Мудрый Юрист

Регламентирование деятельности фсин России как организационно-правовая основа функционирования этой службы

Ковалев О.Г., заместитель начальника управления по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, кандидат психологических наук, профессор.

Майдыков А.А., заместитель начальника лаборатории НИИ ФСИН России, доцент, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы современного состояния и перспективы регламентирования деятельности Федеральной службы исполнения наказаний. Анализируются соответствующие законодательные и ведомственные нормативные правовые акты. Акцентируется внимание читателей на актуальности и необходимости корректировки действующего регламента ФСИН России, подготовки и издания административных регламентов по основным направлениям деятельности федеральной службы. Предлагаются конкретные ориентиры работы в данном направлении.

Регламентирование деятельности подразделений Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФСИН России) осуществляется в соответствии с Конституцией РФ <1>, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, международными договорами, заключенными Российской Федерацией, Положением о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний" <2>, Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <3>, Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" <4> и нормативными правовыми актами Минюста России. Посредством регламентирования устанавливаются общие правила внутренней организации ФСИН России. Регламенты утверждаются директором ФСИН России по согласованию с министром юстиции РФ.

<1> См.: Конституция РФ с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Рос. газета. 2009. N 7.
<2> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.
<3> СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
<4> СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

Рассматриваемые в данной статье общие положения регламента ФСИН России, административные регламенты исполнения государственных функций и должностные регламенты государственных служащих ФСИН России, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки их осуществления, в своей основе составляют административный регламент ФСИН России.

В качестве основного регламента из всех изданных административных (и издаваемых в последующем) регламентов выступает Регламент Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденный Приказом директора ФСИН России от 19 мая 2006 г. N 245 <5>. Данный Регламент достаточно конкретно перечисляет основные (ведомственные) управленческие вопросы. В частности, кроме общих положений и значимости административных регламентов данным документом определяются:

<5> Зарегистрировано в Минюсте России 2 июня 2006 г. N 7917.

а) взаимоотношений с органами судебной власти;

б) рассмотрения отдельных видов обращений и порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан;

в) обеспечения доступа к информации о деятельности ФСИН России.

С учетом изложенного, позиций государственного управления и иерархии издаваемых ведомственных нормативных правовых актов <6> целесообразно утвердить данный Регламент министру юстиции Российской Федерации. Если же указанный регламент (как базовый) предусматривает вопросы взаимодействия с судебной властью и иными государственными структурами, то надлежит учесть порядок взаимодействия с ними, и прежде всего с правоохранительными органами, в том числе с территориальными органами внутренних дел РФ. Необходимостью этого является не только то, что ранее многие вопросы ФСИН (функции и задачи) находились в ведении МВД России, но прежде всего то, что решение этих вопросов требует совместных усилий, тесного взаимодействия названных ведомств.

<6> См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. С. 768.

В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы" и Указом Президента России от 8 октября 1997 г. N 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" Указом Президента РФ от 28 июля 1998 г. N 904 Министерством внутренних дел РФ переданы в ведение Минюста России уголовно-исполнительная система с входящими в ее состав по состоянию на 1 августа 1998 г. центральным и территориальными органами, учреждениями, предприятиями, организациями и имуществом, используемым ею в своей деятельности.

Нельзя не учитывать того, что четко прописанные в регламентах место и роль каждой взаимодействующей стороны упорядочивают работу в целом по обеспечению правопорядка в стране и, следовательно, повышают результативность деятельности каждой из них. Вместе с тем нельзя не учитывать того, что главенствующая роль в обеспечении внутренней безопасности в нашем государстве в соответствии с действующим законодательством принадлежит МВД России. Это обстоятельство должно быть также учтено в Регламенте ФСИН при регламентировании вопросов взаимодействия.

Изложенное также подтверждается такими основополагающими правовыми актами, как: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" <7> и Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" <8>, в которых освещаются задачи и функции органов внутренних дел (милиции), пути развития МВД России и роль этого министерства в системе других органов исполнительной власти.

<7> В ред. Указов Президента России от 29 декабря 2005 г. N 1554, от 23 октября 2008 г. N 1517, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 28 февраля 2009 г. N 233.
<8> В ред. Законов РФ от 18 февраля 1993 г. N 4510-1, от 1 июля 1993 г. N 5304-1, Федеральных законов от 15 июня 1996 г. N 73-ФЗ, от 26 декабря 2008 г. N 293-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями ВС РФ от 18 апреля 1991 г. N 1027-1, от 17 февраля 1993 г. N 4496-1, Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 22 декабря 2008 г. N 272-ФЗ.

Уместно будет в данном случае привести суждения известного российского ученого-юриста Н.М. Коркунова о том, что всякий имеющий власть стремится ею злоупотреблять; он всегда простирает свою власть так далеко, как может. Поэтому для устранения возможного произвола необходимо поделить власть между различными учреждениями так, чтобы власть одного останавливала, сдерживала власть другого <9>.

