Мудрый Юрист

Некоторые особенности надзора и контроля за исполнением отдельных видов административных наказаний

Шалыгин Б.И., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры РФ.

Следует отметить, что основные вопросы обращения и приведения в исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях освещались автором в предыдущем номере журнала. В настоящее время меры административной ответственности применяются преимущественно во внесудебном порядке, в процессе повседневной деятельности государственных и муниципальных органов. Деятельность этих органов можно охарактеризовать как административную, и одним из ее основных элементов является обеспечение законности при применении административного наказания, мер принуждения и обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Системный анализ норм Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ или Кодекс) свидетельствует о том, что только прокурором возбуждаются дела об административных правонарушениях, перечисленных в статье 28.4 Кодекса. Конечно, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, подавляющее большинство дел об административных правонарушениях, предусмотренных более чем 420 статьями КоАП РФ, возбуждается органами административной юрисдикции (а их, согласно статье 28.3 Кодекса, свыше 80), должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, и около 70 органов и должностных лиц уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях (глава 23 КоАП РФ). Кроме органов прокуратуры контроль и надзор за законностью возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях и исполнения постановлений по ним должны осуществлять федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Поэтому данная публикация адресуется в первую очередь должностным лицам этих органов.

Итак, о надзоре и контроле за исполнением постановлений о наложении административного штрафа. Базовые аспекты установления административной ответственности в виде штрафа регулируются статьей 3.5 КоАП РФ. Особенностью исполнения постановления о наложении административного штрафа (статья 32.2 КоАП) является то, что в течение установленного срока он может быть уплачен самим лицом, привлеченным к ответственности. Этот срок составляет 30 дней со дня вступления постановления в законную силу (статья 31.1) либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки (статья 31.5 КоАП).

Если постановление о наложении административного штрафа вынесено в отношении несовершеннолетнего, у которого отсутствует самостоятельный заработок, то выносится решение о взыскании штрафа с его родителей или иных законных представителей (статья 31.8). Помимо родителей законными представителями физического лица являются усыновители, опекуны или попечители (статья 25.3). Требования к лицам, которые могут быть назначены опекунами или попечителями, устанавливаются статьей 146 Семейного кодекса РФ, согласно которой опекунами (попечителями) детей могут назначаться только совершеннолетние дееспособные лица. Не могут быть назначены опекунами (попечителями) лица, лишенные родительских прав.

Привлеченное к ответственности лицо в порядке исполнения постановления о наложении административного штрафа вносит сумму штрафа в банк или иную кредитную организацию. Факт исполнения постановления подтверждается копией платежного документа, выдаваемой лицу, производящему уплату соответствующей суммы. При отсутствии извещения об оплате - документа, свидетельствующего об уплате штрафа, - по истечении 30 дней со срока, указанного в части 1 статьи 32.2, постановление приводится в исполнение в принудительном порядке. В этом случае соответствующие материалы направляются субъектом (судьей, органом, должностным лицом), вынесшим постановление, судебному приставу-исполнителю.

Меры принудительного исполнения установлены в статье 68 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ (в ред. от 03.06.2009 N 106-ФЗ) "Об исполнительном производстве" <1>. Ими являются действия, указанные в исполнительном документе, или действия, совершаемые судебным приставом-исполнителем в целях получения с должника имущества, в том числе денежных средств, подлежащего взысканию по исполнительному документу. Эти действия подробно изложены в названной статье Закона. Следует отметить, что Федеральным законом от 19.07.2009 N 205-ФЗ в вышеназванный Закон внесены изменения, которые вступают в силу по истечении 90 дней со дня его официального опубликования (опубликован в Собрании законодательства РФ 20.07.2009, в "Российской газете" 22.07.2009.

<1> Российская газета. 06.10.2007. N 223; Собрание законодательства РФ. 08.10.2007. N 41. Ст. 4849; Собрание законодательства РФ. 08.06.2009.

Должностное лицо федерального органа исполнительной власти, его учреждения, структурного подразделения или территориального органа, а также иного государственного органа, уполномоченного осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, составляет протокол о нарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 Кодекса, в отношении лица, не уплатившего штраф (см. пункт 1 части 2 и абзац 2 части 3 статьи 28.3 КоАП). Копия его направляется судье в течение трех дней со дня составления протокола.

Согласно статье 30 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в трехдневный срок со дня поступления исполнительного документа судебный пристав-исполнитель выносит постановление о возбуждении исполнительного производства. В постановлении устанавливается срок для добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, причем он не может превышать пяти дней со дня получения должником постановления о возбуждении производства.

В статье 98 этого Закона указано, что взыскание на заработную плату и иные виды доходов должника (привлеченного к ответственности лица) обращается при взыскании суммы, не превышающей 10 тыс. рублей. Федеральным законодательством устанавливается очередность взыскания административного штрафа. Статьей 111 Закона "Об исполнительном производстве" административные штрафы относятся к требованиям, удовлетворяемым в четвертую (последнюю) очередь. Нужно руководствоваться и правилами, предусмотренными статьями 99 и 101 данного Федерального закона. Необходимо иметь в виду, что за работником должно быть сохранено 50% заработка независимо от того, по скольким исполнительным документам производятся удержания из заработной платы и иных доходов. Следует знать, что имеются виды доходов, на которые не может быть обращено взыскание. В статье 101 Федерального закона "Об исполнительном производстве" таких видов доходов, на которые не может быть обращено взыскание, указано около 20. Поэтому встречаются ситуации, когда административный штраф невозможно удержать из заработной платы и иных видов доходов правонарушителя.

Если физическое лицо, подвергнутое административному штрафу, не работает или взыскание суммы штрафа из его заработной платы или из иных доходов невозможно, то постановление исполняется путем обращения взыскания на имущество, принадлежащее физическому лицу, в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Порядок обращения взыскания на денежные средства и иное имущество должника урегулирован Федеральным законом "Об исполнительном производстве". В статье 69 Закона установлено, что обращение взыскания на имущество должника состоит из его изъятия и принудительной реализации. В первую очередь взыскание обращается на денежные средства должника в рублях и иностранной валюте, в том числе находящиеся в банках и иных кредитных организациях, путем изъятия и наложения ареста на соответствующие денежные средства и ценности. Если же денежных средств, необходимых для удовлетворения требований, содержащихся в исполнительном документе, недостаточно, то взыскание обращается на иное принадлежащее должнику имущество.

В соответствии со статьей 79 Федерального закона "Об исполнительном производстве" взыскание не может быть обращено на принадлежащее должнику-гражданину на праве собственности имущество, перечень которого установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ. В статье 446 этого Кодекса перечислено около десятка видов такого имущества. Согласно статье 69 упомянутого Федерального закона должник имеет право указать имущество, на которое следует обратить взыскание в первую очередь, однако окончательно очередность обращения взыскания определяется судебным приставом-исполнителем. В случае, когда должник имеет имущество, принадлежащее ему на праве общей собственности, взыскание обращается на его долю, определяемую в соответствии с федеральным законодательством.

В статье 80 Федерального закона "Об исполнительном производстве" указано, что арест на имущество должника включает запрет распоряжаться им, а при необходимости - ограничение права пользования имуществом или его изъятие. В каждом конкретном случае виды, объемы и сроки ограничения права пользования имуществом определяются судебным приставом-исполнителем. Наложение ареста на ценные бумаги осуществляется в соответствии со статьей 82 названного Закона.

В связи с принятием Федерального закона "Об исполнительном производстве" Правительство РФ своим Постановлением от 14.07.2008 N 517 <2> признало утратившим силу Постановление Правительства РФ от 12.08.1998 N 934 о порядке наложения ареста на ценные бумаги.

<2> Собрание законодательства РФ. 21.07.2008. N 29. Ч. 1. Ст. 3515; Российская газета. 23.07.2008. N 155.

В соответствии с частью 1 статьи 84 упомянутого Федерального закона изъятие арестованного имущества с передачей его для дальнейшей реализации производится в порядке, установленном статьей 80. При этом имущество, подверженное быстрой порче, может быть изъято и передано для реализации сразу же по истечении срока, установленного для добровольного исполнения должником соответствующих требований (часть 2 статьи 84). В случае наложения ареста обязательному изъятию подлежат наличные денежные средства в рублях и иностранной валюте, драгоценные металлы и драгоценные камни, изделия из них, а также лом таких изделий (часть 3 статьи 84). Оценка и передача под охрану или на хранение имущества должника осуществляются в соответствии со статьями 85 и 86 Федерального закона "Об исполнительном производстве".

