от КоАП Республики Казахстан КоАП РФ не требует обязательного указания в протоколе об административном правонарушении реквизитов документа, удостоверяющего личность правонарушителя, регистрационный номер налогоплательщика и т.д. Использование в ч. 2 ст. 28.2 и ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ фразы "сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении" позволяет составлять протокол об административном правонарушении и назначать административное наказание в отношении лица, имеющего цифровое обозначение.

Во-вторых, имеет смысл дополнить ст. 27.5 КоАП РФ положением о том, что в случаях, если в результате отказа лица, в отношении которого ведется производство по делу об административных правонарушениях, сообщить данные о себе либо представления им заведомо ложных данных о себе установить его личность невозможно, данное лицо может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен судьей на срок до 24 часов.

В-третьих, ст. 4.3 КоАП РФ следует дополнить обстоятельством, отягчающим административную ответственность, - сообщение лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, заведомо ложных данных о себе.

В-четвертых, ст. 27.4 КоАП РФ следует дополнить положением о том, что в целях установления личности задержанного физического лица, когда отсутствуют документы, удостоверяющие его личность, либо подлинность указанных документов вызывает сомнения, должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, вправе использовать средства связи, принадлежащие данному гражданину.

В-пятых, в контексте предлагаемого решения особо острой оказывается проблема информирования лица о месте и времени рассмотрения дела по существу. Следует отметить, что установление возможности задержания на срок, в конечном итоге - до 72 часов, существенно упрощает решение данного вопроса. Однако во многих случаях такое задержание оказывается невозможным.

В связи с этим полагаем, что в отношении указанных лиц КоАП РФ должен предусматривать возможность возложения обязанности в определенный срок явиться в суд (в орган, к должностному лицу), которому направляются материалы дела об административном правонарушении для выяснения даты, места и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

Закономерно возникает вопрос о том, насколько соответствует логике КоАП РФ возможность назначения наказания лицу, чьи анкетные данные не установлены?

Полагаем, что на этот вопрос должен быть дан положительный ответ. Отсутствие точных данных о личности правонарушителя, очевидно, не является препятствием для реализации таких административных наказаний, как предупреждение, административный арест, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Такие виды наказаний, как дисквалификация и административное приостановление деятельности, вообще не ориентированы на физических лиц. Значительно сложнее вопрос с возможностью применения такого вида наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. Однако здесь проблема имеет не процессуальную природу, а материально-правовую, поскольку отсутствие точных данных о лице не позволяет должным образом судить о наличии в его действиях соответствующего состава правонарушения. Если же санкция, содержащая такой вид наказания, как лишение специального права, предоставленного физическому лицу, предполагает наличие специального субъекта (как, например, ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ), то отсутствие соответствующих данных о физическом лице не позволяет применять к такому субъекту соответствующую норму.

Безусловно, можно возразить, например, отметив реальность перспективы ареста несовершеннолетнего. Но ведь такая возможность не исключается и сегодня, и не только в отношении несовершеннолетних, если соответствующее лицо сознательно скрывает активным или пассивным способом особенности своего правового статуса. К тому же, если возникают сомнения в совершеннолетии правонарушителя, личность которого установить не удалось, решение о его задержании может быть принято на основании Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Вызывает сомнения действенность наложения на неустановленное лицо такого вида наказания, как административный штраф. Однако предлагаемый вариант хотя и не решает всех возникающих вопросов, но существенно эффективнее той модели, которая используется сегодня, когда протокол либо вообще не составляется по причине отсутствия данных о правонарушителе, либо составляется, но не рассматривается, либо же рассматривается, но постановление не может быть реализовано, так как наказание вынесено в отношении невиновного или даже несуществующего лица.

При реализации предлагаемого варианта правонарушитель понимает, что его личность может быть установлена даже после назначения административного наказания со всеми вытекающими последствиями. Кроме того, в случае повторного задержания он вынужден будет сообщать свои данные, поскольку иначе информация о предыдущем правонарушении может быть выявлена сотрудниками правоохранительных органов. И если даже по какой-либо причине не удастся применить ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, неуплата предыдущего административного штрафа послужит информацией при решении вопроса о назначении наказания за вновь выявленное правонарушение.

Наконец, содержание административной ответственности, как известно, нельзя сводить только к административному наказанию. В частности, КоАП РФ предусматривает возможность возложения обязанности оплатить штраф на родителей, в случаях, когда к административной ответственности привлекается несовершеннолетний (ч. 1 ст. 31.8 КоАП РФ); лицо считается привлеченным к административной ответственности с момента вступления соответствующего постановления в законную силу, даже если наказание в конечном итоге не будет исполнено и т.д. Содержанием административной ответственности является совокупность негативных последствий правового характера, заключающихся в официальном порицании действий (бездействия) виновного лица субъектом административной юрисдикции, административных наказаниях, возложенной в соответствии с КоАП РФ обязанности возместить причиненный ущерб, мерах принуждения, реализованных в ходе производства по делам об административных правонарушениях, а также совокупности негативных последствий правового характера, следующих за фактом привлечения лица к административной ответственности (например, отказ в выдаче соответствующей лицензии и т.д.). Очевидно, что перечисленные компоненты либо гарантированно присутствуют в случае реализации предлагаемого механизма, либо могут присутствовать в случае установления личности правонарушителя в дальнейшем.