<9> См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 322.

Кроме того, как справедливо отмечает Ф.П. Васильев, совместные нормативные правовые акты (регламенты и приказы) должны иметь свою инновационность в современном государственном управлении в рамках требований Президента России <10>.

<10> Перечень трудов по вопросам административных регламентов см.: Юридический мир. 2009. N 1(149). С. 67.

Административные регламенты помимо правового регулирования выполняют также правоохранительную функцию, способствуют обеспечению взаимодействия всех государственных органов между собой по вопросам защиты граждан (налогоплательщиков) от любых противоправных действий, а также недопущению злоупотреблений властей и лоббированию корыстных целей.

Если, как справедливо отмечает в своих выступлениях Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В. Лукин, закон сильнее власти <11>, то регламенты, на наш взгляд, должны способствовать разрешению имеющихся проблем по обеспечению правопорядка в стране, в том числе коррупционных вопросов, способствовать обращению власти к населению.

<11> См. его доклады в "Российской газете" от 29 июня 2006 г. (проблемы соблюдения прав человека, деятельности судебной власти, защиты прав военнослужащих и др.), от 17 апреля 2009 г. (обращает внимание на права человека, гарантированные Конституцией РФ, предложения о внесении дополнений в КоАП РФ, о деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ).

ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, а также действия по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

В целях обеспечения внутренней организационно-управленческой работы Приказом ФСИН России от 6 августа 2007 г. N 435 утверждены Положение о коллегии Федеральной службы исполнения наказаний и Регламент работы коллегии ФСИН <12>. Коллегия рассматривает и вырабатывает предложения директору ФСИН России по следующим наиболее важным вопросам деятельности учреждений и органов УИС: реформирование УИС; совершенствование правовых основ организации деятельности УИС; соблюдение прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах; обеспечение охраны, конвоирования осужденных и лиц, содержащихся под стражей; совершенствование воспитательной работы с осужденными, подозреваемыми и обвиняемыми в совершении преступлений; финансовое, материально-техническое и жилищно-коммунальное обеспечение деятельности УИС; состояние работы с кадрами и совершенствование профессионального образования и научного обеспечения УИС; правовая, социальная защищенность и личная безопасность работников УИС и членов их семей; подготовка УИС к действиям при чрезвычайных обстоятельствах; итоги деятельности учреждений и органов УИС.

<12> По заключению Минюста России от 20 августа 2007 г. N 01/8203-АА, настоящий Приказ не нуждается в государственной регистрации.

Коллегия также вправе рассматривать любой другой вопрос, входящий в компетенцию ФСИН России и требующий коллегиального обсуждения <13>.

<13> По мнению авторов, в данном регламенте также следовало бы предусмотреть возможности участия в работе коллегии представителей других правоохранительных органов (скажем, органов внутренних дел РФ), а также рассмотрение совместной реализации вопросов контроля и пресечения противоправных действий, совершаемых лицами, отбывающими наказание, не связанное с лишением свободы.

Кроме того, в целях укрепления внутреннего и внешнего взаимодействия при осуществлении контроля за исполнением вынесенных Минюстом России решений о нежелательности пребывания (проживания) в России иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, Приказом Минюста России N 225 и ФСИН России N 240 от 7 октября 2008 г. <14> утвержден Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Минюстом России решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы.

<14> Зарегистрирован в Минюсте России 20 октября 2008 г. N 12491.

Указанные вопросы урегулированы также Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30. Кроме того, их правовые решения содержатся в ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <15> и Приказе Минюста России от 20 августа 2007 г. N 171 "О порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы" <16>.

<15> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
<16> Зарегистрирован в Минюсте России 29 августа 2007 г., регистрационный N 10071.

Регламентация ФСИН России придает деятельности ее территориальных органов прозрачный и предсказуемый характер, позволяет оперативно решать управленческие проблемы в установленные сроки и в рамках действующих нормативных правовых актов, сокращает время на процедуры решения государственных вопросов. Это приведет также к повышению усиления административной и общественной подконтрольности, сокращению различного вида издержек.

С учетом изложенного полагаем, что ФСИН России должна иметь административные регламенты взаимодействия не только с правоохранительными органами (МВД, МЧС, ФСНК России, налоговыми органами и др.), но и с Уполномоченным по правам человека в России.

С учетом актуальности рассматриваемой проблемы представляется целесообразным:

Регламенты ФСИН России должны соответствовать установленным стандартам, к числу которых относятся:

С учетом происходящих в нашей стране социально-политических и экономических преобразований, административное регламентирование деятельности ФСИН России должно рассматриваться как одно из главных направлений проводимой административной реформы.