Реализация арестованного имущества производится путем его продажи специализированными организациями, привлекаемыми в порядке, установленном Правительством РФ, которым принято Постановление от 19.04.2002 N 260 "О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства" <3>.

<3> Российская газета. 24.04.2002. N 74; Собрание законодательства РФ. 29.04.2002. N 17. Ст. 1677; Собрание законодательства РФ. 22.09.2008; Российская газета. 24.09.2008.

Особенности обращения взыскания на имущество должника-организации отражены в главе 10 Федерального закона "Об исполнительном производстве". В ней предусмотрено, что за счет должника возмещаются расходы по совершению исполнительных действий (статья 110), к которым относятся средства, затраченные на перевозку, хранение и реализацию имущества и др. (статья 116). Если у физического лица, привлеченного к ответственности, отсутствует имущество, на которое может быть обращено взыскание, или этого имущества недостаточно для полного погашения взыскиваемой суммы, то согласно статье 98 Закона "Об исполнительном производстве" взыскание обращается на заработную плату и иные доходы должника. Следует иметь в виду, что за нарушение законодательства об исполнительном производстве статьей 17.14 КоАП РФ установлена административная ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 2500 рублей; на должностных лиц - от 10 до 20 тыс. рублей; на юридических лиц - от 30 до 100 тыс. рублей; на банк или иную кредитную организацию - в размере половины от денежной суммы, подлежащей взысканию с должника, но не более одного миллиона рублей.

Статьей 32.3 Кодекса предусмотрено осуществление так называемого упрощенного производства по делу, когда штраф налагается без составления протокола уполномоченным должностным лицом на месте совершения физическим лицом соответствующего правонарушения (статья 28.6), которому выдается не обычное постановление по делу, предусмотренное статьей 29.10, а постановление-квитанция установленного образца (часть 1 статьи 32.3).

Согласно части 1.1 статьи 28.6 КоАП РФ в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 3 статей 17.14 и 17.15 Кодекса о нарушении законодательства об исполнительном производстве и неисполнении содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера, протокол об административном правонарушении не составляется. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, назначение и исполнение административного наказания осуществляются в порядке, предусмотренном КоАП, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об исполнительном производстве".

В случае выявления административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ и зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и оформляется в порядке, предусмотренном статьей 29.10 Кодекса. Копии постановления по делу об административном правонарушении и материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме вышеназванных специальных технических средств, направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления (часть 3 статьи 28.6). При вынесении постановления о наложении административного штрафа оно подлежит исполнению в соответствии со статьей 32.2 КоАП РФ.

По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 году по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях на 4,3 млн. юридических, физических и должностных лиц наложен штраф на общую сумму 3,5 млрд. руб., из которых взыскано 1,2 млрд. руб. (или 35,6%). По сведениям МВД России об административной практике ОВД, в 2008 году ими выявлено 73,7 млн. административных правонарушений, по которым составлено 59,7 млн. протоколов, из них 11,0 млн. направлено по подведомственности, 91,4 тыс. протоколов были возвращены судьями и органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, в основном из-за некачественного их исполнения и пропущенных сроков. По отнесенным к компетенции подразделениям ОВД МВД России уполномоченными должностными лицами рассмотрено 61,2 млн. дел об административных правонарушениях. По ним предупреждено 4,1 млн. лиц, вынесено 54,2 млн. постановлений о наложении административных штрафов на общую сумму 12,5 млрд. рублей, из них взыскано 6,9 млрд. рублей (или 55,3%) <4>.

<4> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Как видим, остается на низком уровне исполнение наказаний о взыскании наложенных на виновных лиц административных штрафов. На эффективности применения соответствующих норм Кодекса отразилась также и невозможность обеспечить в полной мере неотвратимость наказания. Отсутствие действенного механизма по контролю за уплатой штрафов сказалось на низком уровне их взыскания. В среднем оплачивается 35 - 60% налагаемых штрафов (в 2001 году - 90%). Такое положение сложилось не только по вине должностных лиц подразделений ОВД МВД России и других органов, наделенных административной юрисдикцией, обязанных контролировать исполнение своих решений, но также службы судебных приставов-исполнителей, которые должны принимать меры по взысканию суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Кроме того, судебная статистика также свидетельствует о ненадлежащем исполнении наказаний, назначенных судьями по части 1 статьи 20.25 КоАП. Так, в 2007 году 501,5 тыс. по рассмотренным судьями делам за неуплату штрафов на 302,9 тыс. виновных лиц наложен штраф в сумме 776,1 млн. рублей, из них взыскано только 74,2 млн. рублей (или 9,5%). В 2008 году из наложенной суммы 893,1 млн. руб. взыскано с виновных лишь 131,2 млн. руб. (или 14,6%).

Проблемы в вопросах исполнения наказаний в виде административных штрафов могут возникать и в связи с отменой Федеральным законом от 24.07.2007 N 210-ФЗ части 4 статьи 32.2 КоАП РФ (Исполнение постановления о наложении административного штрафа), которой предписывалось лицу, привлеченному к административной ответственности, направлять судье, в орган, должностному лицу, вынесшим постановление, копию документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа. В то же время исключение из статьи 32.2 КоАП части 4 не лишает права судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление, при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении 30 дней со срока, указанного в части 1 данной статьи, направить соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что не только органами МВД России, но и Роструда (государственными инспекциями труда (ГИТ) в субъектах РФ), Россельхознадзора, Роспотребнадзора, Росздравнадзора допускались существенные нарушения в сфере исполнения законодательства об административных правонарушениях. Проведенными в 2008 году Генеральной прокуратурой РФ проверками установлено, что территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости (государственными инспекциями труда - ГИТ) ненадлежащим образом исполнялись контрольно-надзорные функции, не всегда виновные лица привлекались к административной ответственности при задержке заработной платы (Калужская, Костромская, Орловская, Псковская, Ульяновская, Ярославская области).

Недостаточно активно ГИТ в субъектах РФ используются полномочия по привлечению к административной ответственности лиц, уклоняющихся от уплаты штрафов, по части 1 статьи 20.25 КоАП (Республика Адыгея, Камчатский край, Белгородская, Магаданская, Тверская, Ярославская области). За два года не было исполнено более 8,2 тыс. постановлений об административных правонарушениях, которыми виновным лицам назначены штрафы <5>.

<5> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В целях устранения названных и других выявленных нарушений закона Генеральной прокуратурой РФ внесены представления руководителю Роструда и министру здравоохранения и социального развития РФ.

Надзор и контроль за исполнением постановления о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения. Нормами статьи 32.4 КоАП РФ регулируется порядок исполнения постановления о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения. Эти наказания являются разновидностями административных наказаний, назначаемых в судебном порядке (статьи 3.6, 3.7, 23.1 Кодекса). Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, назначаемое только судьей, заключается в том, что они в принудительном порядке изымаются и в последующем реализуются с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию (статья 3.6 Кодекса).

Конфискация орудия совершения или предмета правонарушения, также назначаемая только судьей, заключается в том, что осуществляется безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей (статья 3.7 Кодекса).

Изъятие вещей, а также арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, предусмотрено в качестве мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (статьи 27.10 и 27.14). Их изъятие осуществляется должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (статья 28.3), а арест товаров, транспортных средств и иных вещей - должностными лицами, уполномоченными производить административное задержание (статья 27.3), и должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частью 2 статьи 28.3 Кодекса.

Постановление о возмездном изъятии или о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения, по общему правилу исполняется судебным приставом-исполнителем. Если вещи, подлежащие возмездному изъятию или конфискации, были изъяты или на них был наложен арест уполномоченными должностными лицами (статьи 27.10 и 27.14), то судебные приставы-исполнители обязаны осуществить прием соответствующих вещей по акту. В противном случае все действия по осуществлению исполнительного производства возлагаются на судебных приставов-исполнителей.

Деятельность судебных приставов-исполнителей по возмездному изъятию и конфискации соответствующего имущества регулируется Федеральным законом "Об исполнительном производстве", в частности статьями 30, 80, 84 и др. Оценка и хранение имущества должника осуществляются согласно статьям 85 и 86 названного Федерального закона.

