Мудрый Юрист

Предприятия и учреждения как субъекты административного права

Юнусова Л.С., аспирант Саратовской государственной академии права.

Для административного права наиболее характерным является разделение организаций на предприятия и учреждения. При этом очень важно отграничивать их друг от друга. Между тем в этой сфере существует достаточно много проблем как в теории, так и на практике.

В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин проводят различие между предприятиями и учреждениями следующим образом. Предприятие, по их мнению, это организация (государственная, общественная, частная), ведущая производство. При этом предприятия могут осуществлять один из трех видов производства: 1) производство продукции (т.е. сырья, агрегатов и т.д. для других предприятий, например, горючего и товаров для населения); 2) производство работ (строительных, монтажных, поисковых на газ, нефть и другие ископаемые, проектные работы и т.д.); 3) производство хозяйственных услуг (предприятия транспорта, связи, торговли, бытового обслуживания населения и другие). Учреждение же, в отличие от предприятия, организация, занятая иными видами деятельности, кроме производства. Исходя из всего вышеизложенного, В.М. Манохиным и Ю.С. Адушкиным делается вывод, что все организации (государственные и общественные), не имеющие статуса предприятия, являются учреждениями. Они ведут деятельность самую разнообразную: образовательную, научную, культурную, информационную, правоохранительную и т.д. (ст. 120 ГК РФ). Правовой статус учреждения отличен от статуса предприятия, и сами учреждения имеют, естественно, существенные различия в правах и обязанностях, в зависимости от отрасли, в которую они входят: образовательные учреждения имеют один статус, учреждения здравоохранения - другой и т.д., даже в хозяйственных делах <1>.

<1> Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов, 2000. С. 81 - 82.

Таким образом, разграничение между предприятиями и учреждениями лежит в плоскости осуществления первыми производственной деятельности. В то же время под производственной деятельностью указанные авторы понимают в том числе и оказание услуг. Но и учреждения также создаются именно для оказания услуг. Правда, В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин уточняют, что предприятия оказывают хозяйственные услуги, а учреждения - иные. Однако понятия "хозяйственная услуга" в законодательстве отсутствует. Общероссийский классификатор услуг населению ОК 002-93 (ОКУН) (утв. Постановлением Госстандарта России от 28.06.1993 N 163) включает следующие группы услуг:

01 - бытовые услуги;

02 - услуги пассажирского транспорта;

03 - услуги связи;

04 - жилищно-коммунальные услуги;

05 - услуги учреждений культуры;

06 - туристские и экскурсионные услуги;

07 - услуги физической культуры и спорта;

08 - медицинские услуги, санаторно-оздоровительные услуги, ветеринарные услуги;

09 - услуги правового характера;

10 - услуги банков;

11 - услуги в системе образования;

12 - услуги торговли и общественного питания, услуги рынков;

80 - прочие услуги населению.

При этом никакого разделения на "хозяйственные" и "иные" услуги в классификаторе не содержится. Термин "оказание хозяйственных услуг" в нем используется только один раз - для обозначения некоторых услуг в области физической культуры и спорта (ремонт, подгонка и установка спортивного снаряжения, спортивного инвентаря, спортивной формы, спортивно-технологического оборудования и тренажеров).

С этой точки зрения непонятно, почему, например, оказание услуг связи следует относить к хозяйственным услугам (оказываемым предприятиями), физической культуры и спорта - к иным.

Н.А. Лескова, основываясь на положениях ст. 120 ГК РФ, приходит к выводу, что учреждение ориентировано на оказание услуг в таких сферах, как образование, культура, медицина, социальное обеспечение. Однако указанная статья, помимо управленческих и социально-культурных функций учреждений, называет и иные функции некоммерческого характера, т.е. перечень их в принципе не является закрытым.

Безусловно, здесь можно вспомнить, что ст. 120 говорит о функциях некоммерческого характера, в то время как предприятия традиционно считаются коммерческими организациями. Так, Н.Н. Ковалева, выделяя основные признаки, характеризующие предприятие, указывает на следующие:

<2> Ковалева Н.Н. Административно-правовой статус предприятий: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 11.

Если сравнить эти признаки с признаками учреждения, помимо направленности предприятий на изготовление продукции (которое опять-таки включает в том числе и оказание услуг) отличительными признаками предприятий является наличие признаков коммерческой организации и наличие цели получения прибыли.

Безусловно, отнесение предприятий к коммерческим организациям, а учреждений - к некоммерческим основано на положениях действующего гражданского законодательства. Однако с нашей точки зрения, оно не имеет под собой четкого теоретического основания, по крайней мере для государственных предприятий и учреждений.