Представляется, что на первоначальном этапе процедура принятия регламентирующих документов для ФСИН России должна проходить так же, как и на уровне Минюста России, не в порядке диктата, а в виде направления деятельности вновь созданного федерального органа исполнительной власти.

Следует учитывать также то обстоятельство, что в настоящее время ФСИН России в основном самостоятельно определяет вопросы взаимодействия со всеми государственными и негосударственными органами по миграционным вопросам в рамках предоставленных ей полномочий.

В процессе работы над изданием административных регламентов руководством ФСИН России были учтены особенности, которые важны для государственного органа по исполнению государственных функций, возложенных Президентом или Правительством РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, и для конкретных государственных служащих, обладающих правом предоставления соответствующих государственных услуг любому лицу или исполняющих определенные государственные функции.

В настоящее время проходит процесс не только принятия (издания) административных регламентов, но и направления деятельности всех служб и подразделений, а также обучения должностных лиц в рамках соответствующих административных регламентов.

Процедуре принятия административных регламентов ФСИН России должна предшествовать работа по определению перечня самих государственных услуг. Изданные регламенты должны подвергаться периодическому пересмотру, дополнению и обновлению с учетом проводимой государственной политики по вопросам предоставления определенных полномочий в пределах действующих нормативных правовых актов <17>.

<17> Регламенты, изданные в 2006 - 2008 гг., требуют внесения существенных изменений и дополнений в связи с изданием новых законодательных и нормативных правовых актов, в том числе постановлений Правительства РФ по вопросам делопроизводства, связи с представителями СМИ и уточнения правового статуса, введения новых задач и функций и др.

Регламенты ФСИН России не должны противоречить законодательным нормам. Регламентирование деятельности всех уровней субъектов управления должно быть направлено на:

<18> Рос. газета. 2008. 22 мая.

Президент и Правительство РФ первоочередной задачей для всех органов исполнительной власти и должностных лиц, в том числе ФСИН России, определили охрану прав и свобод гражданина. Особое значение они придают фундаментальной роли права, на котором основываются государство и гражданское общество. В связи с этим административные регламенты как одно из основополагающих правовых средств обеспечения эффективной деятельности государственных структур и институтов следует рассматривать и с позиции реализации государственной политики, намеченных планов, рассчитанных на длительную перспективу.

Регламенты ФСИН России являются частью общей системы регламентирования в стране и направлены на строгое выполнение каждым сотрудником этой службы возложенных на него государственных задач и функций. Они должны твердо знать все положения регламентов, всю правовую систему, регламентирующую деятельность этого важного государственного института.

В процессе регламентирования деятельности должностных лиц ФСИН России следует учитывать не только Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", но и Указы Президента России:

<19> Рос. газета. 2009. 20 мая.<20> Там же.<21> Там же.

Нельзя не учитывать также такие правовые установления, как положения, содержащие важную правовую информацию по различным направлениям деятельности ФСИН России. К их числу относятся:

<22> Рос. газета. 2009. 20 мая.<23> Там же.<24> Зарегистрировано в Минюсте России 22 мая 2009 г. N 13985. См.: Рос. газета. 2009. 27 мая.<25> Зарегистрировано в Минюсте России 22 мая 2009 г. N 13984. См.: Рос. газета. 2009. 27 мая.

В заключение можно предложить следующую принципиальную схему учреждений и органов ФСИН России <26>:

<26> Авторами по отношению к МВД России при разработке указанной схемы использованы материалы из научных разработок доктора юридических наук Ф.П. Васильева.

Принципиальная схема осуществления последовательного регламентирования деятельности учреждений и органов ФСИН России

1. Обобщение практики применения законодательства Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации и ФСИН России.

2. Обобщение практики реализации регламентов, анализ правовых актов Минюста и ФСИН России.

3. Прием и регистрация отчетов служб и подразделений, учреждений и органов ФСИН, проведение ведомственного анализа.

4. Рассмотрение отчетов служб и подразделений ФСИН России. Проведение анализа правовых актов ФСИН России и проверка их соответствия законодательству Российской Федерации.

5. Рассмотрение отчетов и предложений по применению и совершенствованию совместных административных регламентов аппаратом Минюста и ФСИН России. Издание обобщенной информации.

6. Разработка совместных административных регламентов с Минюстом, МВД, МЧС, ФСНК России, а также местными органами исполнительной власти.

7. Подготовка отчета структурных подразделений ФСИН России о правовой деятельности. Подготовка справки по результатам правовой экспертизы правовых актов ФСИН России.

8. Подготовка справки по обобщению деятельности ФСИН России, предложений по изданию приказа ФСИН России об отмене правовых актов низовых подразделений, изданных с нарушением законодательства Российской Федерации и актов ФСИН России.

9. Подготовка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы ФСИН России.

10. Подготовка предложений о необходимости внесения изменений в нормативные правовые акты, принятия нового нормативного правового акта (регламента).