Мудрый Юрист

К вопросу о соотношении содержания категорий "конкурирующая компетенция" и "совместное ведение" 1

<1> Исследование проведено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект N 07-03-00455а).

Аникин С.Б., доцент кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук.

Федеративная форма государственно-территориального устройства предусматривает в качестве неотъемлемого условия его формирования и дальнейшего устойчивого и стабильного развития закрепление способа организации взаимоотношений федерации и субъектов федерации. Это важное обстоятельство имеет непреходящее значение для практической организации государственного управления в любой форме.

Ключевые слова: федеративные отношения, совместное ведение, субъекты Российской Федерации, централизация, децентрализация публичной власти, конкурирующая компетенция.

Federative form of the state-territorial structure provides for as an integral condition of its formation and further stable development of consolidation of the means of organization of relations between the federation and subjects of the federation. This important issue is significant for practice organization of state management in any form.

Key words: federative relations, joint competence, subjects of the Russian Federation, centralization, decentralization of public authority, competitive competence <*>.

<*> Anikin S.B. On the issues of correlation of the contents of categories "competitive competence" and "joint competence".

Известный русский государствовед С.А. Котляревский писал: "К важнейшим особенностям всякой государственной организации принадлежит распределение в ней власти между центром и периферией: эта власть бывает как бы собрана в одном фокусе или, напротив, перераспределена по отдельным частям данного государства" <2>.

<2> См.: Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. СПб., 1907. С. 56.

Важным системообразующим элементом федеративных отношений выступает совместное ведение РФ и ее субъектов, пределы которого определены и закреплены исчерпывающим образом ст. 72 Основного Закона РФ. Совместное ведение как комплексный государственно-правовой институт выступает центральным звеном в системе государственно-властных отношений между РФ и субъектами РФ. В свою очередь, органы государственной исполнительной власти федерального и регионального уровня, а также исполнительные органы местного самоуправления, осуществляя практическую организационную деятельность по реализации предмета совместного ведения в его полном объеме, образуют исполнительную вертикаль <3>.

<3> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. М.: Юрист, 2008. С. 280.

Норма ст. 72 Конституции не только очерчивает границы правового пространства, находящегося в совместном ведении РФ и субъектов РФ, она решает комплексную задачу нормативного оформления и закрепления конституционно-правовых основ отношений между РФ и ее субъектами, а также формирования и практической реализации механизма правового регулирования общественных отношений субъектами РФ.

Однако современный зарубежный опыт федеративного строительства дает основание полагать, что не только распределение властных полномочий между центром государственного образования и его составными частями является важнейшим политико-морфологическим признаком федеративного государства. История и практика государственного строительства свидетельствуют, что с такой необходимостью сталкиваются многие государства на различных этапах своего развития независимо от федеративной или унитарной формы государственно-территориального устройства (Великобритания, Россия и др.).

Представляется, что наряду со способами централизации и децентрализации публичной власти важным системным признаком федеративного государства выступает и такой элемент взаимоотношений центра и территорий, как "степень взаимосвязи и взаимодействия федерации с ее составными частями" <4>. В данном случае речь идет в первую очередь о федеративных государствах, в конституциях которых в том или ином виде институализированы перечни вопросов, решаемые нормативно в определенном порядке совместно федерацией и ее субъектами (Швейцария, ФРГ, Австрия, Канада, Индия, Россия и др.). Необходимо отметить, что исследователи, анализируя зарубежную практику федеративного строительства, зачастую рассматривают термин "конкурирующая компетенция" как аналог "совместного ведения" (например, ФРГ, Индия).

<4> Силинов П.М. Федерализм в зарубежных странах: конституционно-правовые и политические технологии: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 124.

В связи с чем правомерной представляется постановка вопроса о соотношении понятийного содержания терминов "конкурирующая компетенция" и "совместное ведение", применительно к условиям Российской Федерации <5>. Одновременно необходимо уточнение по поводу использования в юридической науке термина "конкурирующая компетенция" в качестве синонима категории "совместное ведение" <6>.

<5> См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. М., 1998. С. 187; Могучих Е.В. Правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в области предметов совместного ведения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 13.
<6> См., напр.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 2007. С. 383.

Ст. 72 Конституции ФРГ (URL: http://www.constitution.garant.ru/DOC_3864885.htm-sub_para_N_9946) закрепляет, что в сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на принятие нормативных правовых актов при условии, что федерация не урегулировала данный вопрос в рамках своих полномочий.

Основной Закон ФРГ устанавливает перечень условий федерального правового регулирования по вопросам, отнесенным к конкурирующей сфере. Так, федерация по вопросам, отнесенным к конкурирующей сфере, в соответствии с ч. 2 той же нормы Конституции осуществляет правовое регулирование при необходимости обеспечения единообразных условий жизни на территории федерации, для обеспечения единого правового и экономического пространства в общегосударственных интересах. При отсутствии такой необходимости в соответствии с федеральным законом может быть установлено, что федеральное законодательство заменяется правом земель.

Конституция Индии распределяет полномочия между союзом и штатами, закрепляя в Конституции три перечня. Эти перечни содержат соответственно вопросы, отнесенные к полномочиям союза (перечень I), перечень II определяет сферу компетенции штатов, и перечень III содержит вопросы, отнесенные к конкурирующей компетенции союза и штатов.