КоАП РФ предусмотрено, что изъятые огнестрельное оружие и патроны к нему, иное оружие, а также боевые припасы хранятся в порядке, определяемом МВД России (статья 27.10). Постановление о возмездном изъятии или о конфискации оружия и боевых припасов исполняется органами внутренних дел, которые руководствуются ведомственными нормативными правовыми актами. Изъятые оружие и патроны осматриваются технической комиссией, которая принимает решение об их дальнейшем использовании. Непригодные к использованию оружие и патроны уничтожаются в установленном порядке. Годное для использования вооружение передается в зависимости от назначения в торгующие организации либо на военные склады Минобороны России. Оружие, представляющее историческую или техническую ценность, направляется в соответствующие учреждения и организации. Кроме того, оружие и патроны к нему могут быть переданы в экспертно-криминалистические подразделения для создания, пополнения и замены справочных коллекций, а также в министерства и УВД субъектов РФ для экспонирования в музеях.

Возмездно изъятые или конфискованные вещи реализуются (за исключением имущества, изъятого по закону из оборота) путем продажи специализированными организациями, привлекаемыми в порядке, установленном Правительством РФ (статья 87 ФЗ "Об исполнительном производстве"). Эта деятельность регламентирована Постановлением Правительства РФ от 19.04.2002 N 260 (в ред. от 15.09.2008 N 689) "О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства" <6>.

<6> Российская газета. 24.04.2002. N 74; Собрание законодательства РФ. 29.04.2002. N 17. Ст. 1677; Собрание законодательства РФ. 22.09.2008; Российская газета. 24.09.2008.

Возмездно изъятое или конфискованное огнестрельное оружие и боевые припасы реализуются органами внутренних дел, которые руководствуются ведомственными нормативными правовыми актами. Должностные лица органов внутренних дел направляют охотничье нарезное и гладкоствольное оружие, а также патроны к нему в специализированные организации.

Конфискованные экземпляры произведений и фонограмм, материалы и оборудование, используемые для их воспроизведения, и иные орудия совершения нарушения авторских и смежных прав (статья 7.12) подлежат уничтожению, за исключением случаев передачи конфискованных экземпляров произведений или фонограмм обладателю авторских и смежных прав по его просьбе. Если в соответствии со статьями 27.10 и 27.14 Кодекса указанные орудия или предметы были изъяты (статья 27.10) или арестованы (статья 27.14), то их уничтожение или передача производятся судьей либо по его поручению тем органом, должностное лицо которого произвело изъятие или арест.

Иногда конфискованные вещи уничтожаются, а при наличии возможности перерабатываются. Например, конфискованные продовольственные товары, которые непригодны для употребления. В отношении этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции соответствующая деятельность регламентирована Положением о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11.12.2002 N 883 (в ред. от 26.12.2005 г. N 810) <7>.

<7> Российская газета. 19.12.2002. N 238; Собрание законодательства РФ. 23.12.2002. N 51. Ст. 5080; Собрание законодательства РФ. 02.01.2006.

Во исполнение статьи 54 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ (в ред. от 03.12.2008 N 250-ФЗ) "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <8> Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 N 367 (в ред. от 08.08.2009 N 646) утверждены Правила реализации и уничтожения безвозмездно изъятых или конфискованных водных биологических ресурсов и продуктов их переработки <9>.

<8> Российская газета. 23.12.2004. N 284; Собрание законодательства РФ. 27.12.2004. N 52. Ч. 1. Ст. 5270; Собрание законодательства РФ. 08.12.2008; Российская газета. 09.12.2008.
<9> Собрание законодательства РФ. 18.06.2007. N 25. Ст. 3031; Российская газета. 19.06.2007. N 128.

По данным статотчета Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 году по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях конфискация вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения, в 8,1 тыс. случаях применялась в качестве основного наказания и в 22.4 тыс. случаях - как дополнительное, в основном за незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу РФ (3,2 тыс.) и иные правонарушения в области таможенного дела (5,6 тыс.), за нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав (4,4 тыс.), за нарушения правил пользования объектами животного мира (2,9 тыс.) <10>.

<10> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Реагирование органами контроля и надзора на нарушения законодательства осуществляется на основе правовой оценки выявленных правонарушений.

Надзор и контроль за исполнением постановления о лишении специального права. В соответствии со статьей 3.8 КоАП РФ лишение специального права назначается только судьей. Органы, исполняющие соответствующие постановления, определены в статье 32.5 Кодекса. Исполнение постановлений о лишении специального права возлагается на должностных лиц соответствующих органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в определенной сфере деятельности. Это положение объясняется тем, что исполнение таких постановлений производится путем изъятия соответствующего удостоверения или иных документов (статья 32.6). Согласно статье 27.10 Кодекса при совершении правонарушения, влекущего лишение права управления транспортным средством определенного вида, у водителя, судоводителя, пилота соответствующее удостоверение изымается на срок до вступления постановления в законную силу. Указанное изъятие производится должностными лицами органов, уполномоченных исполнять постановления о лишении специального права.

Постановления о лишении права управления транспортными средствами, за исключением тракторов, самоходных машин и других видов техники, уполномочены исполнять должностные лица органов внутренних дел (милиции). В соответствии с Положением о ГИБДД МВД России, утвержденным Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711 (в ред. от 03.07.2008 N 1041) "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" <11>, на ГИБДД возлагаются обязанности по контролю за соблюдением Правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Поэтому исполнение постановлений о лишении права управления автомототранспортными средствами осуществляется прежде всего сотрудниками подразделений ГАИ МВД России.

<11> Российская газета. 23.06.1998. N 116; Собрание законодательства РФ. 22.06.1998. N 25. Ст. 2897.

Постановления о лишении права управления тракторами, самоходными машинами или другими видами техники уполномочены исполнять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за техническим состоянием названной техники (статья 23.35 КоАП). Лишение данного права управления применяется к лицам, совершившим административные правонарушения, предусмотренные статьей 9.3, частью 1 статьи 12.8 и др.

Положением о государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13.12.1993 N 1291 (в ред. от 07.05.2003 N 265) "О государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации" <12>, определена система органов гостехнадзора из государственных инспекций органов исполнительной власти субъектов РФ, инспекций городов и районов. Непосредственное осуществление государственного надзора возложено на государственных инженеров-инспекторов указанных государственных инспекций.

<12> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 20.12.1993. N 51. Ст. 4943.

Постановления о лишении права управления судами (в том числе маломерными) уполномочены исполнять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил пользования судами (в том числе маломерными). Контрольно-надзорные функции, осуществляемые уполномоченными органами применительно к маломерным и другим судам, перечислены в статьях 23.38 - 23.40, 23.42 КоАП. Административные правонарушения, за которые предусмотрено лишение специального права управления, содержатся в статье 11.7, части 1 статьи 11.9, в статье 11.5 КоАП РФ.

Контрольно-надзорные функции в области функционирования соответствующих видов транспорта возложены на органы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ее структурные подразделения и территориальные органы), на органы Государственной инспекции по маломерным судам, которые и исполняют постановления о лишении права управления судами соответствующих видов.

Постановления о лишении права охоты уполномочены исполнять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты (статья 23.26). Непосредственное осуществление контрольно-надзорных функций возложено на охотоведов, государственных охотничьих инспекторов, егерей и других лиц.

Порядок исполнения постановления о лишении специального права предусмотрен статьей 32.6 КоАП РФ. Он заключается в том, что у привлеченного к ответственности лица изымается соответственно водительское удостоверение, удостоверение на право управления судами (в том числе маломерными) или удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), если данное лицо лишено права управления всеми видами транспортных средств, судов (в том числе маломерных) и другой техники. Их изъятие оформляется обязательным составлением официального документа об изъятии (статьи 28.2, 28.3) или выдачей временного разрешения (статья 27.10 КоАП).

Лишение права управления транспортными средствами за совершение нарушений в области дорожного движения, предусмотренных главой 12 Кодекса, распространяется на все виды автомототранспортных средств. Поэтому исполнение постановления осуществляется исключительно путем изъятия водительского удостоверения. Правилами сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 15.12.1999 N 1396 (в ред. от 14.02.2009 N 106), установлены не виды, а категории транспортных средств ("A", "B", "C", "D", "E") <13>.