Цель получения прибыли для государственного (собственно, так же как и для муниципального) предприятия, по нашему мнению, ни в коем случае не может быть определяющей. Для подтверждения этой точки зрения достаточно обратиться к положениям ч. 4 ст. 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ. В соответствии с ней государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

Как видно, государственные и муниципальные предприятия создаются для достижения специальных общеполезных или имеющих общегосударственное значение целей, среди которых цель получения прибыли не фигурирует. Собственно, ее наличие достаточно сложно представить, если, например, государственное предприятие создается для реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам - вполне очевидно, что такое предприятие будет планово убыточным.

В силу этого мы никак не можем согласиться с И.В. Бит-Шабо, которая считает, что если государственное и муниципальное предприятие "нацелено на получение наибольшей прибыли при наименьших издержках, т.е. на количественный экономический эффект, то учреждение своей финансовой деятельностью ориентируется на качественный социальный результат и финансируется из бюджета государственного, муниципального (либо одновременно того и другого)" <3>. Безусловно, государственные и муниципальные предприятия в процессе осуществления своей деятельности могут получать прибыль. Однако ее получение никак не может быть для них основной целью - это противоречило бы публичной природе этих организаций. С этой точки зрения их правовое положение как раз ближе к некоммерческим организациям, которые могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. И действительно, учреждения, являющиеся некоммерческими организациями, нередко осуществляют деятельность, которую вполне можно определить в качестве предпринимательской (примером такой деятельности является, например, набор государственными образовательными учреждениями студентов для обучения на коммерческой основе). Более того, по мнению некоторых авторов, "все больше НКО, руководствуясь требованиями самоокупаемости и самофинансирования текущей деятельности, фактически превращаются в бизнес-структуры" <4>.

<3> Бит-Шабо И.В. Бюджетные учреждения как субъекты финансового права: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 45 - 46.
<4> Степанов Д.И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на два типа и принципа обособления некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3.

Таким образом, по нашему мнению, в российском законодательстве в настоящее время отсутствует четкое разделение государственных и муниципальных организаций на предприятия и учреждения. Более того, как представляется, сама концепция отнесения государственных и муниципальных предприятий к коммерческим организациям является в корне неверной.

По нашему мнению, и предприятия, и учреждения, создаваемые Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, не должны относиться ни коммерческим, ни к некоммерческим организациям, а иметь особый статус публично-правовых организаций.

Что же касается разделения государственных организаций на предприятия и учреждения, то его следует провести в законодательстве более четко, указав, что предприятиями являются лишь организации, осуществляющие производство продукции (т.е. конкретных материальных благ), учреждения же оказывают различные услуги. Вполне понятно, что при этом количество учреждений в стране значительно увеличится.

Помимо всего прочего, это позволило быть решить и еще одну проблему вполне практического характера. Дело в том, что, как уже отмечалось выше, многие государственные и муниципальные предприятия, направленные на достижение общеполезных целей, в принципе не могут приносить прибыль и, напротив, являются убыточными. Соответственно, они требуют постоянного выделения им бюджетных средств. Однако такое финансирование подпадает под признаки государственной (муниципальной) помощи, т.е. предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке (п. 20 ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ). В соответствии со ст. 19 того же Закона государственная или муниципальная помощь может предоставляться лишь в целях:

  1. обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
  2. проведения фундаментальных научных исследований;
  3. защиты окружающей среды;
  4. развития культуры и сохранения культурного наследия;
  5. производства сельскохозяйственной продукции;
  6. поддержки субъектов малого предпринимательства, осуществляющих приоритетные виды деятельности;
  7. социального обслуживания населения;
  8. социальной поддержки безработных граждан и содействия занятости населения.

Однако количество видов деятельности, осуществляемых государственными и муниципальными предприятиями, куда шире этого перечня. В результате на практике нередко органы Федеральной антимонопольной службы признают незаконными решения о выделении им бюджетных средств. Однако без дополнительного финансирования многие государственные и муниципальные предприятия, с учетом того, что стоимость их продукции и оказываемых ими услуг определяется нормативным путем и не всегда с учетом надлежащего экономического обоснования, просто не смогут существовать.

Придание государственным и муниципальным организациям особого статуса публично-правовых организаций, на которые указанные ограничения законодательства о конкуренции не должны распространяться в связи с тем, что они решают цели, имеющее значение для всего общества и государства, распространяться не должны.