В соответствии с ч. 3 ст. 246 Конституции Индии союзный парламент, а также легислатура любого штата осуществляют правовое регулирование по вопросам конкурирующей компетенции союза и штатов. Однако сами по себе сферы распределения компетенции говорят о немногом, если не учитывать возможности центра вмешиваться в компетенцию штатов и в конкурирующую компетенцию <7>.

<7> См.: Вступительная статья к Конституции Индии // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003; URL: http://www.constitution.garant.ru/DOC3864861.htm (2008. 10 сентября).

Анализ конституций зарубежных федеративных государств дает основание выявить ряд существенных отличий содержательно-правового характера понятия "конкурирующая компетенция" от категории "совместное ведение", предусмотренного ст. 72 Конституции РФ.

Во-первых, совместное ведение РФ и субъектов РФ является конституционно-правовой основой юридической формализации государственно-правового статуса субъекта РФ и создания субъектами РФ собственной (в границах единой российской правовой системы) нормативной правовой базы. Зарубежные конституции закрепляют данные положения изначально.

Во-вторых, совместное ведение РФ и субъектов РФ распределяет полномочия между Федерацией и субъектами суммарно, т.е. применительно к представительным и исполнительным органам государственной власти <8>. Международно-правовая практика идет по пути подробной регламентации полномочий представительной и исполнительной ветвей власти по каждой группе полномочий (Германия, США, Австрия, Индия и др.).

<8> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало; Теис, 1996. С. 16.

В-третьих, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ субъекты РФ осуществляют формирование собственных органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 11 и ст. 77 Конституции РФ. Зарубежный опыт федеративного строительства идет по пути конституционного закрепления системы и структуры органов всех ветвей государственной власти составных частей федерации (Австрия, Бельгия, Германия, Индия).

В-четвертых, Российская Федерация и субъекты РФ в рамках совместного ведения осуществляют правовое регулирование в соответствии с порядком, установленным ст. 76 Конституции РФ. При реализации полномочий в пределах конкурирующей сферы субъекты федераций осуществляют правовое регулирование опережающего характера.

В-пятых, совместное ведение РФ и субъектов РФ является источником исключительных полномочий субъектов РФ, формируемых по остаточному принципу в соответствии со ст. 73 Конституции РФ. Исключительные полномочия субъектов федераций за рубежом устанавливаются конституциями, и как правило, в качестве исчерпывающего перечня (Германия, Индия).

Представляется важным обратить внимание на характер конституционного закрепления структуры управления по реализации конкурирующей компетенции, изначально исключающей одновременное участие в государственном управлении данными вопросами двух субъектов правового регулирования - федерации и субъекта федерации. Особенностью конституционной институализации структуры управления конкурирующей компетенции (ФРГ, Индия) является то, что ее реализация в целом и по каждому вопросу отдельно адресуется одному субъекту государственного управления (органам представительной и исполнительной ветвей власти) федерального либо регионального уровней власти. В Индии это субъекты одного уровня - федерация или штат. В ФРГ это федерация (принятие закона), правительство земли (исполнительная деятельность) либо принятие закона и его исполнение на земельном уровне. И в первом и во втором вариантах в процессе практического исполнительства принимает участие только один уровень исполнительной власти. Это означает абсолютное отсутствие необходимости системного разграничения полномочий между уровнями правового регулирования по каждому конкретному вопросу этой сферы государственного управления.

Аналогичные аргументы могут быть положены и в основу критики позиций авторов - сторонников узкофункционального подхода, рассматривающих исключительные полномочия Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), совместное ведение РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ) и исключительные полномочия субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ) как специфическую деятельность органов государственной власти по реализации одной государственной функции - нормотворческой. В частности, по мнению В.А. Черепанова, предметы ведения в перечисленных выше нормах Конституции РФ касаются исключительно нормотворчества и относятся к сфере представительных органов государственной власти <9>. На дискуссионность данной позиции уже обращалось внимание в литературе, однако аргументация была иного характера <10>.

<9> См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003; Он же. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2004.
<10> См. подр.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 62.

Зарубежный опыт федерализма по выстраиванию взаимоотношений центра и регионов содержит важное направление дальнейшей модернизации функционирования всей системы исполнительной власти в РФ и перехода в конечном итоге к принятой во всех развитых федеративных государствах формуле управления делами общества и государства: правительство - субъект управления - объект управления <11>.

<11> См.: Министерства и ведомства: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Козырина и Е.К. Глушко. М.: Норма, 2008. С. 13.

Приведенные выше доводы дают основание полагать, что юридическое содержание категории "совместное ведение" в том виде, в каком оно закрепляется в ст. 72 Конституции РФ, значительно шире термина "конкурирующая компетенция". Конкурирующая компетенция, означающая право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федерального уровня, выступает в качестве факультативного элемента системы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 (в редакции от 9 февраля 2009 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Однако в этой же норме федеральный законодатель делает оговорку о том, что в течение трех месяцев после принятия соответствующего федерального закона субъект РФ обязан привести законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с принятым по данному вопросу федеральным законом. Тем самым инициатива опережающего законотворчества субъектов РФ по вопросам, отнесенным к совместному ведению, девальвируется.

Возможно, что девальвация опережающего нормотворчества субъектов РФ повлечет утерю положительного позитивного опыта региональной нормотворческой деятельности. Это, в свою очередь, может привести к значительным издержкам экономического характера, связанным с изменением порядка правового регулирования в конкретной сфере общественных отношений. В связи с этим представляется необходимым и целесообразным предварительный анализ и обобщение положительных сторон такого рода деятельности субъектов РФ с целью последующего использования в нормотворческой деятельности на федеральном уровне.