<13> Собрание законодательства РФ. 27.12.1999. N 52. Ст. 6396; Российская газета. 31.12.1999. N 255; Собрание законодательства РФ. 23.02.2009; Российская газета. 25.02.2009.

В статье 27.10 Кодекса не предусмотрена возможность изъятия охотничьего билета до рассмотрения дела об административном правонарушении. Поэтому исполнение постановления о лишении права охоты осуществляется путем изъятия охотничьего билета после вступления постановления в законную силу. Лишение права на охоту может применяться только в качестве основного наказания и лишь за грубое или систематическое нарушение правил охоты.

Грубыми нарушениями правил охоты (браконьерством) считаются: охота без охотничьего билета (членского охотничьего билета) или с недействительным билетом; охота на запрещенные к добыче виды охотничьих животных, вне сроков охоты на данный вид животного; в запрещенных местах (заповедниках, республиканских заказниках); на диких копытных животных или бурого медведя без действительной лицензии; охота без договора на лицензионные виды пушных зверей; с применением запрещенных орудий или способов охоты. Систематическим можно считать неоднократное нарушение правил охоты, подтвержденное соответствующими постановлениями.

Дела о лишении права охоты рассматриваются по общему правилу мировыми судьями. Срок лишения права охоты может быть назначен от одного месяца до двух лет. Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию. Постановления о лишении права охоты уполномочены исполнять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты (Охотдепартамента Минсельхоза России и территориальных охотуправлений). Их исполнение осуществляется путем изъятия охотничьего и (или) членского охотничье-рыболовного билета после вступления постановления в законную силу.

В настоящее время действуют Правила добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 10.01.2009 N 18 (в ред. от 25.02.2009 N 171) <14>, согласно которым правом на добывание объектов животного мира обладают граждане Российской Федерации, получившие охотничий билет в установленном Министерством сельского хозяйства РФ порядке. Лица, виновные в нарушении вышеназванных Правил, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

<14> Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 509; Собрание законодательства РФ. 02.03.2009.

Удостоверение на право охоты (охотничий билет) выдается Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с подпунктом 5.2.6 Положения об этой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 (в ред. от 27.01.2009 N 43) <15>. Данная служба с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения нарушений законодательства Российской Федерации.

<15> Российская газета. 15.07.2004. N 150; Собрание законодательства РФ. 09.02.2009.

Если привлеченное к ответственности лицо уклоняется от сдачи соответствующего удостоверения, охотничьего билета или временного разрешения, принимаются необходимые меры по изъятию указанных документов (информируются сотрудники органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в определенной сфере деятельности, администрация по месту работы нарушителя и т.д.).

По истечении срока лишения специального права документы (кроме временного разрешения на право управления транспортным средством соответствующего вида, поскольку оно заменяет изъятое удостоверение согласно части 3 статьи 27.10), изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, подлежат возврату по требованию данного лица в течение одного рабочего дня. Согласно части 5 статьи 32.6 КоАП хранение невостребованных документов осуществляется только в течение трех лет и по истечении указанного срока невостребованные документы подлежат уничтожению.

Статьей 32.7 КоАП РФ установлен порядок исчисления срока лишения специального права. Вступление в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде лишения соответствующего специального права определяется статьей 31.1 КоАП. Общий срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более трех лет (статья 3.8 Кодекса). В части 1.1 статьи 32.7 предусмотрена обязанность лица, лишенного специального права, сдать документы, предусмотренные частями 2 и 3 статьи 32.6 Кодекса, в орган, исполняющий этот вид административного наказания, в течение трех рабочих дней со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде лишения соответствующего специального права (статья 32.5 КоАП РФ).

Если привлеченное к административной ответственности лицо уклоняется от сдачи соответствующего удостоверения или иных документов, то течение срока лишения специального права прерывается. К таким случаям относится и временное разрешение на право управления транспортным средством соответствующего вида (статья 32.6) в течение срока его действия, который установлен в части 3 статьи 27.10 Кодекса. Это может заключаться в сокрытии указанных документов, а также в сокрытии самого лица. В этих случаях течение срока лишения специального права начинается со дня сдачи привлеченным к ответственности лицом либо изъятия у него соответствующего удостоверения или иных документов. При уклонении лица, привлеченного к административной ответственности, от исполнения постановления о назначении административного наказания также прерывается истечение срока давности исполнения указанного постановления (статья 31.9 КоАП).

Возможна ситуация, когда лицо, лишенное специального права, вновь совершает правонарушение, за которое оно снова привлекается к административной ответственности в виде лишения того же специального права (например, права охоты). В этом случае течение срока вновь назначенного лишения специального права начинается со дня, следующего за днем окончания срока административного наказания, которое было применено ранее. Таким образом, после окончания исполнения постановления о ранее назначенном наказании фактически начинается исполнение вновь назначенного наказания в виде лишения одного и того же специального права.

Следует отметить, что принцип неотвратимости наказания за многие административные правонарушения зачастую не срабатывает. В соответствии с отчетными данными Судебного департамента при Верховном Суде РФ в 2008 году по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях наказано свыше 1,2 млн. виновных лиц лишением специального права, в основном за нарушения в области дорожного движение (1,2 млн.). По сведениям об административной практике органов внутренних дел МВД России, в 2008 году по выявленным должностными лицами ОВД административным правонарушениям и составленным ими протоколам 970 тыс. виновных лиц были судами лишены специального права <16>.

<16> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В практической деятельности возникает немало вопросов об исполнении постановления о лишении специального права. В одном из обзоров судебной практики Верховного Суда РФ за 3 квартал 2008 года (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 05.12.2008) дано разъяснение по вопросу применения части 1 статьи 32.6 КоАП РФ. В нем отмечено, что в соответствии с частью 1 статьи 32.6 КоАП исполнение постановления о лишении права управления транспортным средством соответствующего вида или другими видами техники осуществляется путем изъятия соответственно водительского удостоверения, удостоверения на право управления судами (в том числе маломерными) или удостоверения тракториста-машиниста (тракториста), если водитель, судоводитель или тракторист-машинист (тракторист) лишен права управления всеми видами транспортных средств. При подаче жалобы на постановление по делу об административном правонарушении срок временного разрешения может быть продлен судьей, правомочным рассматривать жалобу, до вынесения решения по жалобе на постановление по делу. Вместе с тем часть 1.1 статьи 32.7 КоАП не предусматривает обязательную сдачу временного разрешения на право управления транспортным средством соответствующего вида. Если срок временного разрешения не истек после вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде лишения права управления транспортными средствами и оно не было изъято, течение срока лишения специального права должно исчисляться с момента окончания срока действия временного разрешения <17>.

<17> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Необходимо отметить, что реагирование на нарушения законности, допущенные при наложении административных взысканий, следует осуществлять на основе правовой оценки выявленных правонарушений и оперативно с целью восстановления нарушенных прав граждан.

Надзор и контроль за исполнением постановления об административном аресте. Административный арест является мерой административной ответственности (статья 3.9 КоАП РФ). Специфическая особенность исполнения постановления судьи об административном аресте в отличие от всех других административных наказаний, в том числе и при назначении их судьей, заключается в том, что оно исполняется немедленно после вынесения такого постановления, т.е. независимо от подачи жалобы в вышестоящий суд и ее рассмотрения. Это является исключением из общего правила об исполнении постановлений о назначении административных наказаний.

Как наиболее строгое наказание административный арест применяется в исключительных случаях, когда по обстоятельствам дела нельзя ограничиться применением другого наказания и необходимо, в частности, предотвратить перерастание административного правонарушения в преступление. Речь идет, например, о мелком хулиганстве (статья 20.1) или воспрепятствовании исполнению служебных обязанностей сотрудниками милиции, военнослужащими, сотрудниками уголовно-исполнительной системы (часть 1 статьи 19.3 КоАП).

Предотвращение возможной судебной ошибки и соблюдение права на судебную защиту при назначении административного ареста призваны обеспечить правила, установленные в статьях 30.2 и 30.5 Кодекса. Жалоба на постановление судьи направляется в вышестоящий суд в день получения жалобы. Она подлежит рассмотрению в течение суток с момента ее подачи, если лицо отбывает административный арест. В статье 31.5 Кодекса предусмотрены случаи, когда немедленное исполнение наказания, включая и административный арест, невозможно и может быть отсрочено на срок до одного месяца. Например, арестованные, имеющие на руках листок нетрудоспособности, не принимаются для отбытия наказания до окончания срока болезни.

Содержащиеся в статье 32.8 КоАП требования о порядке исполнения постановления об административном аресте учтены в Постановлении Правительства РФ от 02.10.2002 N 726 "Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста" <18>. В этом Положении подробно изложен порядок содержания под стражей лиц, отбывающих административный арест. Режим содержания таких лиц определен Правилами внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, утвержденными Приказом МВД России от 06.06.2000 N 605дсп. В них внесены изменения в соответствии с указанным выше Постановлением Правительства РФ.

<18> Собрание законодательства РФ. 07.10.2002. N 40. Ст. 3937; Российская газета. 09.10.2002. N 191.

Согласно части 3 статьи 32.8 КоАП РФ срок административного задержания засчитывается в срок административного ареста. Административное задержание является мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Оно рассматривается как кратковременное ограничение свободы физического лица. Срок задержания не может превышать 3 часов, а в случае, когда за совершенное правонарушение возможен административный арест, срок задержания может быть увеличен до 48 часов (статьи 27.3 - 27.6 КоАП). Срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления, а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о распространенности нарушений со стороны уполномоченных органов и должностных лиц при исполнении данного вида административного наказания. Так, проверкой, проведенной прокуратурой Омской области по поручению Генпрокуратуры России, выявлены многочисленные факты отказа должностными лицами ОВД в приеме лиц, подвергнутых по решению суда административному аресту, для исполнения наказания. В результате принятых прокуратурой мер из 263 человек, подвергнутых административному аресту и не отбывших его в связи с отказом спецприемника в их приеме, в отношении 67 установлено их место нахождения, и они помещены в спецприемник для исполнения судебных решений. Прокурорами ряда районов руководителям ОВД внесены представления об устранении причин и условий, способствующих выявленным нарушениям, многие должностные лица ОВД привлечены к дисциплинарной ответственности, приняты меры к надлежащему исполнению назначенных судьями наказаний в виде административного ареста. Прокуратурой Омской области внесено представление начальнику областного УВД, в рамках реализации которого ряд сотрудников управления привлечены к дисциплинарной ответственности, проведено совещание, дано указание о разработке инструкции о порядке исполнения административного ареста. Прокуратурой области по результатам проверок территориальным прокурорам направлено информационно-методическое письмо. Контрольной проверкой новых фактов нарушений не выявлено <19>.

<19> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Различные положения КоАП РФ, связанные с назначением и исполнением административного ареста, в разное время были предметом обжалования в Конституционном Суде РФ.

В Определении Конституционного Суда РФ от 13.06.2006 N 195-О изложен вопрос о конституционности положения части 2 статьи 3.9 КоАП РФ, согласно которому административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп. В этом Определении КС РФ санкционировал право судов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, при решении вопроса о назначении административного наказания в виде административного ареста признавать в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность, также и такое не указанное в КоАП РФ основание, как самостоятельное воспитание отцом малолетних детей. Данное решение суда имеет позитивное значение, поскольку закрепило сложившуюся правоприменительную практику, в соответствии с которой перечень смягчающих обстоятельств, которые могут повлиять на назначение административного ареста, не исчерпывается содержанием части 2 статьи 3.9, а также статьи 4.2 КоАП РФ. Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, может признать смягчающим обстоятельством, например, положительную характеристику по месту работы или учебы, наличие иждивенцев, наличие правительственных наград, орденов и медалей и т.д. <20>.

<20> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Согласно части 1 статьи 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в установленный законом срок может повлечь назначение административного ареста на срок до 15 суток. В Определении от 11.07.2006 N 374-О Конституционный Суд РФ не признал данное положение нарушающим конституционные права и свободы граждан, указав, что такое административное правонарушение, как неуплата административного штрафа, посягает на общественный порядок, необходимость соблюдения и охраны которого вытекает непосредственно из обязанности граждан соблюдать Конституцию РФ и законы. В этой связи такое ограничение прав и свобод граждан, как назначение судьей административного ареста за неисполнение административного штрафа, является допустимым в силу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ <21>.

<21> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Согласно статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 году по рассмотренным судами делам административный арест применялся к 1,1 млн. виновных лиц, в основном за мелкое хулиганство (365,6 тыс.); появление в общественных местах в состоянии опьянения (229,7 тыс.); за нарушения в области дорожного движения (320,4 тыс.); неуплату административного штрафа (119,8 тыс.). По сведениям об административной практике органов внутренних дел МВД России, в 2008 году по выявленным должностными лицами ОВД административным правонарушениям и составленным ими протоколам 1,0 млн. виновных лиц были подвергнуты судами административному аресту <22>.

<22> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Поступление жалоб, заявлений, иных обращений либо информации в прокуратуру и другие контрольно-надзорные органы является непосредственным основанием для проведения проверки и осуществления реагирования, которое должно преследовать цель реального устранения выявленных нарушений закона.

Надзор и контроль за исполнением постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства как вид административного наказания предусмотрено статьей 3.10 КоАП РФ. Оно определяется как принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы страны, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, - как контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан и лиц из России.

Относительно данной меры возможно применение как судебного, так и несудебного порядка применения, который, в свою очередь, допустим при совершении иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Россию. Таким образом, в соответствии с КоАП РФ за нарушение режима пребывания (статья 18.8), правил привлечения и использования в России иностранной рабочей силы (часть 2 статьи 18.10) и иммиграционных правил (статья 18.11) рассматриваемое наказание назначается судьей (статья 23.1). А в случаях нарушения режима Государственной границы РФ (часть 2 статьи 18.1) и режима в пунктах пропуска через нее (часть 2 статьи 18.4) - должностными лицами государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ (статья 23.10). Постановление суда об административном выдворении исполняется органами внутренних дел (пункт 2 статьи 32.9), а аналогичное постановление компетентных должностных лиц государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ, - пограничными органами и пограничными войсками (пункт 1 статьи 32.9 КоАП).

Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства осуществляется в настоящее время на основе норм Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ (в ред. от 28.06.2009 N 127-ФЗ) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <23>.

<23> Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. N 30. Ст. 3032; Российская газета. 31.07.2002. N 140; Собрание законодательства РФ. 29.06.2009; Российская газета. 01.07.2009.

Органы Федеральной миграционной службы в соответствии с Положением о ФМС России, утвержденным Указом Президента РФ от 19.07.2004 N 928 (в ред. от 02.09.2008 N 1299) <24>, исполняют постановления районных судей об административном выдворении иностранных граждан или лиц без гражданства за административные правонарушения, отнесенные КоАП РФ к их компетенции. Они организуют и осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; проставление отметки запрещении въезда в Российскую Федерацию в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства; проведение государственной дактилоскопической регистрации; производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции.

<24> Российская газета. 21.07.2004. N 154; Собрание законодательства РФ. 26.07.2004. N 30. Ст. 3150.

Кроме того, они принимают в соответствии с законодательством Российской Федерации решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляют меры по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации; о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и др. Следует иметь в виду, что Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2009 N 581 (ред. 27.07.2009) в вышеназванный Указ N 928 внесены изменения, которые вступят в силу 1 января 2011 года.

В Федеральном законе от 25.07.2002 N 115-ФЗ установлено, что административное выдворение производится за счет средств выдворяемого, а в случае их отсутствия - за счет средств пригласивших его органа, учреждения, организации, физического лица. При приеме на работу иностранца с нарушением установленных Законом правил административное выдворение такого лица осуществляется за счет работодателя. В случае если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворение производятся за счет федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ.

Подвергнутые административному выдворению за пределы Российской Федерации лица по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или пограничных органов либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении. Условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинского обслуживания определяются Правительством РФ. В соответствии с Федеральным законом от 25.07.1998 N 128-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 N 322-ФЗ) "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" <25> иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие выдворению (депортации) за пределы территории РФ, подвергаются дактилоскопической регистрации.

<25> Российская газета. 01.08.1998. N 145; Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3806; Собрание законодательства РФ. 29.12.2008; Российская газета. 30.12.2008.


Полномочия органов внутренних дел по применению мер административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства установлены Приказами МВД России от 26.08.2004 N 533 <26> "Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства" и от 02.06.2005 N 444 (в ред. от 16.06.2008 N 516) <27>, которым утверждены Перечни должностных лиц системы МВД России, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, а также осуществлять административное задержание.

<26> Российская газета. 02.10.2004. N 217; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 04.10.2004. N 40; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 01.08.2005. N 31.
<27> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 07.07.2008.

Вышеназванным Приказом МВД России от 26.08.2004 N 533 утверждено "Наставление по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства". Оно определяет порядок подготовки материалов о депортации либо административном выдворении, а также оформления депортируемому либо административно выдворяемому за пределы Российской Федерации иностранному гражданину документов на выезд.

В чем состоят различия между депортацией и административным выдворением? В первом случае (депортация) это принудительная высылка иностранного гражданина либо лица без гражданства. Во втором (административное выдворение) - принудительное и контролируемое перемещение за пределы Российской Федерации или даже самостоятельный (но не менее контролируемый) выезд иностранца за пределы нашей Родины.

Чтобы быть депортированным, иностранцу достаточно не выехать из Российской Федерации в случае сокращения разрешенного срока его проживания или временного пребывания либо когда ранее полученное разрешение вообще аннулировано.

Также принудительной высылке подлежат иностранные граждане, в отношении которых принято решение о нежелательности их пребывания на территории России. Такими гражданами будут считаться как въехавшие на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, так и уклоняющиеся от выезда по истечении срока пребывания, как проживающие без необходимых документов, подтверждающих их право на пребывание в Российской Федерации, так и утратившие такие документы и не сообщившие об этом уполномоченным органам. Кстати, иностранец, нарушивший правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации, считается незаконно находящимся на ее территории, что автоматически может повлечь за собой основания для его депортации.

Если иностранный гражданин получил отказ о признании его беженцем либо уведомление об утрате временного убежища на территории Российской Федерации, он также подлежит депортации, причем совместно с членами семьи. Статуса беженца можно лишиться в том числе и за совершение преступления на территории Российской Федерации, но только после отбытия предусмотренного законом наказания. Непризнанный беженец имеет шанс остаться в России, если в тех местах, откуда он был вынужден уехать, остается опасность преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Его депортация возможна только после обязательного согласования с МИД России, который должен подтвердить отсутствие указанных обстоятельств.

Для административного выдворения иностранному гражданину достаточно совершить одно или несколько правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. Например, нарушить режим пребывания в Российской Федерации, выразившийся в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, нарушить правила привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы. Или в качестве иммигранта уклоняться от проживания в месте временного содержания при посте иммиграционного контроля либо центре временного размещения иммигрантов. Во всех перечисленных случаях иностранный гражданин имеет все шансы принудительно и контролируемо переместиться за пределы территории Российской Федерации.



Порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства закреплен в статье 32.10 КоАП РФ. Административное выдворение может исполняться добровольно и в принудительном порядке. Добровольное исполнение административного выдворения состоит в том, что иностранный гражданин или лицо без гражданства самостоятельно определяет способ и транспортное средство для выезда из Российской Федерации и в установленный срок покидает ее пределы. В принудительном порядке административное выдворение осуществляется в том случае, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства уклоняется от выезда из Российской Федерации либо имеются достаточные основания полагать, что он может скрыться на территории Российской Федерации от органов, исполняющих данное административное наказание.

При исполнении административного выдворения в принудительном порядке иностранный гражданин или лицо без гражданства, будучи задержанным, в сопровождении (под конвоем) сотрудников пограничных органов, органов ФМС России доставляется в согласованный с ФСБ России пункт пропуска через Государственную границу Российской Федерации, где обеспечивается его посадка на тот или иной вид транспорта и отбытие за пределы Российской Федерации. Административное выдворение оформляется соответствующим актом, который приобщается к делу об административном правонарушении.

Административное выдворение иностранных граждан или лиц без гражданства в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется в таких формах, как:

Выдворение нарушителей режима государственной границы, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, правил пребывания в Российской Федерации, привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы и иммиграционных правил в те иностранные государства, с которыми передача нарушителей международным договором Российской Федерации не предусмотрена, оканчивается посадкой таких лиц в транспортное средство и убытием их за пределы Российской Федерации. По этому факту соответствующим должностным лицом составляется акт, приобщаемый к имеющимся материалам, послужившим основанием для принятия данного решения.

Отправка иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно ввезенных в Российскую Федерацию, завершается самим фактом убытия таких лиц и составлением компетентным должностным лицом соответствующего документа. Окончанием производства является возмещение лицами, виновными в незаконном доставлении иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, фактических расходов на их отправку, содержание в период задержания и выдворения за пределы территории Российской Федерации.

По истечении срока обжалования постановление об административном выдворении вступает в силу (статья 31.1 Кодекса). В случае если судья, рассматривающий жалобу или протест на постановление об административном выдворении, оставляет его без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения, данное административное наказание компетентными должностными лицами может быть фактически исполнено и производство по делу завершится подписанием акта о выезде выдворяемого иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации. Судья, рассматривающий в пределах своей компетенции жалобу или протест, может отменить постановление об административном выдворении и прекратить производство по делу об административном правонарушении, что влечет за собой отмену всех ограничений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с ранее принятым постановлением об административном выдворении. С этого момента производство по исполнению постановления об административном выдворении можно считать оконченным.

Орган ФМС России или пограничный орган, осуществивший административное выдворение иностранного гражданина, направляет информацию об этом в МИД России, который, в свою очередь, уведомляет об этом дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является выдворяемый.



В соответствии с Федеральным законом от 15.08.1996 N 114-ФЗ (в ред. от 28.06.2009 N 125-ФЗ) <28> "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается, если в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.

<28> Собрание законодательства РФ. 19.08.1996. N 34. Ст. 4029; Российская газета. 22.08.1996. N 159; Собрание законодательства РФ. 29.06.2009; Российская газета. 01.07.2009.

Постановление Правительства РФ от 30.06.2003 N 382 (в ред. от 28.03.2008 N 220) <29> "О проставлении отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства" устанавливает, что органы пограничного контроля и федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел (его территориальный орган), проставляют в документах, удостоверяющих личность иностранных граждан и лиц без гражданства, отметку, свидетельствующую о запрещении их въезда в Российскую Федерацию.

<29> Российская газета. 03.07.2003. N 128; Собрание законодательства РФ. 07.07.2003. N 27. Ч. 2. Ст. 2805; Собрание законодательства РФ. 07.04.2008; Российская газета. 09.04.2008.

Согласно части 5 статьи 32.10 КоАП до административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях, предусмотренных статьей 27.6 Кодекса. Этой нормой Правительству РФ предписывалось определить условия содержания задержанных, нормы их питания и медицинского обслуживания, в связи с чем и было принято Постановление Правительства РФ от 15.10.2003 N 627 (в ред. от 01.02.2005 N 49) <30> "Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц".

<30> Собрание законодательства РФ. 20.10.2003. N 42. Ст. 4077; Российская газета. 21.10.2003. N 211; Собрание законодательства РФ. 14.02.2005.

По данным отчета Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2008 году по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях в 534 случаях применялось выдворение (как единственная мера наказания), в 23,2 тыс. - назначалось выдворение в качестве дополнительной меры административного наказания, в основном за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в РФ либо режима проживания (пребывания) в РФ, осуществление иностранными работниками трудовой деятельности в РФ без разрешения на работу <31>.

<31> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Согласно отчету об административной практике ОВД МВД России в 2008 году их сотрудниками выявлено 342,5 тыс. нарушений иностранными гражданами или лицами без гражданства правил въезда в РФ либо режима пребывания (проживания) в РФ (статья 18.8 КоАП). По ним составлено и направлено по подведомственности в органы ФМС России 311,0 тыс. протоколов и 17,7 тыс. - в суд. По рассмотренным в этих органах делам наложен административный штраф на общую сумму 348,2 млн. рублей, из них взыскано 190,4 млн. рублей (или 54,6%) <32>.

<32> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Поэтому осуществляющим надзор и контроль органам необходимо акцентировать внимание как на законности применения мер принуждения, так и на ненадлежащей работе органов административной юрисдикции и службы судебных приставов-исполнителей по взысканию наложенных на виновных лиц административных штрафов.



Надзор и контроль за исполнением постановления о дисквалификации. Содержание дисквалификации раскрыто в статье 3.11 КоАП РФ, установлены конкретные основания ее применения. Дисквалификация назначается только судом на срок от шести месяцев до трех лет. К категории административных правонарушений, за совершение которых предусмотрена дисквалификация, относятся правонарушения, указанные в части 2 статьи 5.27, части 1 и 2 статьи 14.12, части 1 и 2 статьи 14.13 и др. Следует отметить, что Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <33> расширен круг лиц, в отношении которых может применяться такой вид административного наказания, как дисквалификация.

<33> Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. N 29; Ст. 3597; Российская газета. 22.07.2009. N 133.

В соответствии с новой редакцией статьи 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Дисквалификация может быть применена к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров (наблюдательного совета), к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также к лицам, занимающимся частной практикой.

Исполнение постановлений о дисквалификации осуществляется в соответствии с нормами статьи 32.11 Кодекса. Согласно Постановлению Правительства РФ от 02.08.2005 N 483 "Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц" <34> таким органом является МВД России. В связи с этим в ранее утвержденное Правительством РФ Положение о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц (см. Постановление Правительства РФ от 11.11.2002 N 805) указанным выше Постановлением Правительства РФ от 02.08.2005 N 483 внесен ряд существенных дополнений.

<34> Собрание законодательства РФ. 08.08.2005. N 32. Ст. 3323; Российская газета. 09.08.2005. N 173.

Предусмотрено, что копии постановлений о дисквалификации направляются вынесшими их судами в МВД России, в министерство внутренних дел, управление (главное управление) внутренних дел соответствующего субъекта РФ по месту вынесения постановления. Установлено также, что исключение из указанного реестра производится по истечении срока дисквалификации или во исполнение судебного акта об отмене постановления о дисквалификации. МВД России поручено организовать формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц и предоставлять заинтересованным лицам информацию, содержащуюся в реестре, в срок до 5 дней с момента получения уполномоченным федеральным органом соответствующего запроса.

Согласно пункту 2 статьи 20 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ (в ред. от 19.07.2009 N 195-ФЗ) "О несостоятельности (банкротстве)" <35> установлен запрет на утверждение арбитражным судом дисквалифицированных лиц в качестве арбитражного управляющего. Трудовой кодекс РФ допускает возможность расторжения трудового договора по инициативе работодателя в связи с дисквалификацией работника (пункт 8 части 1 статьи 83). В соответствии со статьей 84 этого Кодекса в случае заключения трудового договора в нарушение постановления судьи о дисквалификации такой трудовой договор прекращается вследствие нарушения установленных правил его заключения, исключающего возможность продолжения работы.

<35> Собрание законодательства РФ. 28.10.2002. N 43. Ст. 4190; Российская газета. 02.11.2002. N 209 - 210; Собрание законодательства РФ. 20.07.2009; Российская газета. 22.07.2009.

Данные статотчета Судебного департамента при Верховном Суде РФ свидетельствуют о том, что в 2008 году по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях дисквалификации подверглось 1,3 тыс. виновных лиц, в основном за нарушения законодательства о труде и об охране труда, нарушения законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии с этими же данными, например, вступили в силу постановления о назначении дисквалификации: по статье 5.27 КоАП РФ - 586 до 1,5 лет и 22 - до трех лет; по статье 14.25 Кодекса - 239 до 1,5 лет и 122 - до трех лет <36>.

<36> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Согласно отчету о работе арбитражных судов РФ всех инстанций в 2008 году из рассмотренных 50,7 тыс. дел о привлечении к административной ответственности только по 90 делам рассмотрено применение дисквалификации, требования о дисквалификации удовлетворены лишь по 50 делам. Приведенные данные свидетельствуют о недостаточном использовании судами такого административного наказания, как дисквалификация. Нередки случаи нарушений при назначении этого наказания.



Анализ поступившей из ряда прокуратур субъектов РФ информации свидетельствует о противоречивой судебной практике применения этого наказания, которая требует методических разъяснений и рекомендаций. Нередко, получив сведения об увольнении по собственному желанию должностного лица до рассмотрения дела об административном правонарушении, влекущем применение дисквалификации, некоторые судьи прекращают дело по этим основаниям. Виновное лицо остается безнаказанным. После чего оно снова занимает ту же должность и осуществляет прежнюю деятельность. Представляется, что при указанных обстоятельствах на такие судебные решения необходимо прокурорское реагирование.

Во-первых, дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в органах и осуществлять виды деятельности, перечисленные в статье 3.11 Кодекса, на определенный период (от 6 месяцев до 3 лет).

Во-вторых, дисквалификация установлена в целях защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, охраны здоровья граждан, а также предупреждения административных правонарушений в сфере экономической деятельности. По своей сути она представляет собой ограничение конституционного права на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности (часть 1 статьи 34 Конституции РФ) за грубое или неоднократное злоупотребление указанным правом.

В-третьих, в целом составы административных правонарушений, санкциями которых установлено данное наказание, немногочисленны. Но по степени общественной опасности эти правонарушения граничат с преступлениями, отсюда и весьма строгое наказание. Дисквалификация имеет сходство с уголовным наказанием - лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (статья 47 УК РФ).

В-четвертых, судья, устанавливая наказание в виде дисквалификации, должен руководствоваться тем, что характер правонарушения, личность виновного, обстоятельства дела (но не увольнение) не позволяют сохранить за правонарушителем право занимать определенные должности или заниматься предпринимательской деятельностью не только на момент рассмотрения дела, но и на будущее (от 6 месяцев до 3 лет).

В-пятых, установление годичного срока давности привлечения к административной ответственности (часть 3 статьи 4.5 КоАП) за административное правонарушение, влекущее применение административного наказания в виде дисквалификации, со дня совершения или обнаружения правонарушения, обусловлено повышенной общественной вредностью и трудностью выявления таких административных правонарушений.

Более того, установление законодателем особого порядка обеспечения исполнения данного административного наказания свидетельствует о соблюдении принципа неотвратимости ответственности виновного за совершенное правонарушение и предупреждения административных правонарушений в сфере экономической деятельности. В Кодексе в качестве самостоятельных административных правонарушений (статья 14.23) предусмотрены: осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом; заключение с дисквалифицированным лицом договора (контракта) на управление юридическим лицом; неприменение последствий прекращения действия договора (контракта) на управление юридическим лицом с дисквалифицированным лицом.

И последнее, в Обзорах судебной практики за 2 и 3 кварталы 2006 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27.09.2006 и от 29.11.2006) даны разъяснения о том, что, поскольку на момент совершения правонарушения, предусмотренного частью 1 или частью 2 статьи 5.27 КоАП РФ, должностное лицо являлось субъектом правонарушения, оно может быть привлечено к административной ответственности вне зависимости от того, что к моменту возбуждения дела такое лицо утратило статус руководителя предприятия и перестало осуществлять организационно-распорядительные функции. Также разъяснено, что, поскольку частью 2 статьи 5.27 Кодекса наступление административной ответственности не ставится в зависимость от того, совершены ли аналогичные правонарушения о труде и об охране труда должностным лицом на одном предприятии или они совершены за время работы в разных организациях, руководитель, ранее привлеченный к административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по части 1 статьи 5.27 КоАП РФ в одной организации, а затем в течение одного года совершивший аналогичное нарушение, являясь руководителем другой организации, может быть привлечен к ответственности в соответствии с частью 2 статьи 5.27 Кодекса вне зависимости от указанных выше обстоятельств <37>.

<37> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

В условиях финансово-экономического кризиса и хронической невыплаты зарплаты, других нарушений трудового законодательства должностным лицам контрольно-надзорных органов следует активнее настаивать в судах на применении дисквалификации к нерадивым должностным лицам и руководителям хозяйствующих субъектов.

Надзор и контроль за исполнением постановления об административном приостановлении деятельности. Административное приостановление деятельности регулируется статьей 3.12 КоАП РФ. В настоящее время имеется около 30 составов правонарушений, санкции которых предусматривают применение данного наказания. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности.

Объекты административного приостановления деятельности делятся на две группы: временное прекращение деятельности и временное прекращение эксплуатации. Объектами временного прекращения деятельности являются: лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; юридические лица; филиалы; представительства; структурные подразделения; производственные участки. Объектами временного прекращения эксплуатации являются: агрегаты; объекты; здания; сооружения; осуществление отдельных видов деятельности (работ); оказание услуг.

В материалах административного производства должны быть указаны конкретный случай, являющийся основанием для административного приостановления деятельности, и объект административного приостановления деятельности. Административное приостановление деятельности возможно только по тем видам административных правонарушений, в санкциях которых содержится данный вид административного наказания.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, на срок до 90 суток, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Статья 32.12 КоАП РФ объединяет нормы, регулирующие различные юридические процедуры, связанные с реализацией постановления федерального районного судьи об административном приостановлении деятельности, установленные Федеральным законом от 09.05.2005 N 45-ФЗ (в ред. от 26.12.2008 N 293-ФЗ) "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" <38> и введенные в КоАП. Согласно статье 3.12 Кодекса это наказание заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальных предпринимателей), юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

<38> Собрание законодательства РФ. 09.05.2005. N 19. Ст. 1752; Российская газета. 13.05.2005. N 100; Собрание законодательства РФ. 29.12.2008; Российская газета. 30.12.2008.

С введением данного вида административного наказания была введена и новая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении - временный запрет деятельности (статья 27.16 КоАП). Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях: если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей; возникновения эпидемии; возникновения эпизоотии; заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами; наступления радиационной аварии; наступления техногенной катастрофы; причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Причем предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно, что также является требованием закона.

Объекты временного запрета деятельности также делятся на две группы: временное прекращение деятельности; временное прекращение эксплуатации. Объектами временного прекращения деятельности являются: филиалы; представительства; структурные подразделения юридического лица; производственные участки. Объектами временного прекращения эксплуатации являются: агрегаты; объекты; здания; сооружения; осуществление отдельных видов деятельности (работ); оказание услуг.

В материалах административного производства обязательно должен быть указан конкретный случай, являющийся основанием для временного запрета деятельности, и объект временного запрета деятельности исходя из вышеуказанных. Временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

Временный запрет деятельности оформляется протоколом на срок не более 5 суток. Он исчисляется не с момента вынесения протокола, а с момента фактического прекращения деятельности вышеперечисленных объектов (статья 27.17 КоАП). После составления протокола о временном запрете деятельности все материалы дела должны немедленно направляться в суд. Временный запрет деятельности может действовать до рассмотрения дела судом об административном приостановлении деятельности в целях пресечения административного правонарушения.

Исполнение приостановления деятельности делится на: исполнение постановления судьи об административном приостановлении деятельности; исполнение ранее выданных предписаний о приостановлении деятельности должностных лиц после вступления в силу административного приостановления деятельности в судебном порядке. Исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности возложено на судебного пристава-исполнителя, которому судья направил соответствующее постановление. Судья обязан направить немедленно свое постановление судебному приставу-исполнителю, а последний обязан немедленно приступить к процедуре исполнения.

Частью 2 статьи 32.12 КоАП определены конкретные способы исполнения соответствующего постановления (наложение пломб, опечатывание мест хранения товаров и иных материальных объектов, касс, иные мероприятия). При этом отмечено, что необходимые меры по исполнению административного приостановления деятельности должны быть предусмотрены в постановлении по делу об административном правонарушении.

При принятии постановления и направлении его для немедленного исполнения судья должен учесть требование о недопустимости применения мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса (например, в сталелитейной и химической промышленности, при переработке нефти и газа), а также для функционирования и сохранения объектов жизнеобеспечения (водоснабжение, канализация, энергообеспечение и др.). Подобные требования должен учитывать и судебный пристав-исполнитель. При решении таких сложных вопросов особое значение имеет деятельность компетентных должностных лиц, уполномоченных осуществлять надзор за функционированием особо опасных производственных объектов и производств, за соблюдением санитарных, карантинных и ветеринарных правил, строительных норм и правил и ряда других правил, направленных на обеспечение безопасности в различных сферах хозяйственной жизни в целях охраны жизни и здоровья людей.

Как уже отмечалось, административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток. Естественно, возникает вопрос о принимаемых мерах по истечении указанного срока в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения и устранения причин, послуживших основанием для административного приостановления деятельности. Представляется, что таковой мерой по истечении срока действия административного приостановления деятельности может служить процедура прекращения деятельности в целом в судебном порядке, предусмотренном законодательством.

Постановление судьи об административном приостановлении деятельности в этом случае будет являться исполнительным документом в соответствии с Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве". Судебный пристав-исполнитель обязан принять к исполнению исполнительный документ от суда.

Следует отметить, что в Приказе от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" Генеральный прокурор РФ потребовал исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан.

Статьей 27.16 КоАП предусмотрено, что передаче дела на рассмотрение судьи должен предшествовать временный запрет деятельности конкретного объекта, применяемый соответствующим органом (должностным лицом), осуществляющим надзорно-контрольную деятельность (статьи 27.16 и 27.17).

В статье 32.12 Кодекса определяется возможность досрочного прекращения исполнения постановления об административном приостановлении деятельности путем вынесения судьей нового постановления в процессе рассмотрения ходатайства заинтересованного лица. В этом случае речь идет о возбуждении дела по данному ходатайству и об оценке в ходе нового судебного разбирательства по правилам главы 29 КоАП РФ доказательств, свидетельствующих о том, что виновным лицом устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия постановления о приостановлении деятельности конкретного объекта.

При рассмотрении ходатайства судья обязан запросить заключение должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении по конкретному составу (например, по статьям 6.5, 8.3, 9.4). Заключение представляется в письменном виде и оценивается судьей по правилам статьи 26.11, несогласие с заключением должно быть мотивировано.

Такое ходатайство рассматривается судьей в пятидневный срок со дня его поступления. В судебное заседание вызывается индивидуальный предприниматель или законный представитель юридического лица, от имени которого поступило ходатайство о прекращении исполнения постановления об административном приостановлении деятельности. Эти лица вправе давать объяснения и представлять документы. В данной статье не указано, что эти лица должны явиться в суд, однако судья вправе потребовать их присутствия и истребовать необходимые для рассмотрения дела документы.

По итогам рассмотрения ходатайства и исследования представленных документов судья выносит постановление о прекращении (досрочном) исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности либо об отказе в удовлетворении ходатайства. При этом в постановлении должны быть соблюдены требования статьи 29.10 КоАП, а также указана дата возобновления соответствующей деятельности.

Необходимо отметить, что согласно абзацу 2 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, которые указаны в частях 1 и 2 той же статьи, влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов. В соответствии с частью 2 статьи 23.1 КоАП, в которой перечисляются дела об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями при условии, если сам орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных в абзаце 3 части 3 статьи 23.1 Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 статьи 23.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями.

Согласно данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ в 2008 г. по рассмотренным судьями делам об административных правонарушениях в 35,6 тыс. случаях применялось административное наказание в виде приостановления деятельности, в основном за нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, продажи товаров, выполнения работ либо оказания населению услуг с нарушением санитарных правил или без сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность таких товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей), незаконного привлечения к трудовой деятельности, нарушения правил привлечения в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, иных правонарушений, посягающих на общественный порядок и безопасность. К юридическим лицам приостановление деятельности применялось в 28,4 тыс. случаев <39>.

<39> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Вместе с тем некоторые контрольно-надзорные органы не активно использовали применение этой меры административного наказания. Например, в некоторых субъектах Федерации практически не реализуют предоставленные государственным инспекциям труда полномочия по обращению в суд с заявлениями об административном приостановлении деятельности работодателей. Так, в Волгоградской области выявлено более одной тысячи нарушений в сфере охраны труда, однако деятельность ни одного предприятия, допустившего такие нарушения, не приостановлена. Подобные факты не единичны. Поэтому прокурорами осуществлено соответствующее реагирование по их устранению <40>.

<40> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры России.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности определены не только Законом о прокуратуре, руководящими приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, но и в определенной степени обусловлены состоянием законности на этом направлении деятельности органов прокуратуры. Проводимые прокурорские проверки свидетельствуют о том, что во многих субъектах РФ существенным образом ущемлялись права граждан противоправными актами местных органов власти, устанавливающими административную ответственность с нарушением норм КоАП РФ.

В пункте 10 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" определено, что в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение необходимо придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, в связи с чем прокурорам вменяется в обязанность "проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности". В случае бездействия органов контроля прокуроры обязаны решать вопрос об ответственности их руководителей.

Представляется, что данная публикация будет полезна в практической деятельности должностных лиц органов административной юрисдикции при осуществлении надзора и контроля за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.